III SA/Po 177/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupcy na uchwałę Rady Gminy Lądek z dnia 29 grudnia 2021 r. nr XLVII/320/2021 w sprawie ustalenia zasad wypłaty diet dla sołtysów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. III SA/Po 177/26 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w Słupcy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XLVII/320/2021 Rady Gminy Lądek z dnia 29 grudnia 2021 roku w sprawie ustalenia zasad wypłaty diet dla sołtysów. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 37b ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej jako u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Rada Gminy Lądek, działając na podstawie art. 37b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r.. poz. 1372 ze zm.) podjęła w dniu 29 grudnia 2021 roku, uchwałę Nr XLVlI/320/2021 w sprawie ustalenia zasad wypłaty diet dla sołtysów. W § 6 zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. i podlega ogłoszeniu poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy", tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem skarżącego uchwała ustalająca wysokość diet dla sołtysów należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Podkreślono, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się. przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyroki NSA z 20 września 2018 r., II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 1515/18). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi prokuratora jest uchwała Rady Gminy Lądek w sprawie ustalenia zasad wypłaty diet dla sołtysów. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37b ust. 2 u.s.g., w myśl którego Rada Gminy może ustanowić zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot kosztów podróży służbowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się już pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy (sołtysów) stanowi akt prawa miejscowego (wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 roku, II OSK 570/19, z dnia 17 listopada 2021 roku, III OSK 4382/21. z dnia 18 lipca 2023 roku, III OSK 2003/22, WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2023 roku. IV SA/Po 719/23. WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 roku, III SA/Gd 486/23, WSA w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2024 roku, II SA/Ol 879/23 i z dnia 30 listopada 2023 roku, II SA Ol 974/23). Zaskarżona uchwała Rady Gminy Lądek z 29 grudnia 2021 roku zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepis) te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda, krąg adresatów uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety przysługującej sołtysom. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 2 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił i jest kolejnym dowodem na to. że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący. Zauważono, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji sołtysa nie powoduje nawiązania stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej. Biorąc zatem pod uwagę charakter prawny opisanej uchwały jako aktu prawa miejscowego, przedmiotem oceny w rozpatrywanym przypadku musi być kwestia ustalenia skutków, jakie wywiera brak jego odpowiedniej promulgacji. Podkreślono, że "obowiązywanie w czasie'" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie - jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 1461). Analogicznie stanowi art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w tym aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 6 ww. uchwały z dnia 29 grudnia 2021 roku stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2022 roku i podlega ogłoszeniu poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por wyrok NSA z 20 marca 2009 roku, sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 roku, sygn. akt III SA/Wr 238/09 dostępne w CBOSA. a także Sławomir Dudziak "Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny - kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia", ST 2012/3/5-17 dostępne w LEXOmega/el. ponadto wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 14 października 1999 roku, sygn. akt II SA/Wr 1113/98, opubl. OwSS 2001/1/16). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego skutkuje nieważnością całego aktu. Formalny i obligatoryjny wymóg jej wejścia w życie w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Zauważono, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci rzeczonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Reasumując, uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.sg zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r. 1 OSK 1608/12). Rada Gminy Lądek w odpowiedzi na skargę wniosła o - oddalenie skargi, - nieobciążanie organu administracji kosztami postępowania. Względnie na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w związku z utratą mocy zaskarżonej uchwały wskutek podjęcia na sesji w dniu 30.12.2025 r. uchwały Rady Gminy Lądek Nr XXXI/152/2025 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wypłaty diet dla sołtysów oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zwrócono uwagę, że przedmiotowa uchwała w dacie jej podejmowania przez Radę Gminy Lądek nie budziła wątpliwości prawnych. Niemniej jednak na przestrzeni kilku lat ukształtowało się orzecznictwo sądowoadministracyjne zawierające wykładnię przepisów w sprawie obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym uchwał w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla sołtysów. Analiza zarzutu skargi wskazuje, iż oparta jest ona na aktualnej linii orzecznictwa i z tych względów należy uznać ją za zasadną. Rada Gminy Lądek nie kwestionuje zasadności skargi. W związku z czym, podjęła działania, aby uchylić zaskarżoną uchwałę i podjąć uwzględniającą wskazane naruszenie. Uchwałą z dnia 30 grudnia 2025 r. Nr XXXI/152/2025 Rada Gminy Lądek uchwaliła na nowo zasadny wypłaty diet sołtysów i postanowiła o utracie mocy zaskarżonej uchwały (uchwała przedłożona w załączeniu). Jednocześnie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rada Gminy Lądek, wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego oraz o odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Nr XLVII/320/2021 Rady Gminy Lądek z dnia 29 grudnia 2021 roku w sprawie ustalenia zasad wypłaty diet dla sołtysów. Powyższa uchwała nie została opublikowana w dzienniku urzędowym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów (przewodniczących jednostek pomocniczych samorządu terytorialnego) są aktami prawa miejscowego (tak min. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12.03.2025 r. o sygn. IV SA/Po 26/25, z dnia 26.02.2025 r. o sygn. IV SA/Po 11/25, z dnia 28.02.2025 r. o sygn. IV SA/Po 50/25, z dnia 20.02.2025 r. o sygn. IV SA/Po 103/25, z dnia 19.02.2025 r. o sygn. IV SA/Po 83/25, z dnia 17.04.2024 r. o sygn. IV SA/Po 140/24, a także wyroki NSA z dnia 14.06.2022 r. o sygn. III OSK 5279/21, z dnia 17.11.2021 r. o sygn. III OSK 4382/21, z dnia 28.04.2020 r. o sygn. II OSK 570/19, z dnia 07.11.2017 r. o sygn. II OSK 2794/16 oraz z 29.01.2015 r. o sygn. II OSK 3270/14, publ. CBOSA). W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14; z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14; z dnia 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; z dnia 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z dnia 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21). Odnotować należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: po pierwsze, terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; po drugie, normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; po trzecie, generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie ustalenia zasad na jakich sołtysom będzie przysługiwała dieta, zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają właściwość należności powtarzalnych. Przepisy te mają charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby funkcje sołtysa któregokolwiek sołectwa w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, postanowienia tej uchwały stały się przepisami generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto należy podnieść, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Uchwała taka nie jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, dostępne jw.). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji sołtysa – podobnie jak wykonywanie mandatu radnego – nie powoduje zaś nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa sołtysa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym ani sołtys, ani rada sołecka lub zebranie wiejskie nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie są organami gminy. Wobec tego, gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróży sołtysom uznać jako akt wewnętrzny, to wówczas by nie wprowadzano odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji. Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała, wydana na podstawie art. 37b u.s.g., jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego fakt, że upłynął w niniejszej sprawie okresu jednego roku od daty podjęcia uchwały, nie mógł stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Wynika to wprost z przywołanego art. 94 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji, zakwestionowana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w związku z art. 42 u.s.g. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. np. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (tj. we wskazanej w niej dacie - § 6), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie tejże uchwale cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wobec tego należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd administracyjny posiada bowiem kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, czyli do orzeczenia o jej wadliwości, od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki wyłącznie od daty uchylenia tego aktu, dlatego nie ma podstaw do umorzenia postępowania, nawet w sytuacji uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ. Sąd wskazuje przy tym, że ugruntowanie linii orzeczniczej od 2022 roku w zakresie uznawania przedmiotowych uchwał za akty prawa miejscowego nie zmienia faktu, że uchwały te miały charakter aktów prawa miejscowego również w przeszłości. Nie ma na to wpływu również brak reakcji organów nadzoru i prokuratury w tym zakresie w przeszłości. Należy również podkreślić, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do charakteru uchwał dotyczących diet, jako aktów prawa miejscowego prezentowane było również w przeszłości, m.in. w wyroku z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o umorzenie postępowania wobec podjęcia przez Radę nowej uchwały w sprawie ustalenia zasad na jakich Sołtysom Gminy Lądek będzie przysługiwała dieta i zwrot kosztów podróży służbowych. Zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, stanowiło przedmiot bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powszechnie przyjmuje się, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. m.in. postanowienia NSA z 28 stycznia 2020 r., I OZ 1428/19; z 21 listopada 2019 r., I OZ 1116/19; z 14 czerwca 2012 r., II FSK 990/12; z 12 grudnia 2013 r., II OSK 2964/13; z 18 marca 2014 r., II GSK 194/14; z 9 lipca 2014 r., II FSK 1681/14). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu. Co więcej, podjęcie przez Radę Gminy uchwały zmieniającej lub uchylającej akt objęty skargą nie stanowi uwzględnienia skargi, o którym mówi art. 54 § 3 p.p.s.a. Jak słusznie bowiem zauważył choćby WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 09.10.2024 r. o sygn. IV SA/Po 667/24, a także w wyroku z 13.03.2025 r. o sygn. IV SA/Po 53/25 (publ. CBOSA) – uchylenia zaskarżonej uchwały kolejną uchwałą organu nie można uznać jako dokonanego w trybie tzw. autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. W świetle tego przepisu organ musiałby bowiem, po pierwsze, "w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości", co – mając na uwadze treść żądania skargi Prokuratora – oznaczałoby konieczność "stwierdzenia nieważności" uchwały w całości, a więc jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc ("od wtedy", tj. od momentu jej uchwalenia, co skutkowałoby przyjęciem fikcji prawnej, że uchwała nigdy nie została podjęta). Tymczasem Rada Gminy zaskarżoną uchwałę jedynie "uchyliła" – tak bowiem należy odczytywać formułę "traci moc", użytą przez Radę Gminy Lądek w § 9 uchwały nr XXXI/152/2025 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wypłata diet dla sołtysów oraz zwrotu podróży służbowych będzie przysługiwała dieta – czyli wyeliminowała ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc ("od teraz", tj. od momentu jej uchylenia, na przyszłość). Nie jest to oczywiście zarzut pod adresem Rady, gdyż nie ma ona kompetencji do stwierdzania nieważności swoich uchwał (ex tunc), a jedynie do ich uchylania (ex nunc). Powyższe stanowisko znajduje oparcie w dominującym nurcie orzecznictwa sądowego, w którym trafnie zauważa się, że "uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi" (zob. wyrok NSA z 08.11.2017 r., I OSK 1055/17; zob. też wyrok NSA z 07.09.2007 r., II OSK 1046/07; por. wyrok NSA z 27.01.2020 r., II OSK 3562/18, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA nieaprobujące uprawnienia do autokontroli uchwał przez organy samorządu terytorialnego). Po drugie, zgodnie z art. 54 § 3 zd. trzecie p.p.s.a., uwzględniając skargę w trybie autokontroli, "organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Należy w pełni podzielić stanowisko, że konsekwencją tak ukształtowanej treści przepisu jest płynący z niego nakaz rozstrzygnięcia, zarówno pozytywnego, jak i negatywnego, w kwestii, czy działanie, bezczynność lub przewlekłość nastąpiły bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 26.01.2016 r., II GSK 424/14). Tymczasem Rada Gminy, uchylając zaskarżoną uchwałę, takiego rozstrzygnięcia nie podjęła. Również ta okoliczność przemawia przeciwko możliwości przyjęcia, że w kontrolowanej sprawie organ dokonał "autokontroli", o jakiej mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.