I SA/Op 298/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. N., R. B., N. S., A. B., R. B.1, S. F., J. F., J. F.1, K. F., T. F., P. K., A. Z., S. K., R. K., E. I., K. P., R. P., K. P.1, P. W., Z. W., R. K.1, S. S., G. S., M. Z., Ł. R., K. R., M. W., M. W.1, M. T., K. T., R. W., J. Z., L. N., K. N., J. N., M. N.1, D. Z., G. R. i E. W. na uchwałę Rady Gminy Cisek z dnia 8 września 2025 r., Nr XXI/101/2025 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu M. N. ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 500 (pięćset) złotych uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 27 lutego 2026 r., wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na uchwałę z 8 września 2025 r., Nr XXI/101/2025 Rady Gminy Cisek w sprawie uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości: Błażejowice, Dzielnica, Miejsce Odrzańskie, Nieznaszyn, Podlesie, Roszowice oraz Łany. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Cisek mna podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) - dalej zwanej u.s.g. oraz art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) - dalej u.p.z.p., w § 1 uchyliła uchwałę Rady Gminy Cisek z 27 stycznia 2025 r., Nr X/64/2025 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości: Błażejowice, Dzielnica, Miejsce Odrzańskie, Nieznaszyn, Podlesie, Roszowice oraz Łany. W § 2, wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Cisek, a w § 3 określono, że uchwala wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł M. N. w imieniu swoim oraz innych skarżących w niej wymienionych, na mocy udzielonej ww. pisemnej zgody do reprezentacji, którą załączono do akt sprawy. Wśród pozostałych skarżących figurują następujące osoby: R. B., N. S., A. B., R. B.1, S. F., J. F., J. F.1, K. ., T. F., P. K., A. Z., S. K., R. K., E. I., K. P., R. P., K. P.1, P. W., Z. W., R. K.1, S. S., G. S., M. Z., Ł. R., K. R., M. W., M. W.1, M. T., K. T., R. W., J. Z., L. N., K. N., J. N., M. N.1, D. Z., G. R. i E. W. Skarga w sprawie została wniesiona na zasadzie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53, art. 54 § 1, art. 57 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a., w związku z art. 101 § 1 w zw. z art. 101 § 2a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) - dalej zwanej u.s.g. Zażądano w niej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - uchylenia zaskarżonej uchwały w całości. Ponadto, na podstawie art. 119 pkt 2) p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci transkrypcji nagrania ze spotkania mieszkańców Gminy Cisek z samorządowcami w sprawie budowy farmy wiatrowej z 6 czerwca 2025 r.; na podstawie art. 200 p.p.s.a. zwrócono się o zasądzenie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucono kwestionowanej uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez: - uchylenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, bez uprzedniego przeprowadzenia wymaganych analiz zasadności przystąpienia do sporządzenia planu; - naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania planu, polegające na arbitralnym uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, motywowanym emocjonalnymi deklaracjami mieszkańców, bez dokonania merytorycznej oceny przestanek planistycznych i bez odniesienia się do obowiązujących dokumentów planistycznych gminy; - naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały uchylającej w sposób dowolny, bez oparcia w ustawie, a jedynie na podstawie nieformalnych opinii mieszkańców, a w konsekwencji naruszenia zasady rzetelności i przewidywalności działań organów władzy publicznej; - naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez działanie sprzeczne z zasady praworządności i obowiązkiem organów administracji do działania na podstawie i w granicach prawa, polegające na podjęciu uchwały uchylającej wyłącznie w oparciu o głosy sprzeciwu mieszkańców co oznacza rezygnację przez radę gminy z własnej odpowiedzialności planistycznej i obowiązku wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnych interesów prawnych. Z akt sądowych wynika, że skarżący M. N. wraz z wniesieniem skargi uiścił 27 lutego 2026 r. wpis od skargi w wysokości 500 zł, co potwierdza wyciąg bankowy (por. k.110 akt). W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Cisek wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wójt podniósł, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem uchwały tego rodzaju są uchwałami intencyjnymi przez co należy rozumieć to, że wyrażają one jedynie intencję, zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając jedynie w tym zakresie stosowne postępowanie. Uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie są więc aktami prawa miejscowego. Wójt podniósł, że ustalenia takiej uchwały nie oddziałują na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. A więc uchwała uchylająca uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również nie może naruszać interesu prawnego skarżących, a ewentualnie ich interes faktyczny. Albowiem, co podniósł Wójt, jak wynika z treści skargi - skarżący podpisali umowy dzierżawy z inwestorem i liczyli na korzyści finansowe płynące z planowanych inwestycji. Jednakże, w ocenie Wójta, dla ustalenia istnienia interesu prawnego konieczne jest podanie normy prawnej, która nakazuje albo zakazuje określonego zachowania, nie wystarcza natomiast w tej mierze poprzestanie tylko na wyrażeniu chęci odmiennego uregulowania określonej kwestii, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarga jest dopuszczalna, tzn. strona skarżąca wykaże, że posiada interes prawny lub uprawnienie w zaskarżeniu uchwały lub aktu, który zostały naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały. Z