II SA/Go 760/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent stażysta Natalia Klimczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G.G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr X/44/11 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego tereny w obrębach: [...] postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowe w części dotyczącej § 2 ust. 1 lit. a zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części skargę odrzucić, III. zasądzić od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego G.G. kwotę 300 złotych (trzysta złotych), tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] czerwca 2011r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr X/44/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego tereny w obrębach: [...]. W podstawie prawnej uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. G.G., działający przez pełnomocnika radcę prawnego R.W., wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia interesu prawnego powyższą uchwałą, poprzez zmianę § 2 ust. 1 pkt a. Wzywający wskazał, iż uchwała przeznaczając tereny objęte projektem planu miejscowego jedynie na cele zabudowy mieszkaniowej lub letniskowej, zupełnie pomija interesy prawne właścicieli nieruchomości, którzy korzystają ze swoich nieruchomości także w inny sposób. G.G. na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...] zamierza rozwinąć działalność bazy transportowej, natomiast podjęta uchwała pomija dotychczasowy sposób zagospodarowania wskazanych nieruchomości i bez żadnego uzasadnienia hamuje rozwój terenów objętych projektem planu. Uchwałą nr XII/51/11 z dnia [...] sierpnia 2011 r. Rada Miejska o odrzuciła skargę G.G. dotyczącą naruszenia jego interesu prawnego w związku z uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr X/44/11. W dniu [...] września 2011 r. pełnomocnik G.G. - r.pr. R.W., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr X/44/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego tereny w obrębach: [...]. Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na: 1) naruszenie interesu prawnego G.G. wynikającego z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; 2) rażące naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podkreslono, iż skarżący ma prawo do korzystania ze swojej własności i zaskarżona uchwała narusza przysługujące G.G., wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, publiczne prawo podmiotowe do zagospodarowania nieruchomości, której jest właścicielem. Ponadto uchwała głęboko ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącego, gdyż zawarto w niej ustalenia daleko wykraczające poza kompetencje przyznane Radzie Miejskiej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez szczegółowe ustalenia w zakresie przeznaczenia poszczególnych terenów, ich funkcji i warunków zagospodarowania. Pełnomocnik wskazał przykładowo, iż § 2 ust. 1 pkt a uchwały wyklucza możliwość prowadzenia usług komunikacji. Zdaniem pełnomocnika, Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę wykroczyła znacznie poza przyznane kompetencje, bowiem bezprawnie wprowadziła do niej treść projektu planu miejscowego. W tym zakresie pełnomocnik powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, iż nie ma podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowa uchwała narusza w jakikolwiek sposób interes prawny, czy uprawnienie skarżącego. Nawet przyjmując stanowisko skarżącego co do jej intencyjnego charakteru organ uznał, iż zaskarżona uchwała nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze. Stad też, w ocenie Rady Miejskiej, jej ustalenia nie oddziaływują na wykonywanie prawa własności przez skarżącego, gdyż dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis prawa miejscowego, kształtował będzie sposób wykonywania prawa własności. Dodatkowo organ podniósł, iż zaskarżona uchwała, w części kwestionowanej przez skarżącego została zmieniona uchwałą nr XIII/58/11 Rady Miejskiej z dnia [...] września 2011 r. Pismem z dnia [...] listopada 2011r. organ poinformował, iż uchwałą nr XIV/68/11 z dnia [...] października 2011r. zmieniono zaskarżoną uchwałę z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr X/44/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego tereny w obrębach: [...], poprzez uchylenie § 2 ust. 1 i 2 oraz § 3. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podkreślając iż działalność uchwałodawcza Rady Miejskiej psuje lokalny porządek prawny. Dodatkowo skarżący podniósł, iż na mocy przepisu art. 135 P.p.s.a. Sąd winien w niniejszym postępowaniu dokonać także oceny legalności uchwał zmieniających uchwałę objętą skargą Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz.1269). Wśród prawnych form działania organów administracji samorządowej poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Na mocy przepisu art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Podkreślenia wymaga fakt, iż działalność samorządu terytorialnego została poddana nadzorowi organów państwa, jednakże jedynie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Szczegółowy tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach tzw. "samorządowych", przede wszystkim w rozdziale 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uregulowanie takie zgodne jest także z normą art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), zgodnie z którą wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. W ust. 3 wskazano ponadto, że kontrola ta powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g.", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazać należy, iż powyższy środek prawny, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", nie ma charakteru aktu nadzoru. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż w istocie rzeczy służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności (vide wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, LEX nr 384677). W przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa została oparta na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 u.p.s.a.", która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji podzielić należy prezentowany w doktrynie pogląd, iż nie jest to rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (vide komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07 Wspólnota 2009, nr 11). Powyższe oznacza, iż legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienie, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) zauważył bowiem, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza sposób rzeczywisty i bezpośredni (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (vide wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, Lex nr 499841, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10, Lex nr 706654 oraz z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 83/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zapewnienie realizacji prawa do sądu wymaga przyjęcia domniemania istnienia legitymacji skargowej wnoszącego skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero po ustaleniu tak rozumianej dopuszczalności skargi Sąd, po przeprowadzeniu rozprawy, bada także legitymację procesową skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (lub zarządzenie wójta) narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie. W przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu, bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu (vide wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, Lex nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Lex nr 192482). Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w ocenie Sądu, nie wszystkie ze wskazanych wyżej warunków formalnych dopuszczalności skargi na uchwałę są spełnione w zakresie pozwalającym G.G. na skuteczne zaskarżenie uchwały Rady Miejskiej Nr X/44/11 z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego tereny w obrębach: [...]. Zaskarżoną uchwałę, w ocenie Sądu, można zaliczyć do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia przyjmowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych i doktryny. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest generalnym aktem normatywnym inicjującym procedurę planistyczną podejmowaną przez radę gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.). Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. (wpływ do organu 5 lipca 2011 r.) G.G., reprezentowany przez radcę prawnego R.W., wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego: "poprzez zmianę § 2 ust. 1 pkt a" zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej. W uzasadnieniu wskazano, iż uchwała przeznaczając tereny objęte projektem planu miejscowego jedynie na cele zabudowy mieszkaniowej lub letniskowej zupełnie pomija interesy prawne właścicieli nieruchomości, którzy korzystają ze swoich nieruchomości także w inny sposób. G.G. na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...] zamierza rozwinąć działalność bazy transportowej. Podjęta uchwała pomija dotychczasowy sposób zagospodarowania wskazanych nieruchomości i hamuje rozwój terenów objętych projektem planu. Pełnomocnik podniósł, iż § 2 ust. 1 pkt a in fine świadczy o tym, że Rada Miejska uznała usługi komunikacyjne za usługi nieuciążliwe, skoro dopuszczając nieuciążliwe usługi jako funkcję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej dokonano zarazem wykluczenia usług obsługi komunikacji. Jest to jedyne wykluczenie sformułowane wprost w uchwale, co wskazuje na tendencyjny charakter działań godzących w interes prawny G.G.. Wobec treści powyższego wezwania należy podkreślić, iż jego zakres jednoznacznie został ograniczony przez G.G. do normy § 2 ust. 1 lit. a zaskarżonej uchwały (błędnie oznaczanej jako "pkt a"). Jedynie co do tej części uchwały skarżący wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności do nieruchomości położonych w miejscowości [...] oznaczonych nr działek [...]. Z akt sprawy wynika, iż tereny powyższych nieruchomości objęte zostały przedmiotową uchwałą (załącznik graficzny nr 1 do uchwały nr X/44/11). Zgodnie z zapisem § 2 ust. 1 lit. a zaskarżonej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu (...) przedmiotem planu dla terenów określonych w załączniku nr 1 będzie określenie warunków zagospodarowania terenu, z jego przeznaczeniem na cele zabudowy mieszkaniowej, z niezbędnymi terenami komunikacji wewnętrznej, infrastruktury technicznej, terenów rolnych, zieleni i wód otwartych, z dopuszczeniem nieuciążliwych usług jako funkcji towarzyszącej funkcji mieszkaniowej oraz wykluczeniem usług obsługi komunikacji. Uchwałą nr XII/51/11 z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego tereny w obrębach [...], Rada Miejska postanowiła odrzucić skargę G.G. dotyczącą naruszenia interesu prawnego w związku z uchwałą nr X/44/11. Z akt sprawy wynika (okoliczność bezsporna), iż zarówno G.G., jak i jego pełnomocnik obecni byli na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] sierpnia 2011 r., w trakcie której podjęta została uchwała w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Powyższa uchwała stanowiła odpowiedź organu na wezwanie G.G., weszła w życie z dniem podjęcia, a obecność strony oraz jej pełnomocnika przy procedowaniu oraz podjęciu uchwały organu kolegialnego uznać należy w tej sytuacji za równoznaczne z doręczeniem tej odpowiedzi. Od 30 sierpnia 2011 r. zaczął zatem dla skarżącego bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 P.p.s.a.). W powyższym terminie, tj. 9 września 2011 r. wpłynęła do Rady Miejskiej skarga G.G., na uchwałę tego organu nr X/44/11 z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego tereny w obrębach: [...]. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego R.W., na podstawie art. 101 u.s.g. zaskarżył powyższą uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, z uwagi na naruszenie interesu prawnego wynikającego z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz rażące naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, iż jedynie co do części zaskarżonej uchwały (tj. § 2 ust. 1 lit. a) skarżący dopełnił, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, wymogu uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą Rady Miejskiej nr X/44/11 z dnia [...] czerwca 2011 r., przy czym wezwanie to pozostało bezskuteczne. W pozostałym zatem zakresie skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z podanych wyżej przyczyn Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga G.G., w części dotyczącej § 2 ust. 1 lit. a zaskarżonej uchwały, została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych. Wobec tego konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji G.G. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały (w ww. części) do sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak już wskazano, dla zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. Uchwała (zarządzenie), powinna zatem rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Trafnie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 stycznia 2008r., I SA/Łd 1041/07, że: "związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację" (LEX nr 462667). W ocenie sądu zaskarżona uchwała nr X/44/11 Rady Miejskiej w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego tereny w obrębach: [...] w części, w jakiej przedmiotowa skarga okazała się dopuszczalną z uwagi na jej rzeczywistą normatywną treść narusza interes prawny skarżącego G.G.. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bowiem podkreślenia wymaga, iż zaskarżona uchwała, wbrew jej nazwie i normie ustawowej przywołanej w podstawie prawnej, poza określeniem granic obszaru, co do którego rada gminy wyraziła wolę zainicjowania procedury planistycznej – przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dodatkowo zawiera również postanowienia o przeznaczeniu terenów objętych planem (§ 2 i § 3 uchwały). Art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami) stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2005 r. (II OSK 74/05) sformułował tezę, zgodnie z którą wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego planem. Trafnie zatem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2008 r. (II OSK 1762/07 Legalis), iż uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. uchwała intencyjna), jako akt stanowiący jedynie o obszarze projektowanego planu, nie może naruszyć interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym procedurą planistyczną. Ich Interes prawny mógłby być naruszony dopiero uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwałą o przystąpieniu do sporządzania projektu takiego planu. To rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 633/08 Legalis, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Po 628/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1372/06 Legalis, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/GL 272/06 Legalis, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 450/05 Legalis). Podzielając powyższe stanowisko, zwrócić jednak należy uwagę, że zaskarżona uchwała nie ogranicza się jedynie do wskazania obszaru objętego planem, jak wskazuje art. 14 ust.1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale podaje również planowany rodzaj inwestycji, która na tym obszarze ma być realizowana. Mając zatem na uwadze fakt, iż w zaskarżonym § 2 ust. 1 lit. a uchwały rada gminy określiła przeznaczenie terenów w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej między innymi obszar nieruchomości stanowiących własność skarżącego (załącznik nr 1 do uchwały – działki nr [...] w obrębie [...]), stwierdzić należało, iż kwestionowany zapis narusza interes prawny skarżącego wynikający przede wszystkim z jego prawa własności. Takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z ustawowo regulowaną funkcją uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (intencyjną). Zgodnie bowiem z przepisem art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o przeznaczeniu terenów stanowi się dopiero w projekcie planu. Wówczas zainteresowani mają także proceduralną możliwość obrony ich naruszonych interesów prawnych. W tym zatem zakresie rada gminy nie działała w ramach przyznanego jej ustawowo władztwa planistycznego obejmującego prawo rozstrzygania o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów. W konsekwencji, w ocenie Sądu właściciel nieruchomości, zgodnie z konstytucyjnym prawem do jej ochrony posiada legitymację skargową (w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.) do zaskarżenia norm uchwały rady gminy, które w sposób nieuprawniony wkraczają (naruszają) jego prawo własności, obejmujące również prawo korzystania z nieruchomości i jej zagospodarowania w określony sposób. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może przejmować treści projektu planu. Jakkolwiek zapisy § 2 ust. 1 lit. a zaskarżonej uchwały nie mogą stanowić wiążącej podstawy dla ustaleń przyjętych w projekcie przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże w zaistniałej sytuacji należało uznać uprawnienie skarżącego do obrony, naruszonego przez organ stanowiący gminy, jego interesu prawnego w przedmiotowym zakresie (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 364/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew jednak zapatrywaniu skarżącego, przekonanie o naruszeniu jego interesu prawnego nie może prowadzić do jednoznacznego wniosku o wadliwości samej uchwały i nie może być utożsamiane z koniecznością jej wyeliminowania. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy jedynie otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 1948940). Dopiero stwierdzenie, że podjęty akt w istotny sposób narusza prawo może stanowić podstawę do jego wzruszenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż zaskarżona uchwała nr X/44/11, niestanowiąca aktu prawa miejscowego, w toku postępowania sądowoadministracyjnego została dwukrotnie zmieniona przez Radę Miejską: - uchwałą nr XIII/58/11 z dnia [...] września 2011 r. - poprzez nadanie nowego brzmienia § 2 ust. 1, w tym lit. a otrzymała brzmienie: "przedmiotem planu dla terenów określonych w załączniku graficznym nr 1 będzie określenie warunków zagospodarowania terenu z niezbędnymi terenami komunikacji wewnętrznej, infrastruktury technicznej, terenów rolnych, zieleni i wód otwartych, z dopuszczeniem nieuciążliwych usług jako funkcji towarzyszących", - uchwałą nr XIV/68/11 z dnia [...] października 2011 r. - poprzez uchylenie § 2 ust. 1 i 2 i § 3 oraz nadaniu odpowiednio nowego oznaczenie jednostek redakcyjnych tekstu uchwały. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Wobec powyższego należało stwierdzić, iż w dacie orzekania przez Sąd tj. 14 grudnia 2011 r. kwestionowany przez skarżącego, jako naruszający jego interes prawny, przepis § 2 ust. 1 lit. a zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej nr X/44/11 z dnia [...] czerwca 2011r. nie funkcjonował już w obrocie prawnym, bowiem został wcześniej uchylony (wyeliminowany) aktem normatywnym właściwego organu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy toczącej się ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w której skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (czyli jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc), uchylenie uchwały przez radę gminy (eliminujące uchwałę z datą jej podjęcia), nie może być oceniane jako akt podjęty w ramach przysługującego organowi prawa autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.). Nie można tu bowiem mówić o uwzględnieniu skargi "w całości". Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, iż uchylenie poddanego sądowej kontroli aktu normatywnego nie mającego charakteru aktu prawa miejscowego, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Skoro bowiem zaskarżona w przedmiotowej sprawie skutecznie część uchwały Rady Miejskiej nr X/44/11 tj. § 2 ust. 1 lit. a z dniem [...] października 2011 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec tego przestał istnieć przedmiot sądowej kontroli legalności działalności administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. W następstwie powyższego postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe, co na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkować musiało jego umorzeniem. Podkreślić jednocześnie należy, iż w rozpoznawanej sprawie charakter zaskarżonej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkować musi uznaniem, iż jako akt intencyjny, nie stanowiący norm generalnych i abstrakcyjnych, nie mógł on stanowić podstawy do kreowania uprawnień lub obowiązków skarżącego. Nie zachodzi tu zatem sytuacja, iż zaskarżona uchwała w spornej części mogła wywołać negatywne dla skarżącego skutki prawne w okresie od daty jej podjęcia ([...] czerwca 2011 r.) do dania jej uchylenia ([...] października 2011 r.). Dodatkowo można wskazać, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały nie została przez organy Gminy uruchomiona procedura planistyczna i nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (oświadczenie z [...] grudnia 2011 r.). Odnosząc się do stanowiska skarżącego, wyrażonego w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2011 r., podkreślić należy, iż oczekiwanie dokonania w przedmiotowej sprawie przez sąd badania trybu kształtowania przez radę gminy "lokalnego porządku prawnego" jest nieuzasadnione. Jak już wskazano w trybie przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ocena legalności zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego ograniczona jest zakresem naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego. W ocenie Sądu, skarżący mimo iż podkreśla, że skargę składa w imieniu własnym, to zasadniczo domaga się od sądu