II SA/Bk 204/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 16 stycznia 2023 r. nr AB-III.7843.5.2022.RC w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu 28 października 2022 r. inwestor – S. Sp. z o.o. w Z. zgłosił Staroście Z1 zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji tablicy reklamowej na działce nr [...] obręb ewid. W., gm. Z1. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rys. - projekt konstrukcji, rzut sytuacyjny w skali 1:500 z lokalizacją przedmiotu zgłoszenia, wizualizację tablicy oraz kserokopię umowy najmu. Decyzją z 17 listopada 2022 r. nr AB.6743.1.460.2022 Starosta Z1, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), wniósł sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 25 uchwały nr 19/IV/11 Rady Gminy Z1 z 16 marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Z1, dotyczącego terenów przyległych do trasy obwodnicy Z1 w ciągu drogi krajowej Nr [...] - wieś W. Powyższy plan dla terenu całej działki nr [...] ustala przeznaczenie jako użytki rolne, oznaczone na rysunku planu symbolem R z przeznaczeniem podstawowym: tereny rolnicze na których ustalono zakaz zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka i zarzuciła naruszenie: 1. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy w zw. z § 25 planu, poprzez niewłaściwe zastosowanie i zgłoszenie sprzeciwu z uwagi na ustanowiony w planie zakaz zabudowy, w sytuacji gdy zakaz ten nie dotyczy tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z logiką, a także niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że tablica reklamowa nie jest budynkiem oraz obiektem kubaturowym. Wojewoda Podlaski decyzją z 16 stycznia 2023 r. nr AB-III.7843.5.2022.RC, działając na podstawie art. 82 ust. 3 i art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zgłoszenie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej na działce nr [...] obręb ewid. W. gm. Z1. Zgodnie ze zgłoszeniem oraz z załączonymi rysunkami zaprojektowano konstrukcję stalową o wymiarach całkowitych 6,3m x 5,0m x 4,1m (wymiary tablicy reklamowej: 6,0m x 3,0m). W celu zakotwiczenia konstrukcji zaprojektowano fundament składający się ze 120 sztuk ułożonych obok siebie w dwóch rzędach bloczków betowych o wymiarach 38cm x 24 cm x 12cm. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zdaniem organu odwoławczego pomimo, że zgłoszono roboty budowlane polegające na instalacji tablicy reklamowej to z materiałów załączonych do zgłoszenia wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa tablicy reklamowej. Wskazano, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że instalowanie urządzeń reklamowych dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Wyróżnia się co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy - "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 18 września 2015 r., II OSK 177/14 pojęcie instalowania uznać należy za adekwatne dla określenia robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych lub polegających na wykonaniu urządzenia usytuowanego na gruncie, ale niezwiązanego z nim w sposób trwały podczas, gdy pojęcie "budowy" odnieść należy między innymi do wykonania w określonym miejscu budowli w postaci wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Czym innym jest instalowanie urządzenia reklamowego, a czym innym jego budowa jako urządzenia wolnostojącego trwale związanego z gruntem. Zawarty w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c wyraz "instalowanie" odnosi się wyłącznie do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego (istniejącej już konstrukcji nośnej). Wprawdzie pojęcie "instalowania" nie jest zdefiniowane w ustawie - Prawo budowlane, jednakże określając jego zakres znaczeniowy odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia go przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy - Prawo budowlane. I tak zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Także w ustawie - Prawo budowlane pojęcie to jest używane w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (vide: wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. II OSK 1066/18, pub. CBOSA). W niniejszej sprawie z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, że projektowana tablica reklamowa stanowi wolnostojący, trwale związany z gruntem obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z innym obiektem budowlanym. Plansza reklamowa w tablicy mocowana ma być do konstrukcji stalowej i posiadać zamocowanie w formie bloczków betowych. Ponadto ze zgłoszenia wynika, że prace budowlane podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie jego instalowaniu czy remoncie. Zdaniem organu w przypadku urządzeń reklamowych, dla ustalenia, czy dotyczące ich roboty budowlane mieszczą się w zakresie robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c, czy też stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6, istotne jest ustalenie, czy planowane prace zmierzają do wykonania urządzenia reklamowego będącego budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3. Zasadnicze znaczenie w tym przypadku będą miały parametry techniczne urządzenia, a zwłaszcza jego wielkość i sposób związania z gruntem. Organ wskazał, że odnośnie kwestii związania obiektu budowlanego z gruntem wielokrotnie wypowiadał się NSA twierdząc, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć bądź spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracał również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to, czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (vide wyroki NSA: z 23 czerwca 2006 r, II OSK 923/05; z 25 maja 2007 r. II OSK 1509/06; z 11 września 2008 r., II OSK 982/07; z 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07; z 5 stycznia 2011 r. II OSK 25/10, pub. CBOSA). Reasumując o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, w istocie decydują jego parametry techniczne, tj. czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania z gruntem. Organ ocenił, że w przedmiotowej sprawie zarówno wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jak i jego masa całkowita i sposób osadzenia w gruncie świadczą o tym, że zgłoszona inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3, tj. wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Oprócz faktu, że taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy), Wojewoda stwierdził również, że jak słusznie zauważył Starosta Z1, realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z planem miejscowym. Jak wynika z akt sprawy działka inwestycyjna nr [...] położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Z1, dotyczący terenów przyległych do trasy obwodnicy Z1 w ciągu drogi krajowej Nr [...] - wieś W., zatwierdzony uchwałą nr 19/IV/11 Rady Gminy Z1 z [...] marca 2011 r. Obszar na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja oznaczono symbolem R - tereny rolnicze. Zgodnie z § 25 pkt 1 planu dla terenów użytków rolnych ustala się zakaz zabudowy. Mając na względzie kwalifikację zgłaszanego zamierzenia budowlanego jako budowa tablicy reklamowej, podzielono stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że niezasadne są zarzuty Spółki dotyczące naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy w zw. z § 25 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła Spółka i zarzuciła naruszenie: - art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy w zw. z § 25 planu, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zasadne zgłoszenie sprzeciwu, co do zamiaru budowlanego, z uwagi na ustanowiony w planie zakaz zabudowy, w sytuacji, gdy zakaz ten nie dotyczy tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z logiką i uznanie, że zamiar budowlany jest wolnostojącym, trwale związanym z gruntem obiektem budowlanym, a także niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że tablica reklamowa nie jest budynkiem oraz obiektem kubaturowym. Wskazując na te naruszenia Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzucono, że organ pominął § 7 ust. 2 pkt 10 planu, zgodnie z którym przez "zabudowę" - należy rozumieć budynki lub zespoły budynków oraz inne obiekty kubaturowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ustawy, budynek oznacza obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, który posiada fundamenty i dach. Z kolei prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej obiektu kubaturowego. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r. II SA/Kr 1527/13 wskazano, że za obiekty kubaturowe uznaje się każdy budynek posiadający parametr objętości. Ponadto obiekt kubaturowy musi być trwale wybudowany, do tego rodzaju architektury nie zaliczają się te o charakterze tymczasowym. Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Może to przy tym być zarówno zakaz budowy wszelkich obiektów budowlanych, jak i obiektów określonej kategorii. Przepis ten daje organowi planistycznemu upoważnienie do zawarcia w planie miejscowym postanowień, które mogą w sposób istotny w konsekwencji ograniczać lub nawet pozbawić właściciela lub użytkownika wieczystego możliwości wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jednakże taka poważna ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że zakaz zabudowy określony w planie dotyczy tylko i wyłącznie budynków oraz obiektów kubaturowych, gdyż tylko do tych obiektów budowlanych zawężono definicję zabudowy. Zatem w celu określenia, czy powyższy zakaz dotyczy zamiaru budowlanego trzeba odpowiedzieć na pytanie, czy tablica ogłoszeniowa jest budynkiem, obiektem kubaturowym, obiektem budowlanym, czy też innym