I SA/Bk 413/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Ośrodka [...] w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego z dnia [...].06.2012 r. Nr [...] oddala skargę Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z [...] września 2012 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. z [...] lipca 2012 r. nr [...], wydane w przedmiocie zwrotu [...] Ośrodkowi [...] (dalej również jako "Ośrodek") - tytułu wykonawczego nr [...] z [...] czerwca 2012 r. Organ pierwszej instancji uznał, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. (dalej w skrócie: "u.p.e.a."), albowiem Ośrodkowi nie przysługuje status wierzyciela. W zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu, Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, że wierzycielem w rozumieniu przepisów ustawy egzekucyjnej jest podmiot uprawniony do żądania m.in. wykonania obowiązku (art. 1a pkt 13 u.p.e.a). Przytaczając treść art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 39 ustawy z dnia 26 października 1992 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192 ze zm.) - organ wskazał, że uprawnieniem dyrektora izby wytrzeźwień jest jedynie podjęcie decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do izby, pobranie opłaty za pobyt w izbie lub wezwanie do pokrycia kosztów, które mogą być egzekwowane w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie jest to jednak tożsame z uprawnieniem dyrektora izby wytrzeźwień do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do rozdziału I § 1 ust. 1 i 2 Statutu Ośrodka, jest on jednostką organizacyjną miasta [...] W. nie posiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Cechą charakterystyczną jednostek budżetowych jest zaś to, że pełnią funkcję reprezentanta interesów Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego i podejmują za nie czynności. Oznacza to, że nie działają w imieniu własnym. Ponadto, z pełnomocnictwa z [...] lutego 2010 r. wynika, że dyrektor Ośrodka nie działa we własnym imieniu, ale w imieniu Miasta (gminy). Nie upoważnia go to więc do wystawiania tytułów wykonawczym we własnym imieniu. W świetle powyższego organ uznał, że prawidłowy tytuł wykonawczy powinien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazania Prezydenta miasta [...] W. jako wierzyciela oraz pieczęć urzędową Prezydenta Miasta i podpis osoby upoważnionej do jego podpisania w imieniu Prezydenta. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu Ośrodka, że jest uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku jako instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Pojęcie instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku organ łączy z faktem wskazania w odpowiednim przepisie prawa, określającym dany obowiązek, innej jednostki organizacyjnej niż organ państwa lub organ samorządu terytorialnego jako tej, która ma być, co do zasady odbiorcą egzekwowanych w trybie administracyjnym świadczeń pieniężnych W przedmiotowej sprawie podstawą pobrania opłaty jest art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten nie wskazuje podmiotu uprawnionego do odbioru opłaty. Ośrodek jest jednostką budżetową miasta [...] W., a tym samym pobierane przez niego opłaty są dochodem gminy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organ odwoławczy podkreślił, że potrącenie należności za pobyt w izbie wytrzeźwień z depozytów pieniężnych oraz realizacja ustawowego prawa zastawu, odbywają się poza postępowaniem egzekucyjnym w administracji. Ponadto, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że Ośrodek jest czynnym podatnikiem VAT. W ocenie organu przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) nie mają wpływu na posiadanie uprawnień wierzyciela w oparciu o przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze do Sądu pełnomocnik Ośrodka wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie: (1) art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 41 ust. 3 i 4 i art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 16-19 rozporządzenia w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego - poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela, a w szczególności, że skarżący nie posiada prawa do wystawiania tytułów wykonawczych oznaczanych "[...] Ośrodek [...]"; (2) art. 27 u.p.e.a. - poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy nie posiada prawidłowego oznaczenia wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem autora skargi Ośrodek jest instytucją bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku (lub też powołaną do czuwania nad wykonaniem tego obowiązku) - co wyczerpuje definicję wierzyciela przyjętą w art. 5 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Jego zdaniem posiadanie przez Ośrodek statusu wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 22 września 2011 r. w sprawie II GSK 1020/11 i z 16 maja 2002 r. w sprawie II FSK 355/12. Pełnomocnik przytoczył szeroko argumentacje przedstawioną w wyroku z 16 maja 2002 r. i w konsekwencji uznał, że przedmiotowy tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi formalne zawarte w art. 27 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny zobowiązany jest do badania z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kolei w myśl art. 29 § 2 u.p.e.a., jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. O tym, że tytuł wykonawczy powinien spełniać rygorystyczne wymogi, co do jego treści przekonuje treść art. 27 u.p.e.a. Jednym z takich wymogów jest obowiązek prawidłowego oznaczenia wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), którym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Koniecznym elementem tytułu wykonawczego powinny być również: data jego wystawienia, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Do obowiązków objętych hipotezą tej regulacji zalicza się obowiązek zapłaty opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień. Orzecznictwo sądów administracyjnych niejednolicie rozstrzyga problem statusu izb wytrzeźwień jako wierzyciela uprawnionego do wystawienia tytułu wykonawczego zgodnie z treścią 26 § 1 u.p.e.a. Pogląd, że podmiot prowadzący izbę wytrzeźwień nie może w