II SA/Kr 1080/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie : WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2023 r., znak: WS-VI.7570.1.2.2023.ŁG w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej J. sp. z o.o z siedzibą w K. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2023 roku, znak: WS-VI.7570.L2.2023.LG utrzymująca w mocy decyzję z dnia 25 listopada 2022 r., znak: GN.III.683.3.110.2020.MA Starosty Krakowskiego, którą orzeczono: w pkt. 1 - o ustaleniu odszkodowania na rzecz: J. sp. z o.o z siedzibą w K. , w wysokości 1 891,00 zł (słownie złotych: jeden tysiąc osiemset dziewięćdziesiąt jeden 00/100), za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0012 ha, obr. S. , jedn. ewid. Z. , przejętą na rzecz Powiatu Krakowskiego na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego nr 12.2020 znak AB.V.6740.7.8.2020.MMĆ z dnia 30 czerwca 2020 r. o zezwoleniu na realizację drogi: "Rozbudowa drogi powiatowej na odcinku od granicy miasta Krakowa do skrzyżowania z drogą wojewódzką w Balicach przy Autostradzie A4", w pkt. 2 - o niepowiększaniu odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na podstawie art. 18 ust. le pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt. 3 - o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 w wysokości 1 891,00 zł (słownie złotych: jeden tysiąc osiemset dziewięćdziesiąt jeden 00/100), w całości na rzecz: J. sp. z o.o z siedzibą w K. , wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...], w pkt. 4-o tym, że do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Zarząd Powiatu Krakowskiego, działający w imieniu Powiatu Krakowskiego, w pkt. 5 - o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. Na wniosek Zarządu Powiatu Krakowskiego z dnia 11 marca 2020 r. Starosta Krakowski na podstawie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji W zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm.), w dniu 30 czerwca 2020 r. wydał decyzję nr 12.2020 znak: AB.V.6740.7.8.2020.MMC o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej na odcinku od granicy miasta Krakowa do skrzyżowania z drogą wojewódzką w Balicach przy Autostradzie A4", obejmującą między innymi działkę nr [...] o pow. 0,0012 ha, obr. Szczyglice, jedn. ewid. Zabierzów. Operatem podziałowym nr P.1206.2020.2903, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 03 kwietnia 2020 r., działka nr [...] o pow. 0,17 ha, podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,17 ha oraz nr [...] o pow. 0,0012 ha - wydzielona pod drogę. Decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 30 czerwca 2020 r. stała się ostateczna w dniu 06 sierpnia 2020 r. i z tym dniem, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm.) działka nr [...] o pow. 0,0012 ha, obr. Szczyglice, jedn. ewid. Zabierzów, przeszła z mocy prawa na własność Powiatu Krakowskiego, na potrzeby realizacji powyższej inwestycji. W oparciu o treść odpisu z księgi wieczystej [...] ustalono, że w dniu w którym decyzja Starosty Krakowskiego nr 12.2020 znak: AB.V.6470.7.8.2020.MMC z dnia 30 czerwca 2020 r., stała się ostateczna, tj. 6 sierpnia 2020 r. przedmiotową księgą wieczystą objęta była działka nr [...] obr. S. jedn. ewid. Z. , a w dziale II, jako właściciel ujawniona była "J. sp. z o.o z siedzibą w K. . Zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2020 r. wszczęto z urzędu postępowanie, w trybie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0012 ha, obr. S. jedn. ewid. Zabierzów, przejętą na rzecz Powiatu Krakowskiego na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego nr 12.2020 znak AB.V.6740.7.8.2020.MMC z dnia 30 czerwca 2020 r. o zezwoleniu na realizację drogi: "Rozbudowa drogi powiatowej na odcinku od granicy miasta Krakowa do skrzyżowania z drogą wojewódzką w Balicach przy Autostradzie A4". W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy P. T. w dniu 20 października 2020 r. sporządził operat szacunkowy, w którym wycenił nieruchomość składającą się z działki nr [...] o pow. 0,0012 ha, obr. S. jedn. ewid. Z. . Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z treścią planu miejscowego znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem KDZ -komunikacyjnych, drogi zbiorcze. Działka ta zlokalizowana jest w południowej części miejscowości, w odległości ok. 8,8 km w linii prostej na północny - zachód centrum Krakowa oraz w odległości ok. 600 m w linii prostej na północ od granicy z Krakowem. Działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie sołectwa ul. [...]. W odległości ok. [...] km znajduje się lotnisko w Balicach. Działka ta stanowi niewielki fragment gruntu o kształcie wąskim i wydłużonym. Jest porośnięta trawą i drzewami oraz krzewami tzw. samosiejkami, nie przedstawiającymi wartości użytkowej. Powierzchnia terenu odznacza się niewielkimi zmianami rzędnych wysokościowych. Działka nr [...] została wydzielona z niezabudowanej działki nr [...], o kształcie regularnym, zbliżonym do trapezu, o korzystnej konfiguracji boków. Przedmiotowa działka przylega do drogi powiatowej 2121K o nawierzchni asfaltowej ul. [...] i posiada do niej bezpośredni dostęp. W najbliższym sąsiedztwie nieruchomości znajduje się pojedyncza zabudowa mieszkaniowa oraz tereny zadrzewione i zakrzewione. W pobliskim otoczeniu przepływa rzeka Rudawa oraz znajdują się stawy hodowlane należące do Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie im. Hugona Kołłątaja. W odległości ok. 1 km na zachód znajduje się węzeł komunikacyjny w Balicach, gdzie krzyżuje się obwodnica Krakowa z autostradą A4. W odległości ok. 1,3 km w linii prostej na południowy - zachód znajdują się tereny Portu Lotniczego w Balicach. W celu wyliczenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0012 ha, obr. S. jedn. ewid. Z. , rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca określił wartość 1 m2 przedmiotowego gruntu został określony na kwotę 128,24 zł. Wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0012 ha, ustalona została na kwotę 1 539,00 zł, według stanu na dzień wydania decyzji Krakowskiego nr 12.2020 znak: AB.V.6740.7.8.2020.MMC tj. 30 czerwca 2020 r. O wykonaniu operatu szacunkowego organ prowadzący postępowanie powiadomił pismem z dnia 23 listopada 2020 r. umożliwiając zapoznanie się z treścią operatu oraz całością materiału dowodowego. Pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. J. sp. z o.o z siedzibą w K. złożyła zastrzeżenia do operatu podnosząc, iż biegły przyjął do analizy poprzedzającej ustalenia wysokości odszkodowania transakcje drogowe, a nie gruntami przyległymi. Ponadto wskazała, że jako rynek należy przyjąć nie tylko rynek lokalny, ale i regionalny. W odniesieniu do sporządzonego operatu przez rzeczoznawcę P. T. wskazano, że wskazano m.in., że wadliwy jest opis wycenianej działki a do porównania wybrano nieruchomości, które nie są podobne. Decyzją z dnia 23 września 2021 roku Starosta Krakowski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz: J. sp. z o.o z siedzibą w K. , w wysokości 1 539,00 zł, za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0012 ha, obr. S. , jedn. ewid. Z. , przejętą na rzecz Powiatu Krakowskiego na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego nr 12.2020 znak AB.V.6740.7.8.2020.MMĆ z dnia 30 czerwca 2020 r. o zezwoleniu na realizację drogi: "Rozbudowa drogi powiatowej na odcinku od granicy miasta Krakowa do skrzyżowania z drogą wojewódzką w Balicach przy Autostradzie A4", Odwołanie od tej decyzji wniosła J. sp. z o.o z siedzibą w K. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 11 marca 2022 roku uchylił powyższą decyzję Starosty. Powodem uchylenia była niemożliwość potwierdzenia przez rzeczoznawcę P. T. aktualności operatu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy nie ma całej opinii K. de domo S.. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta zlecił sporządzenie operatu szacunkowego dla wskazanej nieruchomości rzeczoznawcy M. G. – L. która dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (30 czerwca 2020 r.), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w Gminie Zabierzów (uchwała nr XXIII/168/12 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r., Dz. Urz. Woj. Mał. poz. 3506, z dnia 18 lipca 2012 r., zmieniona Uchwałą Nr XXV/183/12 Rady Gminy Zabierzów z dnia 27 lipca 2012 r., zmieniona Uchwałą Nr VI/52/15 Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 października 2015 r., zmieniona Uchwałą Nr XXXVI/360/l 7 Rady Gminy Zabierzów z dnia 27 października 2017 r.). w terenach oznaczonych symbolem KDZ - tereny tras komunikacyjnych, drogi zbiorcze, wykorzystując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, wartość gruntu nieruchomości określiła na kwotę 157,60 zł/m2, przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami na terenie gm. Zabierzów, Zielonki oraz Wielka Wieś. Wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0012 ha, ustalona została na kwotę 1 891,00 zł. Spółka Locum wniosła do tego operatu zarzuty, które jednak nie zostały uwzględnione przez organ I instancji. W związku z tym w Starosta Krakowski decyzją z dnia 25 listopada 2022 r., znak: GN.III.683.3.110.2020.MA Starosty Krakowskiego, którą orzeczono: w pkt. 1 - o ustaleniu odszkodowania na rzecz: J. sp. z o.o z siedzibą w K. , w wysokości 1 891,00 zł (słownie złotych: jeden tysiąc osiemset dziewięćdziesiąt jeden 00/100), za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0012 ha, obr. S. , jedn. ewid. Z. przejętą na rzecz Powiatu Krakowskiego na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego nr 12.2020 znak AB.V.6740.7.8.2020.MMĆ z dnia 30 czerwca 2020 r. o zezwoleniu na realizację drogi: "Rozbudowa drogi powiatowej na odcinku od granicy miasta Krakowa do skrzyżowania z drogą wojewódzką w Balicach przy Autostradzie A4", w pkt. 2 - o niepowiększaniu odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na podstawie art. 18 ust. le pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt. 3 - o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 w wysokości 1 891,00 zł (słownie złotych: jeden tysiąc osiemset dziewięćdziesiąt jeden 00/100), w całości na rzecz: J. sp. z o.o z siedzibą w K. wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...], w pkt. 4-o tym, że do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Zarząd Powiatu Krakowskiego, działający w imieniu Powiatu Krakowskiego, w pkt. 5 - o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka J. sp. z o.o z siedzibą w K. . Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22 czerwca 2023 roku, znak: WS-VI.7570.L2.2023.LG utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 listopada 2022 r., znak: GN.III.683.3.110.2020.MA Starosty Krakowskiego. Wojewoda odnosząc się do kwestii uznania za dowód w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 4 stycznia 2021 r. przez rzeczoznawcę K. W. (de domo S. ), którego aktualność została potwierdzona w dniu 23 lutego 2022 r., należy wskazać, iż nie istnieje takowa możliwość, ponieważ utracił on już swoją ważność w dniu 4 stycznia 2023 r. (akta sprawy wpłynęły natomiast do organu II instancji w dniu 7 stycznia 2023 r.). Odnosząc się natomiast do sporządzonej wyceny nieruchomości przez M. G. - L. dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (30 czerwca 2020 r.), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w Gminie Zabierzów (uchwała nr XXIII/168/12 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r., Dz. Urz. Woj. Mał. poz. 3506, z dnia 18 lipca 2012 r., zmieniona Uchwałą Nr XXV/183/12 Rady Gminy Zabierzów z dnia 27 lipca 2012 r., zmieniona Uchwałą Nr VI/52/15 Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 października 2015 r., zmieniona Uchwałą Nr XXXVI/360/l 7 Rady Gminy Zabierzów z dnia 27 października 2017 r.). w terenach oznaczonych symbolem KDZ - tereny tras komunikacyjnych, drogi zbiorcze, wykorzystując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, wartość gruntu nieruchomości określiła na kwotę 157,60 zł/m2, przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami na terenie gm. Zabierzów, Zielonki oraz Wielka Wieś. Jako cechy wpływające w największym stopniu na cenę nieruchomości biegła przyjęła lokalizację (waga 30%), charakter terenów lokalizacji drogi (waga 30%), rodzaj drogi (waga 10%) oraz sąsiedztwo - stan zagospodarowania otoczenia (waga 30%). Następnie skorygowała ona otrzymaną cenę średniej za pomocą stosownych współczynników korygujących odnoszących się do tychże atrybutów. Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa normujące kwestię wyceny gruntów przyjętych pod drogi publiczne, biegła dokonując wyboru nieruchomości porównawczych uwzględniła zatem dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. W związku z powyższym nie ulega w ocenie organu wątpliwości, iż biegła dokonała wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełniła również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jeśli chodzi natomiast o zarzut wskazany w odwołaniu o treści: aprioryczne założenie rzetelności operatu wykonanego przez rzeczoznawcę M. G.-L. -podczas gdy wskazany operat zawiera rażące błędy merytoryczne, przyjmuje do bazy nieruchomości porównywanych trzy nieruchomości które nie powinny się w tej bazie w ogóle znaleźć oraz nie uwzględnia szeregu nieruchomości podobnych (i to z samego terenu powiatu krakowskiego), a nadto jest wewnętrznie sprzeczny: albowiem według własnych kryteriów przyznaje nieruchomości wartość w dolnych granicach punktacji (tj. 0,7 w skali 0,67-1), należy zauważyć, iż nie zasługuje on na aprobatę, bowiem nieruchomość uzyskała najwyższą wartość cechującą lokalizację nieruchomości tj. bardzo korzystna, natomiast wysokość przyjętego przez biegłą współczynnika tj. 0,7 mieści się w granicach zastosowanej gradacji (analogicznie sytuacja przedstawia się przy cesze sąsiedztwo - stan zagospodarowania otoczenia). W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje również na aprobatę zarzut wskazujący na przyjęcie do bazy niewłaściwych w ocenie odwołującej nieruchomości porównawczych tj. działki ewidencyjnej nr [...], Z. oraz działki ewidencyjnej nr [...], B. , bowiem jak wskazali sami odwołujący, służebności zostały ustanowione na tychże działkach dopiero na skutek umów sprzedaży, z których ceny transakcyjne zostały przyjęte. Oznacza to, że nabywca płacąc cenę nie kupował nieruchomości obciążanych tymi ograniczonymi prawami rzeczowymi, lecz wolną od tychże obciążeń, a zatem nie sposób twierdzić, iż nie są to nieruchomości podobne do wycenianej, z uwagi na różnice w tym zakresie (niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż tego typu różnice nie przesądzałyby o braku podobieństwa, i mogłyby zostać np. skorygowane poprzez wzięcie pod uwagę tego typu atrybutu w wycenie). Z uwagi na powyższe nie sposób zarzucać biegłej, że nie przyjęła do bazy porównawczej transakcji z terenu Krakowa, stanowiącego całkowicie odmienny, odrębny rynek. W efekcie sposób sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 31 sierpnia 2022 r. autorstwa Pani M. G.-L. ocenić należy w sposób pozytywny, a tym samym uznać go za wiarygodny dowód w niniejszym postępowaniu. W efekcie należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 25 listopada 2022 r., znak: GN.III.683.3.110.2020.MA. Skargę na powyższa decyzję wniosła Locum sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata M. T., podnosząc zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania, mających istotne przełożenie na treść przedmiotowej decyzji, w szczególności w zakresie artykułu 2 oraz 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6., 7,, 8. k.p.a. – poprzez prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania stron, w szczególności poprzez: a) brak należytego odniesienia się do zarzutów stawianych w odwołaniu od decyzji organu I-ej instancji, b) oparcie wysokości wyceny w oparciu o analogiczne wartości nieruchomości jak w 2020 r. - co w sposób oczywisty nie uwzględnia powszechnie wiadomego wzrostu wartości nieruchomości, c) całkowicie sztuczne wydłużanie niniejszego postępowania, które miało na celu jedynie utratę ważności zalegających w aktach operatów szacunkowych wraz z aktualizacjami wykonanymi przez rzeczoznawcę K. W. (de domo S. ) d) całkowicie nieuzasadnione zlecenie sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego wobec zalegania w aktach sprawy kompletnego operatu szacunkowego - co sugeruje jedynie, iż organ I-ej przy akceptacji organu ll-ej instancji zlecając wykonanie operatu szacunkowego wydaje rzeczoznawcom wiążące zalecenia w zakresie wartości wyceny, e) kuriozalne wskazanie, iż zalegający w aktach operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę K. W. jest wadliwy z uwagi li tylko na to, iż zakłada wyższą wartość wywłaszczanej nieruchomości (sic!) albowiem uwzględniał bezpośrednio sąsiednie nieruchomości położone w Krakowie przy ustalaniu bazy nieruchomości porównywanych. f) aprioryczne założenie rzetelności operatu wykonanego przez M. G.-L. - podczas gdy wskazany operat zawiera rażące błędy merytoryczne, przyjmuje do bazy nieruchomości porównywanych trzy nieruchomości które nie powinny się w bazie w ogóle znaleźć oraz nie uwzględnia szeregu nieruchomości podobnych (i to z samego terenu powiatu krakowskiego), a nadto jest wewnętrznie sprzeczny: albowiem według własnych kryteriów przyznaje nieruchomości wartość w dolnych granicach punktacji (tj. 0,7 w skali 0,67-1) g) brak jakiegokolwiek zwrócenia się przez organ odwoławczy – wobec sygnalizowanego rzekomego braku wiedzy specjalistycznej – do rzeczoznawcy M. G.-L. w zakresie wyjaśnienia, czy też należytego i rzeczowego ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Nadto zarzucono wadliwe zastosowanie w sprawie art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez wadliwe ustalenie bazy nieruchomości podobnych z pominięciem kryterium lokalizacyjnego objawiającym się zaniechaniem uwzględnienia nieruchomości położonych w mieście Krakowie z uwagi na brzegowe, graniczne położenie wycenianej działki. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z powodu bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego podlega uchyleniu. Na wstępie trzeba przypomnieć, że jest powszechnie przyjmowane jest stanowisko, o niedopuszczalności merytorycznej weryfikacji treści operatu, który podlega sprawdzeniu jedynie pod względem spójności, niesprzeczności czy logiczności. Powyższe jest podyktowane koniecznością uwzględnienia istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami; t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 344 – dalej też jako "u.g.n."), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.) (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 24 marca 2021, sygn. I OSK 1335/19). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r. I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, z dnia 1 grudnia 2021 roku, sygn. I OSK 6/19). Reasumując należy podkreślić szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu administracyjnym. Nie jest on biegłym, aczkolwiek przedstawia operat szacunkowy, który w zasadzie jest bardzo zbliżony do opinii biegłego. Wspomnieć także należy na ograniczone możliwości weryfikacji i oceny wartości operatu przez organ, które sprowadzają się jedynie do kwestii raczej formalnych, a w minimalnym zakresie warstwy merytorycznej, nie wspominając o niemożliwości weryfikacji prawidłowości przyjętej metodologii wyceny. Rola rzeczoznawcy jest istotna, w szczególności w postępowaniach, których zasadniczą kwestią – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – jest ustalenie wartości nieruchomości, które stanowi bezpośredni punkt odniesienia dla ustalenia wysokości odszkodowania. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony jest z obowiązku zweryfikowania sporządzonego operatu szacunkowego. Organ administracji nie może również poprzestać tylko na ogólnym wskazaniu, że operat jest prawidłowy, względnie na przytaczaniu fragmentów operatu celem wykazania tek prawidłowości. Organ oprócz zweryfikowania czy sporządzony operat nie zawiera żadnych sprzeczności czy też nielogiczności, jest zobowiązany zbadać operat także pod kątem podnoszonych zarzutów przez strony postępowania i jeśli to konieczne zwrócić się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwych kwestii, względnie o ile jest to uzasadnione o poprawienie lub uzupełnienie sporządzonego operatu. Tego jednak na gruncie niniejszej sprawy organ nie przeprowadził. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że jakkolwiek w sposób ogólny odniósł do treści sporządzonego przez M. G. – L. operatu, to jednak nie odniósł się konkretnie do podniesionych licznych zarzutów zawartych w odwołaniu, a negujących prawidłowość operatu. Wojewoda bowiem odnosząc się do tych zarzutów powołał się obszernie na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, jednakże nie ustosunkował się do konkretnych ścisłych zarzutów zawartych w uzasadnieniu do wniesionego odwołania. Zarzuty te dotyczyły np. wadliwego przyjęcia do bazy określonych nieruchomości z tego powodu, że zdaniem odwołującej (Skarżącej) nieruchomości przyjęte do bazy porównywanych transakcji nie są podobne, czy też transakcje, które dotyczą tych nieruchomości są na tyle inne od tej, która występuje na gruncie niniejszej sprawy, że powinno to stanowić o wykluczeniu tych nieruchomości z bazy porównywanych transakcji, które stanowiły podstawę do oszacowania wartości nieruchomości. Skarżąca jeszcze na etapie odwołania podnosiła konkretne zarzuty dotyczące sprzeczności czy też uchybień, którymi obarczony jest operat. Przykładowo wskazała Skarżąca, że "na stronie 7 opinii zawarta jest tabela, w której rzeczoznawca M. G.-L. podaje w jaki sposób określa cechy nieruchomości i jaką ocenę stosuje. W miejscu gdzie widnieje opis lokalizacji rzeczoznawca podaje, że za nieruchomości o lokalizacji bardzo korzystnej uznaje te położone w ,,strefa centralna - miejscowość z siedzibą gminy, miejscowości bezpośrednio przyległe do granic m. Krakowa lub do tras komunikacyjnych o znaczeniu ponad regionalnym" i przyznaje im punktację od 0,67-1. Następnie na stronie 11 przydziela przedmiotowej nieruchomości ocenę prawie najniższą z powyższego przedziału punktowego tj. 0,7. Wywłaszczana działka znajduje się w odległości zaledwie 1 km od granic miasta Krakowa, bezpośrednio przy drodze łączącej aglomerację z lotniskiem Balice. Porównując przedmiotową nieruchomość z nieruchomościami przyjętymi do próbki reprezentatywnej (jak powinien to rzeczoznawca zgodnie z UGN, Rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz standardami wyceny), które położone są w dużo dalszej odległości od granic miasta Krakowa, na terenach wiejskich i przy wąskich bocznych drogach dojazdowych, przedmiotowa nieruchomość jednoznacznie powinna dostać ocenę najwyższą tj. 1." Pomimo wniesienia takich jednak zarzutów, Wojewoda nie odnosi się do nich bliżej i omawiając je operuje na dużym poziomie ogólności i w zasadzie całkowicie pomija podniesione zarzuty. W ocenie Sądu powyższe świadczy o tym, że organ w istocie nie rozpoznał w sposób należyty sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że organ jest zobligowany do weryfikacji prawidłowości sporządzenia całego operatu w trybie art. 157 u.g.n. w każdej sytuacji, a w szczególności wówczas gdy strona postępowania podnosi określone w tym zakresie zarzuty. Akceptacja przeciwnego stanowiska, które zwalniałoby organy od weryfikacji operatu oznaczałaby, iż ocena okoliczności sprawy miałby wyłącznie charakter iluzoryczny, co prowadzi jednocześnie do naruszenia dyrektyw postępowania wyjaśniającego, które określone są art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ustawy (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 ) dalej jako – "K.p.a." Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy, która dotyczy wywłaszczenia nieruchomości organy były zobligowane do ustalenia i zbadania czy w sposób prawidłowy doszło do ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Ta druga kwestia powinna zostać przez organy przeanalizowana, w szczególności w kontekście zgłaszanych przez skarżącą zarzutów dotyczących wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, czego wyraz powinien znajdować się w uzasadnieniu do wydanej decyzji. Zaniechanie przez organ przeprowadzenia weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast o naruszeniu wskazanych powyżej norm (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 1 grudnia 201 roku, sygn. I OSK 6/19). Dodatkowo trzeba także wskazać, że przyjęte do porównania nieruchomości nie są w żadnej mierze bliżej opisane. Ma to o tyle znaczenie, że zastrzeżenia co do prawidłowości wyboru tych nieruchomości składała Skarżąca. Akcentowała ona przy tym bezzasadność porównywania wycenianej nieruchomości do niektórych wybranych przez rzeczoznawcę. Powyższe nie oznacza, że zasób nieruchomości wybrany do wyceny przez rzeczoznawczynię jest wadliwy, jednakże rolą rzeczoznawcy jest w sposób jasny i czytelny wykazanie jakie powody stoją za takim wyborem nieruchomości przyjętych do wyceny oraz wyraźne ustosunkowanie się do podnoszonych w tym zakresie zarzutów. Powinien on również wyjaśnić czy i dlaczego pomimo wybrania takich lokalizacji nieruchomości do porównania nie doszło do wypaczenia końcowej wyceny. To jednak na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca, potęgując tym samym istotne wątpliwości, co do prawidłowości sporządzonego operatu. Jeżeli natomiast takie wyjaśnienia nie zostały przedstawione w toku sprawy i również organ pomimo wniesionych przez Skarżącą zarzutów nie dążył w żadnej mierze do wyjaśnienia tych kwestii, to w rezultacie należy dojść do wniosku, że ocena operatu przeprowadzona przez organy zostały przeprowadzona w sposób pobieżny i ogólnikowy. To stanowi natomiast o naruszeniu art. 7 K.p.a, 77 § 1 K.p.a. jak i art. 80 K.p.a., a także art. 157 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się natomiast do argumentacji Skarżącej, która wskazuje, że operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie (to jest Skarżących) przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. de domo S. jest prawidłowy i powinien stanowić punkt odniesienia dla ustalenia wysokości odszkodowania, natomiast operat sporządzony w toku postępowania administracyjnego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. – L. jest wadliwy i nie powinien stanowić podstawy dla ustalenia wysokości odszkodowania, trzeba wskazać, że jeśli strona ma zastrzeżenia, co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Co więcej zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. uzasadnienia do licznych wyroków np. NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 778/10, NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12, NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt. I OSK 917/15, NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 229/15, NSA z dnia 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, NSA z dnia 1 marca 2017 r. sygn. II OSK 1642/15, NSA z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1149/15, NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2091/15, NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2978/15, NSA z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt I OSK 377/17, NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 651/17). Nie jest rolą organu, ani też sądu administracyjnego rozstrzyganie, który z dwóch lub kilku operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych jest prawidłowy. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Natomiast w myśl art. 157 § 1 zd. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Jak wskazuje się w orzecznictwie art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. O taką ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje bowiem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia, a jeśli organ nie poweźmie wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona (zob. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. I OSK 996/17, NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. I OSK 2191/18, NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 557/19, NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 3141/18, NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1390/20, NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 98/19, NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. I OSK 1420/19, NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. I OSK 1704/19, NSA z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 940/21, NSA z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. I OSK 755/19, NSA z dnia 8 marca 2023 r., sygn. I OSK 47/22). W niniejszej sprawie natomiast ani organ, ani też sami Skarżący nie złożyli w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. wniosku o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w związku czym taka weryfikacja nie nastąpiła. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przeanalizuje podniesione w odwołaniu zarzuty pod adresem sporządzonego i stosownie do poczynionych ustaleń wyda rozstrzygnięcie. Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) oraz art. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis w wysokości 100 zł oraz kwota 900 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego Skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1) lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).