II SA/Bd 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy Sośno z dnia 22 kwietnia 2004 r. nr XII/71/04 w przedmiocie zasad podłączania się do komunalnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w T. zaskarżył uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], podjętą w sprawie zasad podłączania się do komunalnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 9 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 827) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328), poprzez wadliwe uznanie, że powyższe akty prawne stanowią podstawę prawną założenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że niedozwoloną odpłatność wprowadził § 2 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym warunkiem przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej jest uiszczenie przez właściciela nieruchomości opłaty stanowiącej równowartość kosztów usługi przedsiębiorstwa wykonującego przyłącze. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że przedmiotowa uchwała zostanie uchylona na najbliższej sesji rady gminy. Podniósł jednocześnie, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, albowiem uchwała nie wprowadza obowiązku ponoszenia żadnych innych opłat poza ustawowym obowiązkiem ponoszenia kosztów budowy przyłącza przez właścicieli nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały w całości lub w części jest istotne naruszenie prawa. Powielić należy tu pogląd, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1045/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poddana kontroli sądowoadministracyjnej uchwała podjęta została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej "u.s.g."), art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r., nr 132, poz. 622 ze zm. – dalej: "u.c.p."), art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm. – dalej: "u.g.k.") oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. nr 72, poz. 747 ze zm. – dalej: "u.z.z.w."). Zaskarżony akt składa się z sześciu paragrafów. Pierwszy z nich nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek podłączenia się do sieci kanalizacyjnej w określonym terminie (ust. 1) oraz wskazuje Zakład Gospodarki Komunalnej w S. jako wykonawcę przyłączy do komunalnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej (ust. 2). Paragraf drugi statuuje warunek umożliwiający podłączenie do sieci wod-kan w postaci obowiązku wniesienia opłaty przez właściciela nieruchomości stanowiącej równowartość kosztów usługi przedsiębiorstwa wykonującego przyłącze (ust. 1) oraz upoważnia wójta do określenia szczegółowych zasad wnoszenia powyższej opłaty, w tym rozłożenia jej na raty i określenia terminów wpłat (ust. 2). Paragraf trzeci zaskarżonej uchwały określa, czym jest miejsce dokonania przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego (ust. 1 i 2) oraz upoważnia do wykonania przyłączeń z §1 ust. 2 uchwały przedsiębiorcę budującego sieć wod-kan lub innego przedsiębiorcę na podstawie umowy między nim a właścicielem nieruchomości (ust. 3). Paragrafy 4, 5 i 6 zawierają zapisy końcowe (wójt gminy jako wykonawca uchwały, promulgacja uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wejście w życie uchwały po czternastu dniach od dnia jej ogłoszenia). Analiza treści zaskarżonej uchwały doprowadziła Sąd do przekonania, że zawiera ona zapis naruszający delegację wynikającą z przepisów prawa aktów wyższego rzędu w sposób istotny, które to naruszenie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Wadliwy okazał się zapis uchwały nakładający na właścicieli nieruchomości bezwzględny obowiązek przyłączenia się do sieci wod-kan (§ 1 ust. 1 uchwały), bez względu na to, czy adresat omawianego przepisu, skorzystał wcześniej z możliwości, jakie daje art. 5 ust. 2 u.c.p. i zapewnił utrzymanie czystości poprzez wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2) u.c.p. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego wynika, że co do zasady w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę, właściciele nieruchomości mają w pierwszej kolejności obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, przy czym przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe dopiero wówczas, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych oraz gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Tak więc właściciel nieruchomości może realizować prawo do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona, jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 49/10, wyrok WSA w Kielcach z 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 440/08; wyrok WSA w Łodzi z 9 marca 2012r. sygn. akt II SA/Łd 75/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 7 marca 2012r. sygn. akt II SA/Wr 48/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadą pozostaje konieczność przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, natomiast obowiązek taki nie ma miejsca, gdy przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana przed siecią kanalizacyjnej i spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych. W przypadku, gdy właściciel korzysta z przydomowej oczyszczalni ścieków, która spełnia wymagania wynikające z przepisów odrębnych, nie jest zobowiązany do podłączenia się do kanalizacji sanitarnej po jej wybudowaniu. W niniejszej sprawie Rada Gminy, stanowiąc w § 1 ust. 1 uchwały o obowiązku spoczywającym na właścicielach nieruchomości "do podłączenia się do sieci kanalizacyjnej w terminie do dnia zakończenia budowy odcinka sieci, a w przypadku podłączania się do istniejącego od dawna odcinka sieci kanalizacyjnej – w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały" wprowadziła dodatkowe ograniczenie możliwości korzystania z przydomowych oczyszczalni ścieków wobec tych mieszkańców gminy, którzy oczyszczalnię taką zbudowali. Nie ma przy tym znaczenia, z racji na generalny i abstrakcyjny charakter zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, że nieruchomości wyposażonych w przedmiotową instalację na terenie gminy mogło nie być. Komentowany zapis uchwały dokonał niedopuszczalnej modyfikacji art. 5 ust. 1 pkt 2) u.c.p. polegającej na ograniczeniu czasowym (do dnia zakończenia budowy odcinka sieci lub – w przypadku istniejącego odcinka sieci – do roku od dnia ogłoszenia uchwały) możliwości korzystania z przydomowej oczyszczalni ścieków, podczas gdy ustawa nie wprowadza takich ograniczeń. W konsekwencji stwierdzić należy, że Rada Gminy wprowadzając przedmiotową regulację w akcie prawa miejscowego, ograniczyła uprawnienia właścicieli działek nie mając do tego umocowania ustawowego. Na uwzględnienie zasługiwał też zarzut skarżącego, co do istnienia podstawy prawnej nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zaś jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (vide: wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012 r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013 r., II OSK 905/12; oraz wyroki WSA z dnia: 1 sierpnia 2006 r., II SA/Wr 378/06; 1 sierpnia 2010, II SA/Ke 709/10; 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 388/11; 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13; 15 stycznia 2015 r., II SA/Lu 182/14; 20 stycznia 2015 r., II SA/Lu 167/14 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowy zarzut wywiedziony został na podstawie § 2 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym podłączenie do komunalnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej następuje po wniesieniu przez właściciela nieruchomości opłaty, która stanowi równowartość kosztów usługi przedsiębiorstwa wykonującego przyłącze. Czym innym jest natomiast uregulowanie przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 u.z.z.w., zasad ponoszenia kosztów realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Zgodnie z tym przepisem koszty te ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Brak jednak upoważnienia ustawodawcy do uwarunkowania podłączenia się do sieci od uiszczenia opłaty. W związku z powyższym, z uwagi na naruszenie powyżej omówionych przepisów oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.