urządzeniem. Zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru budowlanego planowana tablica reklamowa ma być dwustronna, niepodświetlona, nietrwale powiązana z gruntem, a jej wymiary całkowite miały wynieść: 6,3m x 5m x 4,1 m. Natomiast do stabilizowania konstrukcji tablicy reklamowej mają zostać użyte bloczki betonowe o wymiarach 38cm x 24cm x 12cm. Mając na uwadze parametry oraz właściwości tablicy reklamowej nie można uznać jej, ani za budynek, ani za obiekt kubaturowy. Należy również zauważyć, że w myśl art. 3 pkt 3 ustawy, przez budowlę należy rozumieć trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Wskazując na wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r. (II FSK 1405/10), stwierdzono że to z woli stron wynika, czy chodzi o trwałe połączenie. Jeżeli więc inwestor przedstawił w formie zgłoszenia zamiar realizacji inwestycji dotyczącej urządzenia reklamowego, zaś zarówno z tego faktu, jak i załączonej do niego dokumentacji wynika jednoznacznie wola inwestora co do tego, że nie ma mowy o urządzeniu jako części, która ma być połączona trwale, więc na stałe z nieruchomością gruntową, stanowiąc wraz z nią jedną całość składającą się z części (gruntu) i przedmiotowego urządzenia, to należy przyjąć za wiążącą wolę inwestora, a także oczywiście właściciela gruntu. Mając na uwadze konstrukcję tablicy reklamowej oraz sposób jej posadowienia na gruncie, nie można w żadnym wypadku uznać, że nie jest ona trwale z gruntem związana. Zamiaru budowlanego nie można również uznać, za obiekt małej architektury w rozumieniu art 3 pkt 4 ustawy. W pewnych przypadkach tablice i urządzenia reklamowe mogą być kwalifikowane jako obiekty małej architektury - ale tylko wtedy gdy ich funkcja nie jest jedynie reklamowa, co jednak nie odnajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w niniejszym postępowaniu. W ocenie Spółki zamiar budowlany zalicza się do tablic i urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy. Szczegółowe zaś definicję tych urządzeń zawiera ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym która określa: tablicę reklamową w art. 2 pkt 16 lit. c i urządzenie reklamowe w art. 2 pkt 16 lit. c u.p.z.p. Podkreślono przy tym, że zasady dotyczące reguł i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych (w tym zakaz sytuowania) mogą być ustalane, ale wyłącznie w drodze odrębnej uchwały podjętej w oparciu o art. 37a u.p.z.p. a nie w planie miejscowym. Ustawodawca przewidział dwie - niezależne od siebie i całkowicie odrębne procedury zmierzające do uchwalenia obu uchwał. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 37a - 37e u.p.z.p.(vide: wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 339/18, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 czerwca 2018 r., II SA/Wr 250/18). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody Podlaskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z1 wnoszącą sprzeciw w sprawie dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji tablicy reklamowej na działce nr [...] obręb ewid. W., gm. Z1. Organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), stwierdzając że zgłoszona inwestycja narusza § 25 uchwały nr 19/IV/11 Rady Gminy Z1 z [...] marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Z1, dotyczącego terenów przyległych do trasy obwodnicy Z1 w ciągu drogi krajowej Nr [...] - wieś W. Z kolei organ odwoławczy oprócz tej podstawy wskazał dodatkowo art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, stwierdzając że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. W sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, że organ odwoławczy utrzymując w mocy sprzeciw organu pierwszej instancji, wskazał dodatkową podstawę prawną jego wniesienia. Zdaniem sądu takie postępowanie było dopuszczalne i nie stanowi naruszenia art. 15 K.p.a. przez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji w oparciu o nową, dodatkową podstawę prawną. Organ odwoławczy mógł utrzymać w mocy sprzeciw organu pierwszej instancji wskazując jednocześnie dodatkową podstawę prawną. Taki dopuszczalny sposób procedowania wynika ze specyfiki postępowania w sprawie ze sprzeciwu do zgłoszenia zamierzenia budowlanego. Instytucja zgłoszenia zastępuje wniosek o pozwolenie na budowę, a w zasadzie jest wnioskiem o milczącą akceptację organu architektoniczno-budowlanego co do zgłoszonego zamierzenia budowlanego. Niewniesienie sprzeciwu, który wnoszony jest w formie decyzji administracyjnej uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Przepis art. 30 ust. 5 ustawy, upoważnia inwestora do przystąpienia wykonania robót budowlanych jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu. Z przepisu tego wynika, że organy architektoniczno-budowlane mają 21 dni od doręczenia zgłoszenia na wniesienie