działania bardziej w interesie publicznym i jego skarga ma charakter "actio popularis". Zauważyć też należy, że przynależność do wspólnoty samorządowej nie wiąże się tak mocno z prawami i obowiązkami jej członków, jak w innych organizacjach typu korporacyjnego. Wprawdzie skarżący jest mieszkańcem gminy, niemniej jednak przynależność do wspólnoty gminnej i wynikające stąd obowiązki nie stanowią źródła interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych negatywnych skutków w sferze uprawnień lub obowiązków, mających źródło w prawie materialnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 306/09, z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt OSK 145/06, LEX nr 236471; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; wyrok WSA w Opolu z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 220/08, CBOSA dostępna pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie. Wskazać z tych powodów przyjdzie, że skarżący błędnie rozumie prawo obywatela do sądu i związane z nim kompetencje sądów administracyjnych. Przepis art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych, określający podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania, należy interpretować w powiązaniu z art. 184 Konstytucji, który stanowi, że sądy administracyjne (NSA i wojewódzkie sądy administracyjne) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r.,; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22). Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony interesów przed niezawisłym sądem, kierującym się wyłącznie obowiązującym prawem, jest jednym z fundamentalnych założeń państwa. Prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w którym są rozstrzygane prawa jednostki o charakterze administracyjnym i cywilnym, wynika z zasady państwa prawa (por. wyrok TK z 7 stycznia 1992 r., K 9/91 i z 25 lutego 1992 r., K 3/91). Tak rozumiana sądowa kontrola administracji, nie może zatem być utożsamiana z uprawnieniem każdego obywatela do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdego rozstrzygnięcia (aktu, czynności) organu administracji publicznej, co do którego subiektywnie ocenia je jako naruszające porządek prawny, nawet takiego, które nie dotyczy bezpośrednio jego sytuacji prawnej. W obowiązującym w Polsce porządku konstytucyjnym prawo do sądu nie jest nieograniczone. Każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), przez co rozumie się własną sprawę, a więc tylko sprawę dotyczącą praw (interesów) lub obowiązków skarżącego. Skarga do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem stanowić jedynie sposobu zamanifestowania swego sprzeciwu wobec treści uchwały (zarządzenia), i to niezależnie od jego obiektywnej zgodności lub niezgodności z prawem. Podobnie jak nie jest dopuszczalne wyrażanie akceptacji i poparcia dla zaskarżonej przez inną osobę uchwały - w trybie zgłoszenia się do postępowania sądowoadministracyjnego w charakterze uczestnika. System bezpośredniego nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce został bowiem ukształtowany w taki sposób, iż jedynie konstytucyjnie określone organy nadzoru są uprawnione i zobowiązane do kontrolowania zgodności z prawem działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od naruszenia indywidualnego interesu prawnego, w formach i na zasadach określonych w ustawach samorządowych. Tym samym brak jest również podstaw do dokonania w niniejszej sprawie kontroli uchwał Rady Miejskiej zmieniających zaskarżoną uchwałę już po wniesieniu skargi. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż nie ma w tej sytuacji zastosowania wskazany przez pełnomocnika skarżącego przepis art. 135 P.p.s.a, chociażby z tej przyczyny, iż uchwały organów jednostki samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej nie są uchwalane w trybie postępowania administracyjnego, nie są podejmowane w ramach "postępowania w danej sprawie". W okolicznościach przedmiotowej sprawy, o ile skarżący uważa, iż kolejne uchwały naruszają jego interes prawny, winien dopełniając trybu przewidzianego w art. 101 u.s.g. zaskarżyć je jako odrębne akty prawne do sądu administracyjnego. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 208 P.p.s.a., nakładając na organ administracji niezależnie od wyniku sprawy obowiązek zwrotu na rzecz skarżącego części kosztów postępowania sadowego niezbędnych do obrony jego praw tj. uiszczonego wpisu od skargi. Sąd zważył, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy w istocie skarga do sądu administracyjnego spowodowała skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu uchwały naruszającego interes prawny skarżącego. Skutku tego, jak zasadnie podnosi skarżący nie wywołało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które poprzedzało wniesienie skargi. Oznacza to, iż w ocenie sądu, z uwagi na treść rozstrzygnięcia oczywiście niewłaściwe byłoby ponoszenie przez skarżącego ciężaru finansowego związanego z zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego. Jednocześnie Sąd zważył, iż nie zaistniały dostateczne przesłanki, aby obciążyć Radę Miejską kosztami zastępstwa procesowego strony skarżącej z uwagi na fakt, iż w większej części skarga podlegała odrzuceniu z przyczyn formalnych, niewywołanych działaniem organu. Nadto jak wyżej wskazano skarżący błędnie oczekiwał na skutek swej skargi dokonania oceny legalności uchwały w zakresie wykraczającym poza wykazany przez niego interes prawny.