IV SA/Wa 1688/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] nakazującą [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...], będącej właścicielem działki o nr ew. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...], usunięcie z powyższej nieruchomości odpadów w postaci zgromadzonych w pierwszej warstwie mas ziemnych w ilości 20 tys. m3, w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, a wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania z uprawnionym przedsiębiorcą. Na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2016 r. [...] z siedzibą w [...] , reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji ze względu na niebezpieczeństwo spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania decyzji. Po usunięciu odpady nie będą bowiem mogły zostać przywrócone na teren nieruchomości. Ponadto, biorąc pod uwagę koszt usunięcia składowanych materiałów oraz to, że są one istotną częścią procesu prac budowlanych, pełnomocnik wskazał na trudne do odwrócenia skutki finansowe, a także brak możliwości użycia materiałów uznanych błędnie za odpady w procesie budowlanym. Wykonanie decyzji naraża więc skarżącą, w ocenie jej pełnomocnika, na poniesienie wysokiej szkody ze względu na konieczność poniesienia wysokich kosztów usunięcia ziemi, a także brak możliwości wykorzystania ziemi w wykonywanych robotach budowlanych w przypadku jej usunięcia, co spowoduje konieczność ponownego jej nabycia i poniesienia dodatkowych kosztów. W ocenie pełnomocnika skarżącej, wykonanie decyzji o usunięciu znacznej ilości ziemi ze swej istoty powoduje skutki niemożliwe do odwrócenia i naraża stronę na poniesienie wysokiej szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają – lub nie – za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, LEX nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09, LEX nr 489786). W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, toteż winny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Sąd stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu. Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. W tym miejscu wskazania wymaga, że możliwość udzielenia ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 powołanej ustawy została ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek, tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338-339/07, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 omawianej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 525/06, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Jak przyjęto w judykaturze, wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OZ 1381/06, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem strona nie uzasadniła swojego wniosku, bowiem u jego podstaw legło jedynie lakoniczne stwierdzenie, że usunięcie mas ziemnych narazi stronę na poniesienie wysokiej szkody i spowoduje trudne do odwrócenia skutki finansowe, przez co skarżąca zostanie narażona na poniesienie wysokiej szkody, podczas gdy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania aktu w świetle art. 61 § 3 powołanej ustawy. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na trudną sytuację majątkową, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę [por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04; z dnia 3 października 2007 r., I OZ 707/07; z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09; z dnia 19 października 2012 r., II OZ 905/12 i z dnia 6 czerwca 2013 r., II OZ 408/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Wyjaśnić bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się już dominujący pogląd przemawiający za udzieleniem ochrony tymczasowej, jeżeli skarżący wykaże, że w jego konkretnej sytuacji majątkowej wywiązanie się z nałożonego obowiązku finansowego wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody, w szczególności skarżący powinien złożyć stosowne dokumenty obrazujące jego sytuację finansową, pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. W tym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach: z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OZ 253/13; z dnia 17 stycznia 2012 r., I OZ 13/12; z dnia 21 stycznia 2013 r., II FZ 1076/12; z dnia 22 grudnia 2011, II FZ 743/11; z dnia 5 lutego 2014 r., II OSK 131/14; z dnia 30 listopada 2004 r., GZ 121/04; z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OZ 