powyższego wynika, że podmiotowość strony wnoszącej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę kształtuje się odmiennie niż w innych postępowaniach w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż podstawą legitymacji skargowej jest nie tylko istnienie, posiadanie przez strony interesu prawnego lub uprawnienia, lecz także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Powinnością sądu na wstępnym etapie postępowania sądowego jest zatem ocena, czy strona wnosząca skargę wykazała naruszenie własnego, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny lub uprawnienie muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one są źródłem uprawnień i interesów prawnych, co oznacza, że kryterium "interesu prawnego lub uprawnienia" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Co więcej, wymaga również - jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - dalej zwanego NSA, z 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1155/25). Zaskarżony akt musi wpływać na sferę prawnomaterialną wnoszącego skargę (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24; z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18 oraz wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). W piśmiennictwie zauważono, że uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., red. B. Dolnicki, opubl. WKP 2021, SIP.Lex, komentarz do art. 101). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej uchwały Sąd zważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej (por. postanowienia NSA z 22 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1359/17; z 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 1560/16; z 7 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 720/16; z 5 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1888/14). Powyższa ocena odnosi się również do uchwały zmieniającej, bądź uchylającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zaznaczyć należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 156/14). Uchwała intencyjna, dotycząca przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać takiej uchwale charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Pogląd taki jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13; z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1825/13; z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 13/18). W postanowieniu z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 480/24, NSA potwierdził, że uchwała intencyjna nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego. Dlatego nie może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z 20 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 813/25; z 7 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1852/25). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, albowiem zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, jak i uchwała, która taką uchwałę uchyla, nie naruszają interesu prawnego skarżących. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że skarżący mają interes, ale ma on charakter faktyczny. Z tego co podnoszą bowiem w skardze, są właścicielami nieruchomości objętych obszarem przyszłego planu. Zawarli również umowy z inwestorem w zakresie elektrowni wiatrowych, przewidując możliwość lokalizacji farmy wiatrowej na terenie Gminy. Czynności tych dokonywali w zaufaniu do władz, w związku z uchwałą Rady Gminy Cisek z 8 września 2025 r., Nr XXI/101/2025 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione okoliczności nie wskazują jednak na istnienie po stronie skarżących interesu prawnego, chronionego prawem. Żaden przepis prawa nie daje zainteresowanemu uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochrony prawnej gwarantującej ukończenie rozpoczętych prac nad projektem planu. Skarżący nie przedstawili przy tym żadnych, konkretnych zarzutów odnośnie ewentualnych nakładów lub wniosków, które miałyby być skutkiem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które to nakłady z kolei miałyby usprawiedliwiać istnienie interesu prawnego, a w konsekwencji miałby ten interes prawny zostać naruszony skarżoną uchwałą. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że gmina samodzielnie prowadzi swoją politykę przestrzenną, która należy do jej zadań własnych (por. art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Dopiero unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego, z mocy ustawy, charakter aktu prawa miejscowego, mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie można zatem traktować podjęcia uchwały w sprawie uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu jako naruszenia interesu prawnego skarżącego (por. postanowienie NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1975/23, LEX nr 3653965). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że skarżący nie legitymują się naruszonym interesem ani też uprawnieniem, które kształtowałoby ich legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną uchwałę. Brak legitymacji skarżących uniemożliwił zaś w niniejszej sprawie merytoryczną ocenę skargi oraz odniesienie się do kwestii ewentualnego naruszenia obiektywnego porządku prawnego zaskarżoną uchwałą. Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., co Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. W zakresie zwrotu wpisu od skargi, o czym postanowiono w punkcie 2 sentencji postanowienia, znajduje zastosowanie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot całości uiszczonego wpisu przysługuje stronie skarżącej od pisma odrzuconego lub cofniętego. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w treści niniejszego uzasadnienia, zostały udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.