IV SAB/Wa 277/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie wydania orzeczenia w postępowaniu rozgraniczeniowym oddala skargę. Prezydent [...] w dniu [...] lutego 2018 r. wydał decyzję nr [...], orzekającą o rozgraniczeniu nieruchomości (działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]), z nieruchomością sąsiednią (działką ewidencyjną nr [...] i [...], z obrębu [...]), położonych przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] maja 2018 r. skarżący J. W. wystąpił o nadanie klauzuli ostateczności tej decyzji. Skarga na bezczynność Prezydenta [...], w postępowaniu zakończonym wydaniem wskazanej wyżej decyzji, została złożona do organu w dniu 14 maja 2018 r. (data stempla pocztowego). W uzasadnieniu skargi J. W. (określany dalej jako "skarżący") argumentował, że teren południowej części działki wchodził częściowo na teren działki sąsiada (ok. 6 m²), za zgodą poprzedniego właściciela sąsiedniej działki. Stan taki trwał ok. 20 lat. Problemy zaczęły się po odkupieniu sąsiedniej nieruchomości przez A. S., bowiem nie było mowy o polubownym rozwiązaniu. Aby zakończyć sąsiedzki problem J.W. zmuszony został skierować sprawę na drogę sądową. W toku postępowania sądowego sąsiad powiadomił J. W., że zwraca teren zajmowany przez wiatę. Nie mogąc rozwiązać i zakończyć problemów J. W. zwrócił się w 2009 r. o wyznaczenie z urzędu granic jego działek z działkami sąsiednimi i powołanie geodety. Postępowanie w tym przedmiocie trwało do lutego 2018 r. Skarżący podał, że długotrwałość postępowania administracyjnego spowodowała liczne problemy z dysponowaniem działką nr [...] i możliwościami jej wykorzystania i straty finansowe. Skarżący opisał czynności podjęte w postępowaniu podziałowym działki nr [...]. W ocenie J. W. postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób niezwykle opieszały (zostało wszczęte w dniu 4 grudnia 2009 r., a zakończyło się 19 lutego 2018 r.). Przez okres ponad 8 lat Prezydent Miasta [...] nie był w stanie powołać geodety, który wykonałby jedną czynność, tj. sporządził mapę, szkic graniczny, z zaznaczeniem przebiegu granicy, pomiędzy działką nr [...] a działkami [...] i [...]. Konsekwencją powyższego było ustalenie przez Prezydenta Miasta [...] wymiaru podatku za 2017 r. w zawyżonej, w ocenie skarżącego, wysokości (ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego za 2017 r.). Skarżący wskazał, że przyjęto wówczas błędną powierzchnię działki nr [...], tj. błędnie naliczono podatek od powierzchni 876 m², podczas gdy faktycznie działka ta posiada powierzchnię 872 m². Pomimo tego, że w księdze wieczystej nr [...] ujawniono powierzchnię działki 876 m², to faktycznie skarżący nie dysponował taką powierzchnią, ponieważ czekał na dokonanie rozgraniczenia (posiadł jedynie 872 m²). Dalej skarżący podał, że w dniu [...] grudnia 2011 r. została wydana decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, jako bezprzedmiotowego. Pomimo, że początkowy wniosek wpłynął do organu 4 grudnia 2009 r., to postanowienie o wszczęciu postępowania zostało wydane w dniu [...] maja 2010 r. Powołany w ramach tegoż postępowania geodeta dostarczył dokumentację geodezyjną w dniu [...] sierpnia 2011 r., lecz decyzja kończąca postępowanie została wydana dopiero w dniu [...] grudnia 2011 r. Jak wynika z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 281/14, uchylającego decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. "zaskarżona decyzja została wydana w wyniku dokonania wadliwej wykładni art. 29 ust. 1, w zw. z art. 31 ust. 2-4, art. 33 ust. 1 i 34 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne". W skardze na bezczynność J. W. wywodził ponadto, że po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie akta wpłynęły do organu I instancji [...] kwietnia 2015 r. Organ przez okres ponad jednego roku pozostawał w bezczynności, nie były wykonywane jakiekolwiek czynności, po czym dopiero w dniu 11 maja 2016 r. zwrócono się do J. W. z pytaniem czy nadal domaga się on przeprowadzenia rozgraniczenia. Wystosowanie takiego pisma – w ocenie skarżącego - było całkowicie nieuzasadnione i zmierzało do dalszego przedłużenia postępowania, bowiem skarżący nie cofnął wniosku