IV SA/Wa 1382/17

Dnia 3 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. A., M. A. i T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 roku, numer [...] w przedmiocie nakazania usunięcie odpadów postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 roku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] nakazującą E. A. i M. A. jako posiadaczom odpadów w terminie 30 dni od dnia ustatecznienia się decyzji usunięcia odpadów w postaci m. in. odpadów z betonu i gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, gleby i ziemi, w tym kamieni z miejsca nieprzeznaczonego do składania lub magazynowania z działki nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów z przedsiębiorcą posiadającym wymagane przepisami zezwolenia. Na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2017r. E. A., M. A. i T. A. wnieśli za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia skargi przez Sąd. Wniosek ten skarżący argumentowali tym, że właścicielem odpadów jest T. A., nie zaś wskazani w zaskarżonej decyzji E. A. i M. A. Skarżący podnieśli, że nie posiadają środków na usunięcie tych odpadów i nie znają ich faktycznego przeznaczenia. W ocenie skarżących w przypadku uwzględnienia skargi, skutki wykonania decyzji byłyby trudne do odwrócenia, a nawet niemożliwe, bowiem zgromadzone materiały musiałaby być wywiezione na składowisko odpadów, z którego nie można by było ich odzyskać. Skarżący wskazali, że składowane przez nich materiały nie są szkodliwe ani uciążliwe dla okolicznych mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a., zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 p.p.s.a. i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają – lub nie – za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006r., II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2004r., GZ 138/04, LEX nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009r., II FZ 39/09, LEX nr 489786). W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, toteż winny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Sąd stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu. Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. W tym miejscu wskazania wymaga, że możliwość udzielenia ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. została ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek, tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2007r., sygn. akt II FZ 338-339/07, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 omawianej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006r., sygn. akt I FZ 525/06, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Jak przyjęto w judykaturze, wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OZ 1381/06, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem skarżący nie uzasadnili swojego wniosku, bowiem u jego podstaw legło jedynie lakoniczne stwierdzenie, że skarżący nie posiadają środków na usunięcie odpadów, a nadto, że w wykonaniu decyzji skarżący odtransportują odpady na składowisko i nie będą mogli ich odzyskać, co spowoduje, zdaniem skarżących niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudne, a nawet niemożliwe do odwrócenia skutki, podczas gdy to na wnioskodawcach ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania aktu w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na trudną sytuację majątkową, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę [por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004r., FZ 65/04; z dnia 3 października 2007r., I OZ 707/07; z dnia 6 lutego 2009r., II FZ 39/09; z dnia 19 października 2012r., II OZ 905/12 i z dnia 6 czerwca 2013r., II OZ 408/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Wyjaśnić bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się już dominujący pogląd przemawiający za udzieleniem ochrony tymczasowej, jeżeli skarżący wykaże, że w jego konkretnej sytuacji majątkowej wywiązanie się z nałożonego obowiązku finansowego wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody, w szczególności skarżący powinien złożyć stosowne dokumenty obrazujące jego sytuację finansową, pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. W tym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach: z dnia 9 kwietnia 2013r., II OZ 253/13; z dnia 17 stycznia 2012r., I OZ 13/12; z dnia 21 stycznia 2013r., II FZ 1076/12; z dnia 22 grudnia 2011r., II FZ 743/11; z dnia 5 lutego 2014r., II OSK 131/14; z dnia 30 listopada 2004r., GZ 121/04; z dnia 5 kwietnia 2013r., II OZ 223/13; z dnia 29 stycznia 2014r., I FZ 436/13; z dnia 7 lutego 2014r., I FZ 4/14; z dnia 10 lutego 2014r., I FSK 76/14; z dnia 11 lutego 2014r., I GSK 184/14; z dnia 12 lutego 2014r., II FZ 31/14; z dnia 14 lutego 2014r., I OZ 94/14; z dnia 14 lutego 2014r., II FZ 1594/13; z dnia 18 lutego 2014r., II GZ 1/14; z dnia 18 września 2014r., II OZ 943/14 – wszystkie dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. Przedstawione wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie poruszonej problematyki, niezależnie od tego, że posiada walor ujednolicający orzecznictwo sądowoadministracyjne, dostrzega i chroni te wartości prawne, które w istocie stanowią motyw wniosku. Wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także niniejsze postanowienie. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Argumenty zawarte we wniosku ograniczają się tylko do gołosłownego niczym nie popartego twierdzenia, że skarżący nie dysponują środkami finansowymi pozwalającymi im na wykonanie zaskarżonej decyzji, a nadto, że w przypadku odtransportowania odpadów na wysypisko nie będą mieli możliwości ich odzyskania. Tak sformułowany wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu. Wskazane argumenty nie przesądzają o występowaniu okoliczności nadzwyczajnych przesądzających o zastosowaniu ochrony tymczasowej, bowiem sam fakt obciążenia kosztami wynikającymi z wykonania decyzji, jeszcze nie uzasadnia twierdzenia o potencjalnej możliwości wyrządzenia skarżącym znacznej szkody. Należy mieć na względzie, że konieczność wykonania nakazanych w zaskarżonej decyzji czynności może generować po stronie podmiotu, na który nałożono stosowny nakaz konkretne koszty, jednak skarżący nie wykazali jakie konkretnie miałyby to być koszty, tak aby Sąd mógł dokonać oceny wniosku z punktu widzenia zaistnienia przesłanek wynikających z omawianego art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie uwiarygodnili, ażeby wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spowodowało bezpośrednio jakąkolwiek szkodę w ich majątku, a tym bardziej szkodę o charakterze znacznym lub trudne do odwrócenia skutki. Skarżący nie wykazali również, aby po przetransportowaniu odpadów na składowisko nie mogły być one tam składowane do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania ani aby podlegały zniszczeniu bezpośrednio po ich przekazaniu na składowisko. W ocenie Sądu okoliczności wskazane we wniosku nie wyczerpują przesłanek określonych w art. 61 p.p.s.a, gdyż nie przesądzają o niebezpieczeństwie wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie wykazali, by wykonanie kontrolowanej decyzji wiązałoby się, jak podkreślają, z możliwością wystąpienia trudnych a nawet niemożliwych do odwrócenia skutków. Za takie "trudne do odwrócenia skutki" nie może zostać uznana okoliczność w postaci poniesienia kosztów wywozu odpadów i twierdzenie, że to nie oni są odpowiedzialni za nawiezienie odpadów. Taki argument, w ocenie Sądu, w rzeczywistości zmierza do podważenia zapadłej w sprawie decyzji – skarżący kwestionują bowiem zasadność zobowiązania ich przez organ do usunięcia odpadów, a przecież w postępowaniu dotyczącym zastosowania ochrony tymczasowej, sąd nie może, bo nie pozwalają mu na to przepisy, badać kwestii prawidłowości decyzji, w tym i tego czy organy nałożyły konkretny obowiązek na właściwy podmiot. W innym wypadku mogłoby dojść do przedsądu, co w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne. Odnosząc się natomiast do argumentu związanego z poniesieniem szkody w postaci poniesienia kosztów wywozu odpadów, w sytuacji gdy może się okazać, że sprawa zostanie rozstrzygnięta na ich korzyść, wskazać trzeba, że skarżący nie przytoczyli żadnych okoliczności z których mogłoby wynikać, że w tym konkretnym postępowaniu, szkoda z tego tytułu będzie "znaczna", czyli wyższa niż zwykle wywołana wykonaniem aktu danego rodzaju. Za szkodę znaczną w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może być bowiem uznany każdy uszczerbek w majątku zobowiązanych wywołany wykonaniem decyzji. Zatem obowiązkiem skarżących jest wykazanie, że wysokość tego uszczerbku będzie znaczna, przy czym okoliczność ta jest oceniana zawsze indywidualnie. Tymczasem skarżący na szkodę z tego tytułu wskazali bardzo ogólnie, nie podali bowiem ani wysokości potencjalnych kosztów wywozu tych odpadów, ani nie przedstawili swojej sytuacji majątkowej. W tej sytuacji nie można było ocenić, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy mamy do czynienia z możliwością wyrządzenia "znacznej szkody" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Poza tym skarżący winni mieć na względzie, że poniesienie nakładów finansowych w wyniku wadliwej decyzji ze swej istoty nie musi wywołać skutku w postaci spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W takiej sytuacji stronie, która poniosła szkodę w wyniku wydania wadliwej decyzji przysługuje bowiem roszczenie odszkodowawcze, dlatego strona w niniejszej sprawie powinna wskazać jakie inne trudne do odwrócenia skutki może powodować wykonanie zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2014r., sygn. akt II OZ 522/14, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący nie udokumentowali w sposób pełny swojej sytuacji majątkowej, zatem nie dopełnili ciążących na nim obowiązków wykazania zasadności złożonego wniosku w zakresie uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Skarżący powinni byli wykazać przedstawiając odpowiednie argumenty poparte dowodami, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tak, jak w postępowaniu karnym, że wszelkie wątpliwości powinny być tłumaczone na korzyść wnioskującego, tylko wszystko co wątpliwe skarżący powinni wyjaśnić, bo to po ich stronie istnieje powinność dowiedzenia, że zasługuje na objęcie ich ochroną tymczasową. To do strony ubiegającej się o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności należy wykazanie, że jej sytuacja materialna jest na tyle trudna, że uzasadnia wyjątkowe traktowanie, o którym mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. Natomiast wszechstronne rozważenie całokształtu wskazanych przez stronę okoliczności należy do Sądu związanego regułą ustanowioną przez art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wytycznymi takimi jak: zgodność prowadzonego wnioskowania z zasadami logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego, dostępnej wiedzy oraz innymi elementami, które pozwalają domniemywać, że skutek w postaci faktu uprawdopodobnionego może w ogóle nastąpić. Tymczasem skarżący na poparcie argumentów swojego wniosku nie przedstawili jakichkolwiek dokumentów źródłowych obrazujących ich kondycję finansową i możliwości płatniczych, jak również nie przedłożyli umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania, która wskazywałaby, że odpady zostaną unieszkodliwione. Nie ulega wątpliwości, że wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego po wniesieniu skargi ma zawsze charakter wyjątkowy. Skarżący powinni byli więc wykazać, że w ich konkretnej sytuacji majątkowej wykonanie nakazanych czynności wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody, a nadto, że transport odpadów do miejsca składowania wiąże się z faktycznym zniszczeniem odpadów, a nie ich składowaniem w wyznaczonym do tego miejscu. W szczególności skarżący winni byli złożyć stosowne dokumenty źródłowe pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedstawione przez skarżących uzasadnienie wniosku w żaden sposób nie obrazuje ich sytuacji finansowej, jak również nie potwierdza faktycznego zniszczenia odpadów w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem twierdzenia stron winny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi ich sytuacji finansowej i majątkowej, skarżący nie wskazali jednak ani jaka jest ich sytuacja finansowa, ani nie przedstawili wysokości potencjalnych kosztów wywozu odpadów, a tym samym nie jest możliwa ocena, w jaki sposób wykonanie czynności nałożonych zaskarżoną decyzją mogłoby wpłynąć na kondycję finansową skarżących. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali istnienia żadnej z koniecznych przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji, w tym niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody o znacznej wartości. Subiektywne przekonanie skarżących o wadliwości wydanej decyzji nie uzasadnia bowiem udzielenia ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania jej wykonania. Ponadto wskazać należy, że wykonanie zaskarżonej decyzji polegać ma na zawarciu umowy z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie na usunięcie odpadów i transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia odpadów. Taki sposób wykonania decyzji pozwala w przypadku uchylenia decyzji na odzyskanie od organu kosztów poniesionych w związku wykonaniem nieprawomocnej decyzji. Wnioskodawcy poza stwierdzeniem zagrożenia wynikającego z wykonania zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie uprawdopodobnili wystąpienia negatywnych skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu za odmową wstrzymania wykonania decyzji przemawia między innymi możliwość dochodzenia odszkodowania od organów administracji na drodze cywilnoprawnej w przypadku uwzględnienia skargi, a także fakt, że skarżący nie wykazali w żaden sposób, że wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. W ocenie Sądu twierdzenia zawarte we wniosku nie mogą stanowić przesłanki dla wstrzymania wykonania decyzji. Niebezpieczeństwo, na którą to okoliczność wskazują skarżący, nie zostało w żaden sposób wykazane. Wykonanie decyzji nie wymaga fizycznego usunięcia odpadów, a jedynie zawarcia umowy na ich usunięcie i transport do miejsca składowania. Ta okoliczność wskazuje na to, że nie będzie niemożliwym zarówno odwrócenie skutków wykonania decyzji, jak i przywrócenie poprzedniego stanu rzeczy w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario i art. 61 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.