sprzeciwu, a po tym terminie tracą kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Termin 21 dni na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem zawitym (materialnym), po upływie którego organ traci prawo do jego wniesienia. Złożenie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (vide: wyrok NSA z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08; wyrok NSA z 21 maja 2009 r., II OSK 724/08; wyrok NSA z 26 października 2009 r., II OSK 1674/08, wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., II OSK 2289/15, pub. CBOSA). Z analogicznych powodów organ odwoławczy nie może, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu pierwszej instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 15 listopada 2018 r., II SA/Sz 879/18, pub. CBOSA). W związku z powyższym organ odwoławczy, aby zaskarżoną decyzję o sprzeciwie nadal można było uznać za wniesioną w terminie, powinien ją utrzymać w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oczywiście tylko wówczas, gdy zachodzą po temu warunki, ewentualnie powinien dokonać oceny, czy termin do jej wydania jeszcze nie upłynął i wówczas ma prawo uchylić ją i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej, organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy rozstrzygał sprawę już po upływie przedmiotowego terminu. Decyzja organu odwoławczego została wydana 16 stycznia 2023 r. a zgłoszenie zostało dokonane w dniu 28 października 2022 r. Organ pierwszej instancji wydając decyzję 17 listopada 2022 r. wydał tę decyzję w terminie. W takich okolicznościach organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę już po upływie tego terminu, pomimo orzekania na dodatkowej podstawie prawnej, mógł tylko utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy twierdził, że sprzeciw jest co zasady słuszny. Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy z uwagi na specyfikę postępowania zgłoszeniowego mógł wnieść sprzeciw oparty na dodatkowej podstawie prawnej przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe uwagi sąd poczynił, działając z urzędu, gdyż zarzuty skargi nie dotyczyły tego aspektu postępowania. Były one niezbędne w tym kontekście, że kwalifikacja przedmiotowej inwestycji jako budowli – wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, wymagającej pozwolenia na budowę a nie jako instalacji tablicy reklamowej ma znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki zgodności tej inwestycji z planem miejscowym. Odnosząc się do wystąpienia przesłanki określonej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontekście tej regulacji istota sporu dotyczy klasyfikacji zgłoszonej do wykonania inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja stanowi budowlę wymagającą pozwolenia na budowę. Z kolei zdaniem skarżącej Spółki inwestycja mieści się w zakresie robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy. Sąd podziela stanowisko organu. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy, przez pojęcie obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy, budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Pod pojęciem budowy zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Budowa budowli w postaci urządzenia reklamowego wolnostojącego trwale związanego z gruntem wymaga pozwolenia na budowę – art. 28 ustawy. Z powyższego wynika, że podstawowym kryterium pozwalającym na ustalenie, czy dany rodzaj robót budowlanych wymaga przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można je rozpocząć po dokonaniu jedynie zgłoszenia jest rodzaj wykonywanego obiektu. Jeżeli obiekt jest wolno stojącym urządzeniem, a sposób jego posadowienia na gruncie wskazuje na trwałe z tym gruntem związanie, to jest to obiekt budowlany, powstały w wyniku budowy. Jeżeli natomiast urządzenie reklamowe lub reklama nie jest wolno stojące i nie zostało trwale z gruntem związane, wówczas obiektem budowlanym nie jest, a powstaje w wyniku instalacji, a nie budowy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że użyte przez ustawodawcę w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy określenie "instalowanie" jest terminem o znaczeniu prawnym; stanowi taki rodzaj robót budowlanych, który zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy, nie jest budową, a pracami polegającymi na montażu obiektu budowlanego. Słusznie przy tym interpretuje to pojęcie organ odwoławczy wskazując, że instalowanie to wykonywanie robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego (istniejącej już konstrukcji nośnej). W orzecznictwie podkreśla się również, że instalowanie urządzeń reklamowych dotyczy tych robót, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. W ocenie sądu parametry techniczne przedmiotowego obiektu, a zwłaszcza jego wielkość, masa i sposób związania