o rozgraniczenie. Skarżący w piśmie z dnia 25 maja 2016 r. podtrzymał żądanie rozgraniczenia, a organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania po ok. 4 miesiącach ([...] września 2016 r). Następnie czekano aż do dnia [...] marca 2017 r., aby rozesłać zaproszenia do złożenia ofert na dokonanie czynności ustalenia przebiegu granicy. Trzy miesiące zajęło organowi zawarcie umowy z wykonawcą na przeprowadzenie ww. czynności geodezyjnej (3 kwietnia 2017 r. wybrano ofertę, a umowę podpisano z nim [...] czerwca 2017 r.). Pismem z dnia 9 marca 2018 r. skarżący zwrócił się do SKO w [...] z wnioskiem o stwierdzenie bezczynności organu l instancji . W dniu [...] kwietnia 2018 r. SKO w [...] wydało postanowienie, uznając że przedmiotowe żądanie jest nieuzasadnione. Odwołując się do poglądów orzecznictwa skarżący wywodził, że przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji, mimo upływu terminu załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji. Wskazał, że o bezczynności organu administracji można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 czerwca 2017 r. organ argumentował, że wpływ na okres prowadzenia przedmiotowego postępowania w przeważającej części miały okoliczności niezależne od organu, częściowo wynikłe również i z winy strony oraz jej pełnomocników. Nadto organ wyjaśnił, że: 1. opóźnienie w okresie od dnia 4 grudnia 2009 r. do dnia 20 kwietnia 2010 r. (ok. 4,5 miesiąca) spowodowane było kilkukrotną modyfikacją treści wniosku przez pełnomocnika wnioskodawcy (por. k. 20-22, 46-47, 86-87 akt sprawy), 2. w okresie od dnia 7 maja 2010 r. do dnia 11 czerwca 2010 r. (ok. 1 miesiąc) nastąpiła próba wyłonienia jednostki wykonawstwa geodezyjnego, która przeprowadziłaby czynności ustalenia przebiegu granic w przedmiotowym postępowaniu (por. k. 89a-89i, 93 akt sprawy), co zakończyło się niepowodzeniem, wobec wycofania oferty przez jedynego oferenta, 3. w okresie od dnia 14 czerwca 2010 r. do dnia 9 września 2010 r. nastąpiła kolejna próba wyłonienia geodety uprawnionego (por. k. 98a-98l, 103), która również zakończyła się niepowodzeniem, 4. w okresie od dnia 10 grudnia 2010 r. do dnia 21 marca 2011 r. nastąpiła kolejna próba wyłonienia jednostki wykonawstwa geodezyjnego, która przeprowadziłaby czynności ustalenia przebiegu granic, zakończona zawarciem umowy z firmą Pracownia Usługi Geodezyjno-Kartograficznych L. W. (por. k. 105a-105f, 109a-109c akt administracyjnych). Do okresu tego oprócz czynności, związanych z rozstrzygnięciem samego konkursu ofert, zaliczyć należy również okres przeznaczony na przedstawienie stanowiska, co do zaproponowanej oferty przez strony postępowań (k. 106,107 akt administracyjnych), jak również konieczność wstrzymania zawarcia umowy z wykonawcą, do czasu zakończeniu okresu zimowego, w którym wykonywanie prac geodezyjnych, a w szczególności związanych z pomiarami terenowymi, jest niemożliwe lub niezwykle utrudnione, 5. w okresie od dnia 21 marca 2011 r. do dnia 15 września 2011 r. trwały czynności związane z ustaleniem przebiegu granicy przez ww. jednostkę wykonawstwa geodezyjnego (k. 109-109g akt administracyjnych). Czynności te zostały zakończone wydaniem opinii stwierdzającej prawidłowość sporządzenia dokumentacji geodezyjnej (k. 109i akt administracyjnych), 6. w okresie od dnia 16 września 2011 r., do 2 grudnia 2011 r. trwały czynności, związane z udostępnieniem kompletnych akt sprawy do wglądu stron. Wpływ na długość tego okresu miały przede wszystkim wnioski dowodowe składane przez pełnomocnika wnioskodawcy (k. 112,115-116 akt administracyjnych), 7. w okresie od dnia 3 stycznia 2012 r. do dnia 29 listopada 2013 r. przedmiotowe postępowanie kontynuowane było na etapie postępowania odwoławczego (k. 148-153 akt administracyjnych), 8. w okresie od dnia 20 stycznia 2014 r. do dnia 9 maja 2014 r. przedmiotowe postępowanie prowadzone było przed WSA w Warszawie (k. 155, 161-165 akt administracyjnych), a akta sprawy zwrócone zostały w dniu 7 sierpnia 2014 r. (k. 166), 9. w okresie od dnia 9 maja 2014 r. do dnia 21 października 2014 r. trwał okres zawieszenia postępowania pod sygn. akt IV SA/Wa 282/14, dotyczącego skargi na postanowienie w sprawie ustalenia wysokości kosztów przedmiotowego postępowania administracyjnego, 10. w okresie od 14 listopada 2014 r. do dnia 9 stycznia 2015 r. przedmiotowe postępowanie ponownie prowadzone było przed WSA w Warszawie (k. 169,172-178 akt administracyjnych). Postępowanie zostało zakończone wydaniem wyroku sygn. akt WSA IV SA/Wa 2107/14, a akta sprawy zostały zwrócone w dniu 14 kwietnia 2015 r., 11. W okresie od dnia 14 kwietnia 2015 r. do dnia 9 lutego 2016 r. trwały czynności mające na celu wyeliminowanie danych ewidencji gruntów i budynków, niezgodnych z treścią istniejącej dokumentacji geodezyjnej, w drodze czynności aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Ponadto w tym okresie przeprowadzono analizę prawną, dotyczącą możliwości wezwania wykonawcy do ponownego przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic, w trybie gwarancji oraz rękojmi wykonanych prac, wynikającym z treści zawartej z wykonawcą umowy, 12. w okresie od dnia 31 marca 2016 r. do dnia 8 lipca 2016 r. nastąpiła próba uzyskania stanowiska wnioskodawcy czy jest zainteresowany kontynuowaniem przedmiotowego postępowania (por. k. 184-192). Wystąpienie o stanowisko do wnioskodawcy było uzasadnione faktem znacznego upływu czasu od daty wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego (13 maja 2010 r.) oraz możliwością dokonania sprostowania danych ewidencyjnych nieruchomości w drodze postępowania dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Próba pozyskania stanowiska co do podtrzymania wniosku o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...], z obrębu [...], została zakończona przedstawieniem przez wnioskodawcę stanowiska w sprawie odwołania pełnomocnictwa dla dotychczasowego pełnomocnika, oraz powołania nowego. Jednocześnie w toku prowadzonej w tym okresie korespondencji wnioskodawca dokonał rozszerzenia zakresu przedmiotowego postępowania. Zdaniem organu opóźnienie w tym okresie spowodowane zostało z winy pełnomocników wnioskodawcy (brak powiadomienia organu o zaprzestaniu reprezentowania wnioskodawcy lub zaniedbanie obowiązku poinformowania organu o zmianie adresu korespondencyjnego oraz brak zgłoszenia do udziału w postępowaniu przed organem I-ej instancji, w sytuacji reprezentowania wnioskodawcy przed organem odwoławczym oraz sądem administracyjnym). W opinii organu zwrócenie się bezpośrednio do wnioskodawcy o zajęcie stanowiska w sprawie było niezbędne wobec braku możliwości doręczania korespondencji dotychczasowemu pełnomocnikowi. W takim przypadku w razie kontynuowania postępowania bez wyjaśnienia tej kwestii, wnioskodawca mógł pozostać bez jakiejkolwiek formy reprezentacji w postępowaniu. Wystąpienie organu pozwoliło również na ujawnienie zainteresowania przez wnioskodawcę w ustaleniu, w trybie rozgraniczenia nieruchomości, przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi, jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], w zakresie którym pełnomocnik zmodyfikowała treść wniosku na żądanie dokonania wznowienia znaków granicznych. Wzajemnie sprzeczne stanowiska strony i jej pełnomocnika spowodowały opóźnienie, wynoszące ponad 6 lat, tj. liczone od dnia 20 kwietnia 2010 r. (k. 86-87) do dnia 8 lipca 2016 r. (k. 192), 13. w okresie od dnia 23 września 2016 r. do dnia 9 stycznia 2017 r. trwały czynności, związane z ustaleniem kręgu podmiotów, właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], legitymowanych do udziału w postępowaniu (por. k. 209-212), 14. w okresie od dnia 9 marca 2017 r. do dnia 20 czerwca 2017 r. nastąpiła kolejna próba wyłonienia jednostki wykonawstwa geodezyjnego, która przeprowadzi czynności ustalenia przebieg granic w przedmiotowym postępowaniu, zakończona zawarciem umowy (por. k. 215-227,237-242 akt administracyjnych). Do okresu tego, oprócz czynności związanych z rozstrzygnięciem samego konkursu ofert, zaliczyć należy również okres przeznaczony na przedstawienie stanowiska, co do zaproponowanej oferty przez strony postępowania (k. 230 akt administracyjnych), 15. w okresie od dnia 20 czerwca 2017 r. do dnia 19 grudnia 2017 r. trwały czynności związane z ustaleniem przebiegu granicy przez ww. jednostkę wykonawstwa geodezyjnego (por. k. 243 245, 