223/13; z dnia 29 stycznia 2014 r., I FZ 436/13; z dnia 7 lutego 2014 r., I FZ 4/14; z dnia 10 lutego 2014 r., I FSK 76/14; z dnia 11 lutego 2014 r., I GSK 184/14; z dnia 12 lutego 2014 r., II FZ 31/14; z dnia 14 lutego 2014 r., I OZ 94/14; z dnia 14 lutego 2014 r., II FZ 1594/13; z dnia 18 lutego 2014 r., II GZ 1/14; z dnia 18 września 2014 r., II OZ 943/14 – wszystkie dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. Przedstawione wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie poruszonej problematyki, niezależnie od tego, że posiada walor ujednolicający orzecznictwo sądowoadministracyjne, dostrzega i chroni te wartości prawne, które w istocie stanowią motyw wniosku. Wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także niniejsze postanowienie. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Argumenty zawarte we wniosku ograniczają się tylko do jego gołosłownego niczym nie popartego twierdzenia, że w wyniku wykonania decyzji objętych wnioskiem skarżąca zostanie obciążona znacznymi kosztami. Tak sformułowany wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu. Wskazane argumenty nie przesądzają o występowaniu okoliczności nadzwyczajnych przesądzających o zastosowaniu ochrony tymczasowej, bowiem sam fakt obciążenia kosztami wynikającymi z wykonania decyzji, jeszcze nie uzasadnia twierdzenia o potencjalnej możliwości wyrządzenia skarżącej znacznej szkody. Należy mieć na względzie, że konieczność wykonania nakazanych w zaskarżonej decyzji czynności może generować po stronie podmiotu, na który nałożono stosowny nakaz konkretne koszty, jednak skarżąca nie wykazała jakie konkretnie miałyby to być koszty, tak aby Sąd mógł dokonać oceny wniosku z punktu widzenia zaistnienia przesłanek wynikających z omawianego art. 61 § 3, tj. czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie uwiarygodniła, ażeby wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spowodowało bezpośrednio jakąkolwiek szkodę w jej majątku, a tym bardziej szkodę o charakterze znacznym lub trudne do odwrócenia skutki. W ocenie Sądu okoliczności wskazane we wniosku nie wyczerpują przesłanek określonych w art. 61 powołanej ustawy, gdyż nie przesądzają o niebezpieczeństwie wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie wykazała, by wykonanie kontrolowanej decyzji wiązałoby się, jak podkreśliła, z możliwością wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków finansowych. Za takie "trudne do odwrócenia skutki" nie może zostać uznana okoliczność w postaci poniesienia kosztów wywozu odpadów. Skarżąca nie przytoczyła żadnych okoliczności z których mogłoby wynikać, że w tym konkretnym postępowaniu, szkoda z tego tytułu będzie "znaczna", czyli wyższa niż zwykle wywołana wykonaniem aktu danego rodzaju. Za szkodę znaczną w rozumieniu art. 61 § 3 omawianej ustawy nie może być bowiem uznany każdy uszczerbek w majątku zobowiązanego wywołany wykonaniem decyzji. Zatem obowiązkiem pełnomocnika skarżącej jest wykazanie, że wysokość tego uszczerbku będzie znaczna, przy czym okoliczność ta jest oceniana zawsze indywidualnie. Tymczasem pełnomocnik skarżącej na szkodę z tego tytułu wskazał bardzo ogólnie, nie podał bowiem ani wysokości potencjalnych kosztów wywozu tych odpadów, ani nie przedstawił sytuacji majątkowej skarżącej Spółki. W tej sytuacji nie można było ocenić, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy mamy do czynienia z możliwością wyrządzenia "znacznej szkody" w rozumieniu art. 61 § 3 powołanej ustawy. Poza tym pełnomocnik skarżącej winien mieć na względzie, że poniesienie nakładów finansowych w wyniku wadliwej decyzji ze swej istoty nie musi wywołać skutku w postaci spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W takiej sytuacji stronie, która poniosła szkodę w wyniku wydania wadliwej decyzji przysługuje bowiem roszczenie odszkodowawcze, dlatego strona w niniejszej sprawie powinna wskazać jakie inne trudne do odwrócenia skutki może powodować wykonanie zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 522/14, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca nie udokumentowała w sposób pełny swojej sytuacji majątkowej, zatem nie dopełniła ciążących na niej obowiązków wykazania zasadności złożonego wniosku w zakresie uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Pełnomocnik skarżącej winien był wykazać – co według znaczenia słownika języka polskiego PWN "wykazać" oznacza uzewnętrznić coś, ujawnić istnienie czegoś, zaś "istnienie" oznacza fakt bycia czegoś, mieć miejsce w rzeczywistości, być – przedstawiając odpowiednie argumenty poparte dowodami, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tak, jak w postępowaniu karnym, że wszelkie wątpliwości powinny być tłumaczone na korzyść wnioskującego, tylko wszystko co wątpliwe skarżący winien wyjaśnić, bo to po jego stronie istnieje powinność dowiedzenia, że zasługuje na objęcie go ochroną tymczasową. To do strony ubiegającej się o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności należy wykazanie, że jej sytuacja materialna jest na tyle trudna, że uzasadnia wyjątkowe traktowanie, o którym mowa w przepisie art. 61 § 3 powołanej ustawy. Natomiast wszechstronne rozważenie całokształtu wskazanych przez stronę okoliczności należy do Sądu związanego regułą ustanowioną przez art. 61 § 3 powołanej ustawy oraz wytycznymi takimi jak: zgodność prowadzonego wnioskowania z zasadami logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego, dostępnej wiedzy, oraz innymi elementami, które pozwalają domniemywać, że skutek w postaci faktu uprawdopodobnionego może w ogóle nastąpić. Tymczasem skarżąca na poparcie argumentów swojego wniosku nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów źródłowych obrazujących jej kondycję finansową i możliwości płatniczych. Nie ulega wątpliwości, że wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego po wniesieniu skargi ma zawsze charakter wyjątkowy. Skarżąca powinna była więc wykazać, że w jej konkretnej sytuacji majątkowej wykonanie nakazanych czynności wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody. W szczególności skarżąca winna była złożyć stosowne dokumenty źródłowe pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedstawione przez pełnomocnika skarżącej uzasadnienie wniosku w żaden sposób nie obrazuje sytuacji finansowej skarżącej Spółki. Wnioskodawca nie przedstawił swojej sytuacji materialnej, w oparciu na której formułuje żądania. Zatem badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem twierdzenia strony winny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jej sytuacji finansowej i majątkowej, skarżąca nie wskazała jednak ani jaka jest ej sytuacja finansowa, ani nie przedstawiła wysokości potencjalnych kosztów wywozu odpadów, a tym samym nie jest możliwa ocena, w jaki sposób wykonanie czynności nałożonych zaskarżoną decyzją mogłoby wpłynąć na kondycję finansową skarżącej. W ocenie Sądu pełnomocnik skarżącej nie wykazał istnienia żadnej z koniecznych przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji, w tym niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody o znacznej wartości. Subiektywne przekonanie pełnomocnika skarżącej o wadliwości wydanej decyzji nie uzasadnia bowiem udzielenia ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania jej wykonania. Ponadto wskazać należy, że wykonanie zaskarżonej decyzji polegać ma na zawarciu umowy z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie na usunięcie odpadów i transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia odpadów. Taki sposób wykonania decyzji pozwala w przypadku uchylenia decyzji na odzyskanie od organu kosztów poniesionych w związku wykonaniem nieprawomocnej decyzji. Wnioskodawca poza stwierdzeniem zagrożenia wynikającego z wykonania zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie uprawdopodobnił wystąpienia negatywnych skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu za odmową wstrzymania wykonania decyzji przemawia między innymi możliwość dochodzenia odszkodowania od organów administracji na drodze cywilnoprawnej w przypadku uwzględnienia skargi, a także fakt, że skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. W ocenie Sądu twierdzenia zawarte we wniosku nie mogą stanowić przesłanki dla wstrzymania wykonania decyzji. Niebezpieczeństwo, na którą to okoliczność wskazuje pełnomocnik skarżącej, nie zostało w żaden sposób wykazane. Wykonanie decyzji nie wymaga fizycznego usunięcia odpadów, a jedynie zawarcia umowy na ich usunięcie i transport do miejsca składowania. Ta okoliczność wskazuje na to, że nie będzie niemożliwym zarówno odwrócenie skutków wykonania decyzji, jak i przywrócenie poprzedniego stanu rzeczy w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.