imieniu własnym wystawiać tytułów wykonawczych zmierzających do realizacji obowiązku wynikającego z nieuregulowanych przez zobowiązanego opłat za pobyt w takiej placówce wyrażony został m.in. w wyroku NSA z 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 597/11; postanowieniu NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt II FW 4/11 oraz w prawomocnych wyrokach WSA w Białymstoku: sygn. akt I SA/Bk 318/11, sygn. akt I SA/Bk 360/11, sygn. akt I SA/Bk 399/11, sygn. akt I SA/Bk 37/12 i sygn. akt I SA/Bk 38/12; wyrokach: WSA w Gliwicach sygn. akt III SA/Gl 211/11 i sygn. akt III SA/Gl 384/11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 660/11; WSA w Olsztynie sygn. akt I SA/Ol 529/11 (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odmienne zapatrywanie w tej kwestii wyrażone zostało z kolei w wyroku NSA z 16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12, czy też m.in. w wyrokach WSA w Rzeszowie o sygn. akt I SA/Rz 485/11 i I SA/Rz 490/11, w których stwierdzono m.in., że wymaganie, aby na tytułach wykonawczych umieszczona była pieczęć Prezydenta miasta [...] W., jest zbytnią formalnością (wszystkie przywołane wyżej orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Orzekający w tej sprawie Sąd podziela pierwszy z wymienionych poglądów zgodnie, z którym podmiot prowadzący izbę wytrzeźwień nie może w imieniu własnym wystawiać tytułów wykonawczych zmierzających do realizacji obowiązku wynikającego z nieuregulowanych przez zobowiązanego opłat za pobyt w takiej placówce. W tym miejscu przypomnieć należy, że wierzycielem w myśl postanowień art. 1a pkt 13 u.p.e.a. jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Natomiast pod pojęciem organu egzekucyjnego rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnych oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). Nadto, w art. 1a pkt 14 u.p.e.a. wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Zgodnie z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Ośrodek, jako jednostka organizacyjna miasta W., która nie posiada osobowości prawnej, został powołany m.in. do pełnienia funkcji izby wytrzeźwień w rozumieniu tej ustawy. Opłaty pobierane za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień są dochodami gminy. Status wierzyciela w postępowaniu zmierzającym do egzekucji tych należności posiada zatem gmina. Wierzycielem - w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów u.p.e.a. - może być bowiem jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonujący funkcje władcze. Stąd w rubryce "oznaczenie wierzyciela" na tytule wykonawczym może figurować Prezydent miasta [...] W. - jako organ reprezentujący interesy danej gminy i odpowiedzialny za wykonywanie jej zadań własnych. Dyrektor Ośrodka nie jest samodzielnym organem, ma natomiast prawo reprezentować interesy miasta [...] W. jako posiadający do tego upoważnienie prezydenta tego miasta, zgodnie z jego zakresem (zob. art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Z przedłożonego do akt sprawy pełnomocnictwa, udzielonego [...] lutego 2010 r. dyrektorowi Ośrodka przez Prezydenta miasta [...] W. (k-9 akt sąd.), w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wynika, że dyrektor Ośrodka działa nie we własnym imieniu, ale w imieniu miasta [...] W. Treść umocowania jest jednoznaczna. Ośrodek został w nim upoważniony do "składania w imieniu m. [...] W. oświadczeń woli i zaciągania zobowiązań majątkowych (...)" i do "reprezentowania m. [...] W. przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi (...)". Z powyższego wynika, że Ośrodek nie może w imieniu własnym wystawiać tytułów wykonawczych zmierzających do realizacji obowiązku wynikającego z opłacenia pobytu w izbie wytrzeźwień. W przywołanym przez stronę wyroku z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie II FSK 355/12 Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał zapisów § 6 statutu Ośrodka (załącznik do uchwały nr [...] rady m. [...] W. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. [...] W., [...]) - jednostki organizacyjnej miasta [...] W., ani też treści pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi Ośrodka w dniu [...] lutego 2010 r. Wspomniane pełnomocnictwo nie spowodowało, że Ośrodek stał się organem administracji publicznej upoważnionym do wystawiania tytułów wykonawczych. Nie zostało ono oparte na art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodzić się należy ponadto z organem odwoławczym, że jakkolwiek Ośrodek jest czynnym podatnikiem VAT, wykonującym czynności zwolnione z tego podatku i zobligowanym do wystawiania faktur VAT za pobyt w izbie wytrzeźwień, to okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy. O statusie podatnika VAT decydują przepisy ustawy o podatku od towarów i usług. Z kolei status wierzyciela uprawnionego do wystawiania tytułów wykonawczych jest domeną ustawy egzekucyjnej. Podstaw do przyznania Ośrodkowi statusu wierzyciela w spornym zakresie nie dają również przewidziane w art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienia do potrącania należności za pobyt w izbie z depozytów pieniężnych oraz realizacja ustawowego prawa zastawu na innych przedmiotach zatrzymanych w depozycie. Natomiast z przepisu § 17 cytowanego rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. wywieźć można uprawnienie dyrektora izby jedynie do wystawienia wezwania do pokrycia kosztów pobytu w izbie osobom, które nie posiadają w momencie zwalniania z izby, środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów tego pobytu. W żadnym zaś razie nie wynika z tego przepisu, że dyrektor izby uzyskuje uprawnienie do wystawienia, jako wierzyciel (w swoim imieniu), tytułu wykonawczego zmierzającego do realizacji obowiązku wynikającego z opłacenia pobytu w izbie wytrzeźwień. Z podanych przyczyn rozstrzygnięcia organów są zgodne z prawem. Wystawiony tytułu wykonawczy jest wadliwy, albowiem nie spełnia wymagań formalnych, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. W takiej sytuacji organ egzekucyjny zobowiązany był do wydania postanowienia o zwrocie tego tytułu. Wobec niezasadności skargi orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).