248 akt administracyjnych). Czynności te zostały zakończone wydaniem opinii stwierdzającej prawidłowość sporządzeni dokumentacji geodezyjnej (por. k. 249-251 akt administracyjnych), 16. w okresie od dnia 15 stycznia 2018 r. do dnia 19 lutego 2018 r. organ przeprowadzał czynności, związane z udostępnieniem kompletnych akt sprawy do wglądu stronom (por. k. 253-256 akt administracyjnych). Czynności te zostały zakończone wydaniem decyzji nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 52 §1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zasada ta ma zastosowanie również w sprawach, których przedmiotem są skargi na bezczynność organów. W orzecznictwie wskazuje się, iż niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska, zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu (gdyż spełniła warunek formalny określony w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), powoływanej dalej jako K.p.a.). Ten warunek wynikający z ww. art. 37 § 1 K.p.a. został przez skarżących spełniony. Zgodnie z przepisem art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2 cyt. przepisu). Interpretacja pojęcia bezczynność prezentowana w judykaturze prowadzi do wniosku, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Natomiast pojęcie "przewlekłość postępowania" wiązać należy z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu, oraz sytuacje, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., mimo że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 i wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Jednocześnie nieuwzględnienie skargi na bezczynność nie tamuje możliwości złożenia skargi na przewlekłość. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpoznanie skargi na bezczynność organu w sytuacji, kiedy przed dniem złożenia skargi organ administracji zakończył postępowanie wydaniem decyzji administracyjnej (postępowanie zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]). Biorąc pod uwagę wskazaną okoliczność, Sąd stwierdził, że kwestia skuteczność skargi na bezczynność organu, złożonej już po zakończeniu sprawy przez organ wydaniem decyzji jest przedmiotem rozbieżnych poglądów wyrażanych tak w orzecznictwie jak i w doktrynie. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan przewlekłości postępowania (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, rozdział III). Podobne stanowisko wyrażone zostało np. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 937/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że skarga winna być oddalona jeżeli sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). W orzeczeniach NSA prezentowano stanowisko, że z kolei wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania, nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, co uzasadniano zależnością skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dla dochodzenia przez stronę odszkodowania w procesie cywilnym - w aspekcie wymogu uzyskania prejudykatu na podstawie art. 4171 § 3 k.c. (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, CBOSA). Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania administracyjnego doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. Według Sądu, bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego w tej materii, nie można przyjmować rozwiązania podważającego zasadę możliwości wnoszenia skargi w określonym czasie (art. 53 P.p.s.a.). Zasada ta ma istotne znaczenie, z punktu widzenia stabilizacji stosunków prawnych. Warto dodać, że w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie niestosowanie terminów przewidzianych w powołanym przepisie P.p.s.a. do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, uzasadniano możliwością skutecznego wniesienia takich skarg do chwili ustania stanu bezczynności lub przewlekłości. Ponadto Sąd, w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne, w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, w razie uwzględnienia skargi, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13, CBOSA). Oczywiste jest, że w przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty, jako wcześniej już zrealizowany. Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu, tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Brak bowiem podstaw do odrzucenia skargi (przepis art. 58 § 1 P.p.s.a nie daje podstaw do przyjęcia, iż taka skarga podlega odrzuceniu), a jednocześnie skarga taka jest niezasadna. Wobec tego, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej, niemożliwe staje się jej uwzględnienie, ponieważ niewątpliwie w chwili wniesienia skargi organ nie pozostaje bezczynny. Nadto należy mieć na względzie (na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 12.01.2017 r., sygn. akt I OSK 675/16, CBOSA), że - co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (patrz: Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Zakamycze 2005, s. 188; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1650/06; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 239/07; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08; wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 81/09; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2541/10). Czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomienia o tym rozpatrzeniu. Należy opowiedzieć za wyrażonym w orzecznictwie na tle nieobowiązującej procedury sądowoadministracyjnej, ale mającym wymiar uniwersalny z uwagi na odniesienie się do hipotezy art. 110 K.p.a. poglądem, według którego, nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1987 r., sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7). W sytuacji więc, gdy wnioskodawcy domagającemu się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie ma on prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 P.p.s.a., wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowelą instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonej z dniem 15 sierpnia 2015 r. Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 P.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i wsa 2013/1/7). Wyrazem takiego stanowiska było także uznanie, jako nieodpowiadającej celom art. 149 § 1 P.p.s.a., możliwości oddalenia skargi w przypadku wydania aktu po wniesieniu skargi (patrz: uzasadnienie wyżej powołanej uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Podobnie ocenić należy sytuację procesową, w której wnioskodawca wnosi skargę na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed doręczeniem mu decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 675/16, CBOSA). Zauważyć należy, że w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność, przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Z art. 149 § 1 pkt 1–3 P.p.s.a. wynika zatem, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości (tak: A. Kabat, Komentarz do art. 149 P.p.s.a., w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. System Informacji Prawnej LEX, 2016). Zarówno zatem w doktrynie, jak i orzecznictwie (por. postanowienia NSA z dnia: 14 stycznia 1987 r., sygn. akt. IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7, z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 337/14, 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 937/11, 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14, wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 312/17, 14 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 644/17, CBOSA, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2004 r., sygn. II SAB/Gd 46/03, Lex nr 203323), przyjmuje się, że skargę na bezczynność można wnieść do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję kończącą postępowanie przed złożeniem skargi, co jest niesporne, a więc skarga na bezczynność nie podlega w tej sytuacji uwzględnieniu, bowiem na dzień jej wniesienia nie istniał stan bezczynności. Analogiczne stanowisko i pogląd prawny zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 41/16 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach: z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 257/14 i z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 134/16, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3036/17 i z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17, CBOSA. Konkludując, skarga z powodów, o których mowa wyżej, podlegała oddaleniu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji