II SA/Wa 989/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddala skargę – Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] odmawiającego K. J. wydania zaświadczenia określonej treści. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż podaniem z dnia [...] stycznia 2017 r. K. J. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia co do "okoliczności wydania (...) wytycznych-poleceń, w zakresie zaświadczenia, czy wydano je w związku z ustaleniem, iż organy ds. osobowych wbrew obowiązkowi prawnemu nie gromadziły w tym zakresie indywidualnie wiedzy, danych, rejestrów, czy ewidencji o nabywaniu praw związanych z wysokością świadczeń funkcjonariuszy w stanie spoczynku, czyli wysokości należnych im świadczeń emerytury policyjnej, czy też w związku z innymi okolicznościami prawnymi, lub faktycznymi, które w razie postępowania wyjaśniającego, winno ustalić jakiej treści zaświadczenie organ winien wydać ostatecznie, potwierdzające moje wnioski, lub im zaprzeczające w tym zakresie wstępnym". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Komendant Główny Policji odmówił K. J. wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł min., iż wymieniony nie wskazał okoliczności potwierdzających istnienie w omawianej sprawie interesu prawnego, uzasadniającego wydanie takiego zaświadczenia. Postanowienie to zostało K. J. doręczone w dniu [...] lutego 2017 r. Wymieniony nie zaskarżył danego rozstrzygnięcia w trybie zwykłym. W dniu [...] lutego 2017 r. K. J., za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji, złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Komendantowi Głównemu Policji przedmiotową sprawę jako organowi właściwemu rzeczowo do jej rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Komendant Główny Policji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. K. J. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Po ponownym przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy Komendant Główny Policji postanowił jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 125, art. 157 § 2 k.p.a. i przybliżył istotę prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (odpowiednio postanowienia) na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, iż stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11). Komendant Główny Policji nadmienił, że tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a., przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 k.p.a.), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126 .p.a.), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144 k.p.a.). Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga przy tym żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 551/10). Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi więc postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znaj dujących się w jego posiadaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2092/09). Ponadto postępowanie zaświadczeniowe uregulowane jest w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 k.p.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 269/13, z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 46/14 oraz wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 3068/13). Zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie więc zasada res iudicata nie będzie miała zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści (por. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1488/10 i z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 3068/13). Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Wobec powyższego zgłoszenie przez K. J. żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] mogło skutkować wyłącznie wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowym zakresie. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. w całości skarżący zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez "nieuzasadnione przyjęcie, że czynność przekazania sprawy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest wiążąca dla Komendanta Głównego Policji i zgodną z prawem, gdy w zakresie sprawy w sposób jednoznaczny i bezsporny przywołałem przepis ustawowy z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, zakreślający, że w sprawach niezwiązanych z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym, oraz niezwiązanych z podległością służbową określonych w ust. 2 przywołanego przepisu, Komendant Główny posiada organ wyższego stopnie, tj. wskazanego w nim Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 126 i 156 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla orzeczeń w sprawach o wydawanie zaświadczeń możliwe jest z przyczyn przywołanych przez organ dokonanie odmowy przeprowadzenia postępowania w trybie nieważności aktu administracyjnego. Zdaniem skarżącego należy przyjąć, mając na względzie art. 32 ustawy zasadniczej oraz podglądy przedstawione w piśmiennictwie i orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1273112, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1327/09), że w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro bowiem z treści art. 126 k.p.a. wynika, że nadzwyczajny tryby weryfikacji w oparciu o art. 145 i 156 k.p.a. stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie, to z uwagi na treść art. 219 k.p.a., stwierdzić trzeba, że regulacja ta odnosi się również do postanowień wydawanych w oparciu o ostatnio powołany przepis kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi mówiącego o braku właściwości rzeczowej Komendanta Głównego Policji do ponownego rozpoznawania sprawy w trybie nadzorczym w przedmiocie odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, "Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". Z kolei, jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy, "Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji (...)". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 543), który mówi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej" (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1202/08; z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 273/10; z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1845/10; z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2270/11; z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt I OSK 267/12 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że – z powodu braku przepisu szczególnego - domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym, w tym wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 k.p.a., będzie zawsze Komendant Główny Policji. Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że - jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. - od decyzji takiej nie służy odwołanie (odpowiednio od postanowienia nie służy zażalenie) do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydano w przedmiocie kontroli nadzorczej odmowy wydania zaświadczenia, a materia ta nie mieści się w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że - zgodnie z ogólną regułą – przedmiotowe postanowienie było ostateczne i nie przysługiwało od niego zażalenie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przechodząc do meritum wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie stało się postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, iż zaświadczenie jest poświadczeniem faktu w oparciu o posiadane przez organ dane. Dopuszczalne jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej sprawie, bez korygowania, czy też unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Zaś postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia nie może być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Treść zaświadczenia, jak też postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata (patrz postanowienie NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2340/14, publik. Lex nr 1530717). Wskazać należy, iż postępowanie zaświadczeniowe, uregulowane w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów ogólnych, w tym trybu art. 156 k.p.a. Analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1194/15, z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 269/13, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt SAB/Wa 46/14, w wyroku NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3068/13 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11, publik. j.w.). Zdaniem Sądu, Komendant Główny Policji dokonał prawidłowej oceny w zakresie niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści. Komendant Główny Policji, będący organem właściwym w niniejszym postępowaniu, zasadnie zastosował przepis art. 61a § k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postanowienie oparte na przepisie art. 219 k.p.a. jest wydawane poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego i nie obejmuje go tryb weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a. (patrz wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 850/14, publik. j.w.). Oznacza to, że z przyczyn przedmiotowych postanowienie o odmowie wydania zaświadczeń nie mogło być poddane weryfikacji w trybie nieważnościowym. Reasumując, skoro przepis art. 156 k.p.a. nie może znaleźć w postępowaniu zaświadczeniowym zastosowania, trafnie organ uznał, iż na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.