z gruntem nie pozwala na uznanie, że jego postawienie stanowi roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy. Bezspornym w sprawie niniejszej jest, że inwestycja nie dotyczy tylko tablicy reklamowej która ma być zamontowana na istniejącej już konstrukcji nośnej. Elementem składowym przedmiotowej inwestycji oprócz tablicy reklamowej o wymiarach 6,0m x 3,0m jest też konstrukcja stalowa o wymiarach całkowitych 6,3m x 5,0m x 4,1m. W celu zakotwiczenia konstrukcji zaprojektowano fundament, składający się z 120 szt. ułożonych obok siebie w dwóch rzędach bloczków betowych o wymiarach 38cm x 24cm x 12cm. Te okoliczności nie są kwestionowane, wynikając z treści złożonego zgłoszenia. Jak już wskazano powyżej dodatkowym elementem mającym wpływ na sposób kwalifikacji jest sposób związania inwestycji z gruntem. W tym zakresie skarżąca Spółka stwierdziła, że to wola inwestora przesądza czy inwestycja jest trwale związana z gruntem czy też nie. Skoro z dołączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika jednoznacznie, że nie ma mowy o urządzeniu jako części, która ma był połączona trwale z gruntem, stanowiąc z nim jedną całość składającą się z części gruntu i przedmiotowego urządzenia to należy przyjąć za wiążącą wolę inwestora i właściciela gruntu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla określenia trwałego związania z gruntem nie ma więc znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy też posadowienia na nim obiektu ani technika w jakiej tego dokonano. Istotny dla rozstrzygnięcia jest stopień trwałości połączenia oraz to czy konstrukcja opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (stanowisko takie wyrażono m.in. w wyrokach NSA z: 1 marca 2012 r., II OSK 2558/10; z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z 10 października 2010 r., II OSK 1596/09, pub. CBOSA). Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to, jak ten fundament oraz jak konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy (np. wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1293/16, pub. CBOSA). W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale także to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (vide: wyroki NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, z 25 maja 2007 r., II OSK 1509/06, z 12 października 2011 r., II OSK 1433/10, z 11 maja 2012 r., II OSK 323/11, z 1 czerwca 2017 r., II OSK 2471/15, z 3 lutego 2017 r., II OSK 1261/15, z 25 czerwca 2021 r., II OSK 2835/18, pub. CBOSA). W ocenie sądu, w pełni uprawnione jest stwierdzenie, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego, jak i jego konstrukcja oraz sposób posadowienia, świadczą o tym, że jest to obiekt trwale związany z gruntem. Jego posadowienie na gruncie jest stabilne, składa się ze 120 sztuk ułożonych obok siebie w dwóch równych rzędach bloczków betonowych o wymiarach 38cm x 24cm x 12cm. Taki sposób umocowania budowli, jej rozmiar, ciężar, rodzaj użytych materiałów wskazuje jednoznacznie że zamiarem inwestora była stabilizacja budowli i połącznie z gruntem, tak by jej stabilność nie poddawała się czynnikom zewnętrznym. Połączenie z gruntem jest tak ustabilizowane, że wyeliminowana jest możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu, albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury, ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi. W świetle tych ustaleń zasadnie organ odwoławczy przyjął, że inwestycja nie stanowi instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy i uznał, że zgłoszone zamierzenie budowlane wykracza poza zakres tego przepisu i tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Legalności tego stanowiska nie podważa argumentacja skargi przypisująca zasadnicze znaczenie woli inwestora i właściciela gruntu. Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że na gruncie ustawy – Prawo budowlane zasadą jest rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Prowadzenie określonych kategorii robót budowanych na podstawie zgłoszenia jest natomiast - wyjątkiem - od zasady prowadzenia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane realizowane na podstawie zgłoszenia należą zazwyczaj do robót o mniejszym znaczeniu, skomplikowaniu i wpływie na otoczenie niż te, które są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z 21 października 2016 r. II OSK 78/15, pub. CBOSA). Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 1 ma bowiem uproszczony i odformalizowany charakter, który opiera się tylko i wyłącznie na zgłoszeniu oraz dołączeniu do niego dokumentów, wymaganych przepisami art. 30 ust. 2 ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro zasadą jest rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, to (w przypadku podległości inwestycji reżimowi prawa budowlanego) jedynie stwierdzenie, że w sprawie zachodzi – określony prawem wyjątek – uzasadniałoby odstąpienie od tej zasady. Jednocześnie, skoro uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi regułę ogólną, to oznacza, że wyjątki od tej zasady muszą być interpretowane wąsko. Podkreślić też trzeba, że istotą prawa budowlanego jest wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, porządku, a także ochrony praw innych osób (por. art. 31 Konstytucji RP oraz m.in. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Celem przepisów prawa budowlanego jest więc wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej w interesie publicznym oraz zapewnienie ich przestrzegania (podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z 26 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 1171/11, CBOSA). Przyjęcie, że przy kwalifikacji inwestycji organ związany jest wolą wyrażoną przez inwestora mogłoby skutkować obejściem prawa. To parametry techniczne inwestycji są decydujące w kontekście kwalifikacji inwestycji, które musi ocenić organ. Jak wskazano powyżej ocena parametrów przedmiotowej inwestycji doprowadziła organ odwoławczy do prawidłowego wniosku, że stanowi ona budowę obiektu budowlanego - wolno stojącego urządzenia reklamowego, trwale związanego z gruntem, które wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do podstawy wniesienia sprzeciwu o której mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy wskazać należy, że zgodnie z tą regulacją organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że na terenie działki inwestycyjnej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 19/IV/11 Rady Gminy Z1 z [...] marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Z1, dotyczącego terenów przyległych do trasy obwodnicy Z1 w ciągu drogi krajowej Nr [...] - wieś W.). Plan ten dla terenu całej działki nr [...] ustala przeznaczenie jako użytki rolne, oznaczone na rysunku planu symbolem R z przeznaczeniem podstawowym: tereny rolnicze na których zgodnie z § 25 ustalono zakaz zabudowy. W przypadku tej podstawy sprzeciwu Spółka zarzuciła pominięcie przez organ odwoławczy § 7 ust. 2 pkt 10 planu, który definiuje pojęcie zabudowy. Wskazano, że zgodnie z tą definicją przez zabudowę należy rozumieć budynki lub zespół budynków oraz inne obiekty kubaturowe. Zdaniem Spółki przedmiotowa zabudowa nie jest ani budynkiem, ani obiektem kubaturowym. Stąd zakaz zabudowy z § 25 nie ma w sprawie niniejszej zastosowania. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie wywiedziono, że obiekt kubaturowy to każdy budynek posiadający parametr objętości. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że istotnie organy w spawie niniejszej stwierdzając sprzeczność inwestycji z planem miejscowym pominęły regulację zawartą § 7 ust. 2 pkt 10 planu. Zdaniem organu odwoławczego skoro inwestycja jest budową to nie jest zgodna z planem miejscowym wprowadzającym na terenie inwestycji zakaz zabudowy. Pominięcie tej regulacji sprowadza się do przyjęcia zakazu jakiejkolwiek zabudowy na terenie działki inwestycyjnej. Tymczasem jak słusznie podnosi skarżąca Spółka zakaz zabudowy z § 25 planu powinien być intepretowany łącznie z § 7 ust. 2 pkt 1 planu zawierającym definicję zabudowy. Zgodnie z tą regulacją zabudowa to budynki lub zespoły budynków oraz inne obiekty kubaturowe. Zdaniem Spółki definicję tę odnieść należy do przedmiotu inwestycji którym jest instalacja tablicy reklamowej. Taka tablica nie jest ani budynkiem, ani też obiektem kubaturowym. Odnosząc się do tego stwierdzić należy, że istotnie sama tablica reklamowa nie może być uznana za budynek czy tez obiekt kubaturowy. Jak wywiedziono jednak powyżej przedmiotem inwestycji jest budowla w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego w skład którego oprócz tablicy reklamowej wchodzi także konstrukcja stalowa. W ocenie sądu taka inwestycja stanowi obiekt kubaturowy. Zgodzić się należy ze Spółką, że kubatura to parametr objętości. Z kolei objętość to miara przestrzeni, jednostką objętości jest metr sześcienny. Objętość jest wielkością określającą jak dużo miejsca w przestrzeni zajmuje dany obiekt (jego bryła). Jest to wielkość która składa się z trzech wymiarów – długości, szerokości i wysokości. Jak wynika z danych wskazanych przez samego inwestora w zgłoszeniu wymiary całkowite inwestycji to 6,3m (długość) x 5m (wysokość) x 4,1m (szerokość), co daje łącznie powierzchnię kubaturową – objętość 129,15 m3. Dane te w sposób jednoznaczny wskazują, że planowana inwestycja jest obiektem kubaturowym, odnośnie której w obowiązującym planie miejscowym wprowadzony jest zakaz zabudowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że obiekt kubaturowy to nic innego jak budynki i inne obiekty budowlane, którym można przypisać parametr objętości (vide; WSA w Gdańsku z 14 grudnia 2022 r., II SA/Gd 430/22 czy wskazany przez Spółkę wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r., II SA/Kr 1527/13, pub. CBOSA). Marginalnie wskazać należy, że Spółka powołując wyrok WSA w Krakowie ograniczyła się do przytoczenia części tezy dotyczącej obiektów kubaturowych, wskazując że jest to każdy budynek posiadający parametr objętości. Tymczasem w wyroku tym wyrażono pogląd, że nie tylko budynek ale także inny obiekt budowlany, któremu można przypisać parametr objętości jest obiektem kubaturowym. W świetle powyższego stwierdzić należy, że pominięcie przez organy regulacji zawartej w § 7 ust. 2 pkt 10 planu nie miało wpływu na wynik sprawy. Inwestycja stanowi obiekt kubaturowy, którego dotyczy zakaz sformułowany w § 25 pkt 2 planu. W dalszej kolejności Spółka podniosła, że planowana inwestycja to tablice i urządzenia o których mowa w art. 2 pkt 16b i 16c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 37a-e, a nie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do tego w pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd podziela stanowisko, że zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o ww. wskazaną procedurę, a nie w planie miejscowym. Jest to stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oprócz wyroków WSA w Poznaniu czy też we Wrocławiu wskazanych w skardze wskazać można także wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 października 2021 r., II SA/Bd 691/21 (pub. CBOSA). W sprawie niniejszej wywiedziony zakaz zabudowy nie wynika z ustaleń planu dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych ale z zakazu zabudowy użytków rolnych obiektami kubaturowymi, którym jest wolnostojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem. Przy czym podnieść należy, że przedmiot niniejszego postępowania nie dotyczy legalności zapisów planu miejscowego. Sąd końcowo wyjaśni różnicę między pojęciami tablica reklamowa i urządzenie reklamowe zdefiniowanymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 16c u.p.z.p. przez urządzenie reklamowe należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p przez tablicę reklamową należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków, i reklamy umieszczone na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z treści tego przepisu należy wywieść, że tablicą reklamową będzie każda powierzchnia płaska, na której eksponowana jest reklama. Z kolei definicja "urządzenia reklamowego", ma charakter tzw. definicji negatywnej, co oznacza, że w wypadku niespełnienia przestanek do zaliczenia nośnika reklamy do kategorii tablic reklamowych uważa się, że nośnik taki zalicza się do urządzeń reklamowych. Dokonując przyporządkowania danego nośnika do ww. kategorii istotne jest to, że w definicji urządzenia reklamowego użyto sformułowania: przedmiot (...) inny niż tablica reklamowa. Literalne brzmienie art. 2 pkt 16c u.p.z.p. jednoznacznie nakazuje zatem, by przy weryfikacji danego nośnika reklamowego w pierwszej kolejności zbadać, czy stanowi on tablicę reklamową. Użycie powyższego sformułowania, jednoznacznie wskazuje, że dopiero po stwierdzeniu, że dany nośnik nie mieści się w zakresie pojęcia tablica reklamowa uzasadnia możliwość dalszego doszukiwania się cech urządzenia reklamowego, nie zaś odwrotnie. Mając na uwadze, że w art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. jedynym kryterium różnicującym urządzenie i tablicę reklamową jest płaska powierzchnia, to dokonując wykładni językowej należy przyjąć, że wszystkie nośniki reklamy, które nie posiadają płaskiej powierzchni należy zaliczyć do urządzeń reklamowych. Zasygnalizowania wymaga, że antonimem dla "powierzchnia płaska": jest powierzchnia nierówna, falista, niepłaska, stercząca. Zatem należy przyjąć, że urządzeniem reklamowym będzie każdy przedmiot materialny służący ekspozycji reklamy, nieposiadający powierzchni płaskich, (czyli przestrzenny, wypukły, nierówny), na których w całości ta reklama zostałaby zamieszczona (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2018 r., I SA/Gd 1429/17, pub. CBOSA). Kryterium pozwalającym na odróżnienie tablic reklamowych od urządzeń reklamowych jest zatem forma "płaskiej powierzchni" obiektu (usytuowanego samodzielnie na gruncie lub na innym obiekcie), która dla tablicy reklamowej jest konstytutywnym i koniecznym elementem, natomiast dla urządzenia reklamowego jest elementem niewystarczającym. Zdaniem sądu także w kontekście tych definicji planowana inwestycja nie może być zakwalifikowana jako tablica reklamowa. Jej konstrukcję stanowi przestrzenny budowlany i techniczno-użytkowy szkielet, do którego przytwierdzona ma być płaska tablica reklamowa. Stanowi ona budowlę kubaturową w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).