II SA/Sz 981/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej:" "k.p.a." w zw. z art. 3 pkt 2, 3, 10, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 9 ust. 1, 3, 6, 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej: "u.ś.r.", po rozpatrzeniu odwołania Z. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Starszego Inspektora [...] Centrum Świadczeń w S. orzekającą (w pkt 1) o przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko B. K. w okresie od [...] czerwca 2019 r. do [...] października 2019 r. oraz (w pkt 2) odmawiającą przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. Z. K. (zwany dalej: stroną" lub "skarżącym") wystąpił do organu I instancji o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na ww. dziecko urodzone [...] czerwca 2019 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. organ I instancji orzekł o przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko na wskazany wyżej okres. Organ ten jednocześnie odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, gdyż ustalił, że matka dziecka nie pozostawała pod opieką lekarza przez okres co najmniej od 10 tygodnia ciąży do porodu. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, wskazując, że matka dziecka udała się do lekarza po powrocie z [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zasiłek rodzinny został przyznany wnioskodawcy, więc kwestie związane z dochodem i prawem do zasiłku rodzinnego nie podlegają weryfikacji jako korzystne dla strony. Kwestią sporną jest natomiast uprawnienie wnioskodawcy do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Na podstawie zgromadzonych akt sprawy Kolegium ustaliło, że matka dziecka pozostawała pod opieką lekarza od 11 tygodnia ciąży do porodu, co zostało potwierdzone stosownym zaświadczeniem. Według organu odwoławczego, nie została więc spełniona przesłanka wskazana w art. 9 ust. 6 u.ś.r. Wyjazd za granicę nie stanowi przesłanki do odstąpienia od wymogu przewidzianego ww. przepisami. Z. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r. w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w ww. zakresie temu organowi. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 6 u.ś.r., przez rażąco błędną wykładnię przepisu i uznanie, iż warunkiem bezwzględnie koniecznym nabycia prawa do jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, niezależnie od winy kobiety czy też jej braku, od istnienia innych okoliczności, które miały ewentualny wpływ na pozostawanie pod opieką medyczną, jest termin 10 tygodnia ciąży na rozpoczęcie pozostawania matki dziecka pod opieką medyczną, - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia momentu uzyskania przez matkę dziecka wiedzy o zajściu w ciążę, przyczyn pozostawania przez matkę dziecka poza granicami, terminu powrotu do kraju, czasu podróży do kraju a także momentu zgłoszenia się przez matkę dziecka do przychodni celem zarejestrowania się na wizytę u ginekologa, - przepisu art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc, że organ dokonał wadliwej interpretacji art. 9 ust. 6 u.ś.r., czego skutkiem była nieuzasadniona odmowa przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Dokonując wykładni ww. przepisu nie można bowiem pomijać intencji ustawodawcy, którego celem było przede wszystkim zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową. Organy administracji powinny w toku postępowania dokonać takiej wykładni art. 9 ust. 6 ww. ustawy, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną opieką medyczną. Na uzasadnienie swoich twierdzeń skarżący przytoczył stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, przedstawione w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16, oraz w wyroku wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 810/15. Według skarżącego, organy obu instancji dokonując realnie jedynie wykładni językowej ww. przepisu naruszyły prawo materialne. Niedotrzymanie terminu pierwszej wizyty u lekarza ginekologa przed 10 tygodniem ciąży nie nastąpiło bowiem w wyniku świadomego zaniedbania matki dziecka, lecz było podyktowane przyczynami obiektywnymi, tj. pozostawaniem przez matkę dziecka wraz z jego ojcem poza granicami z uwagi na zawieranie związku małżeńskiego, koniecznością wyrobienia dokumentów dla matki dziecka, podróżą do Polski oraz oczekiwaniem na wizytę u ginekologa. Pomiędzy tymi wydarzeniami nie ma przerw, które należało by poczytywać na niekorzyść skarżącego. W kontekście powyższych rozważań skarżący uważa, że organy wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a., nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie rozpatrzyły go w sposób całościowy. Należało ustalić, czy rzeczywiście po stronie matki dziecka występowały przyczyny, które uniemożliwiły jej pozostawanie pod opieką medyczną w pierwszych 10 tygodniach. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, na które powołują się organy. Konieczne było ustalenie momentu uzyskania przez matkę dziecka wiedzy o zajściu w ciążę, przyczyn pozostawania przez matkę dziecka poza granicami, ustalenie terminu powrotu do kraju, uwzględniając przy tym czas podróży a przede wszystkim terminu, w którym matka dziecka zgłosiła się do przychodni celem zarejestrowania się do ginekologa. Zdaniem skarżącego powszednie wiadomym jest, że dzień rejestracji nie jest tożsamy z dniem wizyty. Dalej strona wyjaśniła, że matka dziecka wraz z jego ojcem od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r. przebywali na terytorium [...], gdzie zawarli związek małżeński i uzyskali akt małżeństwa oraz aktualne dokumenty dla matki dziecka. Granice przekroczyli w dniu [...] listopada 2018 r. Dalej w dniu [...] lub [...] grudnia 2018 r. matka dziecka udała się do przychodni celem zarejestrowania na wizytę do ginekologa, która została jej wyznaczona na dzień [...] grudnia 2018 r. Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji nie odnosi się w sposób szczegółowy do zarzutów stawianych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co czyni zasadnym wniosek naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] marca 2019 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi. Nadto skarżący wyjaśnił, że ślub na [...] zawarł [...] listopada 2018 r. Do kraju wrócił z żoną w nocy [...] listopada 2018 r. Wracali samochodem. Dnia [...] lub [...] grudnia poszedł razem z żoną rejestrować się do lekarza ginekologa, gdzie wyznaczono termin na [...] grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej podniesionych. Uwzględniając stanowisko skargi uznać należy, że jej przedmiotem jest ta część decyzji organu II instancji, która dotyczy odmowy przyznania skarżącemu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka przez organ I instancji. Podstawę materialnoprawną wydania ww. decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy, dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu, albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z brzmienia art. 9 ust. 6 u.ś.r., wynika, że ww. dodatek przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Sąd uznaje za konieczne podkreślenie, że w niniejszej sprawy aktualne pozostają poglądy judykatury wypracowane na gruncie art. 15b ust. 5 u.ś.r. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje osobom uprawnionym pod warunkiem pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Podobny jest cel dodatku z tytułu urodzenia dziecka i jednorazowej zapomogi z tego tytułu. Konstrukcja normatywna art. 9 ust. 6 u.ś.r. odpowiada konstrukcji normatywnej art. 15b ust. 5 u.ś.r., na co trafnie zwracają uwagę sądy administracyjne, podkreślając potrzebę jednolitej interpretacji obu przepisów i Trybunał Konstytucyjny (cz. III pkt 2.1.2 i 3.2 uzasadnienia wyroku TK z 22.11.2016 r. SK 2/16, OTK-A 2016/92, dalej wyrok SK 2/16). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. Trybunał stosując wykładnię celowościową wskazał, że warunek uzależniający przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka od pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu został wprowadzony na podstawie art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 2008 r. wynika, że zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych (zawarta w art. 6 pkt 1 projektu) wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, uzależnione od przedstawienia przez matkę lub ojca dziecka, ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką medyczną w czasie ciąży. "Intencją tej regulacji jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (druk sejmowy nr 885 i nr 630/VI kadencji). Orzecznictwo wskazuje na konieczność dokonywania każdorazowo przez organy administracji ustaleń, zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w przywołanych przepisach terminu poddania się opiece medycznej. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15b ust. 5 czy art. 9 ust. 6 u.ś.r. ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym - np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie, bądź faktycznym - np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie (wyroki: WSA w Poznaniu z: 5.9.2013 r. IV SA/Po 580/13; 14.3.2014 r. II SA/Po 1022/13; WSA w Gdańsku z 11.7.2013 r. III SA/Gd 223/13; WSA w Olsztynie z 7.11.2013 r. II SA/Ol 801/13; WSA w Krakowie z 20.11.2013 r. III SA/Kr 156/13; WSA w Łodzi z 9.1.2014 r. II SA/Łd 1051/13; WSA w Opolu z 16.9.2014 r. II SA/Op 354/14; WSA w Warszawie z 5.1.2015 r. I SA/Wa 3089/14; WSA w Białymstoku z 24.9.2015 r. II SA/Bk 509/15; WSA w Bydgoszczy z 12.1.2016 r. II SA/Bd 1298/15, cbosa), Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z: 20.11.2015 r. I OSK 1003/14; 16.5.2017 r. I OSK 2101/15; 28.6.2017 r. I OSK 2536/15 i I OSK 2537/15; 10.10.2017 r. I OSK 3453/15, z dnia 3.07.2019 r. sygn. akt I OSK 2510/18 opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały wadliwej interpretacji art. 9 ust. 6 u.ś.r. i w konsekwencji zaniechały przeprowadzenia w sposób należyty postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie negował kwestii związanych z dochodem i prawem do zasiłku rodzinnego skarżącego. Wskazał natomiast, że matka dziecka objęta jest opieką medyczną od 11 tygodnia ciąży, a jej wyjazd za granicę przed tym momentem, nie stanowi przesłanki odstąpienia od wymogu przewidzianego art. 9 ust. 6 u.ś.r., tj. pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia skarżącego nakazują zweryfikować stanowisko organów. W odwołaniu skarżący wyjaśniał, że matka dziecka przebywa w Polsce od [...] listopada 2018 r. Po powrocie z zagranicy udała się do lekarza ginekologa na terenie Polski. Słusznie skarżący podnosił w skardze potrzebę ustalenia przez organ momentu uzyskania przez matkę dziecka wiedzy o zajściu w ciążę, przyczyn pozostawania przez matkę dziecka poza granicami, terminu powrotu do kraju. Jak wyjaśnił, matka dziecka wraz z jego ojcem od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r. przebywali na terytorium [...], gdzie zawierali związek małżeński ([...] listopada 2018 r.) i uzyskiwali akt małżeństwa oraz inne aktualne dokumenty dla matki dziecka. Granice przekraczali w nocy [...] listopada 2018 r. (t.j. z czwartku na piątek) Dalej w dniu [...] lub [...] grudnia 2018 r. matka dziecka udała się do przychodni celem zarejestrowania na wizytę do ginekologa, która została jej wyznaczona na dzień [...] grudnia 2018 r. Przedstawione okoliczności, w ocenie Sądu, mogą stanowić o tym, że niedotrzymanie terminu pierwszej wizyty u lekarza ginekologa przed 10 tygodniem ciąży nie nastąpiło w wyniku świadomego czy celowego zaniedbania matki dziecka, jak też nie było podyktowane lekceważeniem badań, tym bardziej, że w 11 tygodniu takim badaniom się poddała i pozostawała do dnia porodu (zaświadczenie lekarskie w aktach sprawy). W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a konsekwencji art. 8 i art. 107 § k.p.a., poprzez brak pełnego i przekonującego uzasadnienia decyzji. W postępowaniu administracyjnym należało ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły matce dziecka poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, potwierdzające pozostawanie pod tą opieką od momentu ustalonego przez organ. Organy obu instancji zastosowały przepis art. 9 ust. 6 u.ś.r. w sposób niewłaściwy, poprzestając na jego językowej wykładni, nie uwzględniły wszystkich okoliczności istotnych mających wpływ na wynik sprawy. Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zakresie odmowy przyznania dodatku z tytułu urodzenia dziecka, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez organy przepisu prawa materialnego (art. 9 ust. 6 u.ś.r.). Powoduje to konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji we wskazanej wyżej części. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanowiska o potrzebie stosowania celowościowej wykładni art. 9 ust. 6 u.ś.r. oraz zastosowanie się do wskazań dotyczących poddania ocenie okoliczności podniesionych przez skarżącego na usprawiedliwienie niemożności poddania matki dziecka opiece lekarskiej w odpowiednim czasie z przyczyn obiektywnych. Z tego względu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r. w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka.