II SA/Wr 513/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia ... w przedmiocie odmowy udzielenia informacji odnośnie adresu i numeru księgi wieczystej nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2012 r. Starosta Oławski w podstawie art. 24 ust. 3 i 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 26 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz art. 217 i 219 k.p.a. odmówił ZUS Oddział w W. udzielenia informacji odnośnie adresu i numeru księgi wieczystej będącej własnością D. D.. W uzasadnieniu organ ten podał, że prowadzi powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny i rozpatruje wnioski o udostępnienie informacji dotyczących danych o gruntach, budynkach, lokalach i właścicielu. Wnioskodawca nie wskazał przedmiotu, co do którego dane chce pozyskać, jak również nie jest właścicielem lub władającym. Wnioskodawca nie posiada informacji, czy podmiot wymieniony we wniosku jest właścicielem lub władającym jakichkolwiek nieruchomości w powiecie oławskim. Żądanie wydania wypisu z rejestru gruntów, stanowiącego rodzaj zaświadczenia, powinno dotyczyć oznaczonej nieruchomości. Tak samo żądanie wydania informacji, nie będącej wypisem (wyrok II SA/Sz 218/09). Wnioskodawca nie wykazał posiadania interesu prawnego w żądaniu informacji. Wniosek oznaczał poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika, do czego nie był właściwy organ, lecz sąd zgodnie z art. 913-920 k.p.c. W zażaleniu skarżący podkreślił, że domagał się informacji czy dłużnik jest właścicielem nieruchomości powołując się na art. 36 § 1 p.e.a. (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Wydanie informacji nie oznacza wydania zaświadczenia, co wyłącza stosowanie art. 217 § 1 i 2 k.p.a. Dokumenty z ewidencji gruntów i budynków stanowią informacje publiczne. Wnioskodawca realizuje uprawnienia zarówno wierzyciela, jak i organu egzekucyjnego, ma zatem interes prawny w uzyskaniu informacji. Wynika to z art. 26 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Nie ma znaczenia, że ZUS nie prowadzi egzekucji z nieruchomości. Rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś postanowienia (patrz wyroki III SA/Lu 50/12 lub I OSK 1444/10). Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu podkreślił, że Z. podał dane dłużnika (imię, nazwisko, adres, PESEL) i domagał się podania adresu i numeru KW należących do niego nieruchomości, na podstawie art. 36 § 1 w związku z art. 19 § 4 p.e.a., w celu dochodzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Udostępnianie informacji z rejestru, którym jest ewidencja gruntów i budynków, reguluje ustawa – Prawo geodezyjnie kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Uzyskanie wypisu z operatu ewidencyjnego zawierającego dane osobowe jest możliwe zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, po wykazaniu interesu prawnego. Wymaga tego również art. 217 § 2 k.p.a. dla uzyskania zaświadczenia w postaci wypisu z operatu ewidencji gruntów i budynków. Zasada jawności informacji zawartych w operacie dotyczy wyłącznie danych przedmiotowych (art. 20 cyt. ustawy). Dyrektor O/Z. nie jest organem egzekucyjnym w egzekucji z nieruchomości (art. 19 § 4 p.e.a.) i dlatego nie ma wynikającego z art. 36 p.e.a. uprawnienia do żądania od organów informacji i wyjaśnień. Przepis art. 36 p.e.a. jest przepisem szczególnym, jednak uprawnienia do informacji nie są tożsame z prawem żądania poszukiwania nieruchomości będącej własnością wskazanej osoby. Należy odróżnić żądanie informacji od poszukiwania majątku dłużnika (art. 71 p.e.a. będący przepisem szczególnym wobec art. 36). Wnioskodawca powinien sprecyzować, o jaką nieruchomość chodzi, zaś starosta nie ma obowiązku sprawdzania, czy wskazany dłużnik w ogóle jest właścicielem nieruchomości. Wniosek nie dotyczył więc uzyskania informacji z rejestru, lecz domagania się, aby starosta takiej informacji poszukiwał. Nie było istotne, że Z. uprawniony jest do uzyskania hipoteki przymusowej (wyrok II SA/Gl 732/09). Informacje o numerach ksiąg wieczystych nie stanowią informacji publicznej (wyrok II SA/Wr 918/11). Wyrok I OSK 1444/10 wyraża pogląd odosobniony w orzecznictwie sądowym. Wnioskodawca mógłby uzyskać informację o numerze KW po wskazaniu konkretnej działki (nieruchomości) lub jej adresu (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił, że źródłem przysługującego mu interesu prawnego jest art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 2, 4 i 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wynika, aby uzyskanie informacji wymagało podania adresu lub numeru działki, nastąpiło naruszenie art. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) oraz art. 36 § 1 p.e.a. i art. 217 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący zarzucił, że organy w ogóle nie rozpoznały wniosku o wypis ewidencji gruntów. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności obu postanowień. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący domagał się udzielenia informacji o wszystkich nieruchomościach dłużnika. Skarżący jest uprawniony do założenia księgi wieczystej i wpisu hipoteki przymusowej (art. 26 ust. 1 i 2 sus) oraz ma uprawnienia organu egzekucyjnego (art. 36 p.e.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Podkreślił, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznej, czyli treści dokumentów dotyczących organu władzy publicznej (wyroki II SA 1956/02, I OSK 678/11). Stan majątkowy osoby nie mieszczącej się w kręgu osób, których dochody i majątek podlegają ujawnieniu, nie stanowi informacji publicznej dostępnej dla każdego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie strony przedstawiły swoje stanowisko prawne pozostając w kręgu tych samych przepisów prawnych, jednak rozmaicie interpretowanych przez sądy lub ten sam sąd (sąd odwoławczy). Oczywiście każda z nich powołała rozstrzygnięcia pozwalające im zrealizować interes prawny w nin. sprawie, przy czym organ akcentował istnienie jednolitego orzecznictwa zbieżnego z treścią jego argumentacji prawnej. Sytuacja ta wymaga chociaż wzmianki na temat roli orzecznictwa sądowego w systemie prawnym i znaczenia postulatu jednolitości tego orzecznictwa. W latach 60-tych ub. wieku tyczyła się w naszym kraju ożywiona dyskusja naukowa na temat tzw. prawotwórstwa sądowego. W jednym z podsumowań tej dyskusji wprost przekonywano, że orzecznictwo sądowe stanowi (pod pewnymi warunkami) pozakonstytucyjne oczywiście, ale źródło prawa powszechnie obowiązującego (A. Stelmachowski ,,Wstęp do teorii prawa cywilnego" wyd. 1969 r., co powtórzono w wyd. 1984 r. s. 434 i nast.). Teza ta była co najmniej od XIX wieku powszechnie przyjmowana w zachodniej teorii prawa (J.M. Kelly ,,Historia zachodniej teorii prawa" wyd. 2006 s. 386 i nast.). Obecnie w teorii prawa raczej poszukuje się środków kontroli społecznej nad nieograniczoną władzą sędziego, aniżeli istnienie tej władzy poddaje się w wątpliwość (A. Kozak ,,Granice prawniczej władzy dyskrecjonalnej" wyd. 2002, szczególnie s. 119 i nast. np. s. 136, 143, 151, s. 157 i nast.). Sędzia wydaje swój ,,własny" wyrok, w niepowtarzalnych okolicznościach jednostkowej sprawy i nie powinien tłumaczyć jego treści (np. gdyby budziła niesmak) respektowaniem litery prawa pisanego lub orzeczeń uznanych za precedensowe, ale przecież jednocześnie powinien przestrzegać reguł (norm prawnych), gdyż z danego stanu faktycznego powinna wynikać jedna norma prawna, możliwa do poznania przez stronę przed wdaniem się w spór sądowy i przestrzegana przez sędziego. Wówczas, kiedy wyłamanie się z jednolitego orzecznictwa sądowego nie jest przejawem niewiedzy o jego istnieniu, zazwyczaj (szczególnie w sądach kasacyjnych, których podstawowym zadaniem jest ustanawianie norm prawnych) zmierza ono do zmiany obowiązującej normy poprzez orzeczenie wydane w składzie powiększonym. Normalnym następstwem wyroku I OSK 1444/10 powinno być zatem rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez taki skład NSA. Stanowi pewną oczywistość (być może nie zawsze poznaną przez ustawodawcę i społeczeństwo), że na podstawie danego przepisu prawnego zawsze można ułożyć kilka sensownych norm prawnych, niezgodnych ze sobą, zaś wyboru jednej z nich jako pewien czas obowiązującej dokonują prawnicy. W stanie prawnym nin. sprawy organ trafnie argumentował, że Sąd powinien przyjąć za obowiązującą normę ujednoliconą w orzecznictwie sądowym, zaś normę proponowaną przez wyrok I OSK 1444/10 uznać nie za obowiązującą, ale mającą jak wspomniano wywołać w przyszłości zmianę normy obecnie jednolitej. Jak wiadomo, orzecznictwo sądowe z zakresu problematyki prawnej nin. sprawy obok pewnych reguł jednolicie przyjmowanych, zawiera w kwestiach drugoplanowych pewne zróżnicowanie. Podstawowe normy prawne przyjmowane w orzecznictwie sądowym są następujące. Wierzyciel, względnie wierzyciel będący ponadto organem egzekucyjnym, aby uzyskać informację z ewidencji gruntów czy dany dłużnik jest właścicielem bliżej nieokreślonej nieruchomości, musi wykazać przysługiwanie mu interesu prawnego w żądaniu takiej informacji. Interes prawny wynika z prawa materialnego i dlatego nie znajduje oparcia w przepisach procesowych bądź ustrojowych regulujących szczególne uprawnienia niektórych organów egzekucyjnych (organy celne, organy ZUS). Organ egzekucyjny nie tylko nie posiada interesu prawnego, ale ponadto nie może powoływać się na reguły współdziałania między organami, aby przymusić organ geodezji do poszukiwania nieznanego wierzycielowi majątku dłużnika. Poszukiwanie takie jest możliwe w postępowaniu przed sądem powszechnym (wyjawienie majątku). W każdym przypadku odmowy udzielenia informacji temu wierzycielowi lub organowi egzekucyjnemu, właściwą formą procesową rozstrzygnięcia jest postanowienie, gdyż w szczególności informacja o numerach ksiąg wieczystych osoby prywatnej nie stanowi informacji publicznej. Obok tych podstawowych reguł przyjętych jednolicie, rozstrzygane są rozbieżnie kwestie, czy każdorazowo udzielenie informacji z ewidencji gruntów następuje w formie zaświadczenia, zatem przy stosowaniu art. 217 i nast. k.p.a., oraz czy stosuje się tutaj ustawę o ochronie danych osobowych. Orzecznictwo to jest liczne i tytułem przykładu powołać można wyroki I OSK 734/09, I OSK 548/10, I OSK 1097/09, I OSK 1029/09 wraz z cytowanym tam orzecznictwem. Powołać należy jednolite orzecznictwo tut. Sądu jak przykładowo wyroki III SA/Wr 535/07, II SA/Wr 439/10 lub II SA/Wr 546/10. Pośrednio kwestii tych oraz wzmiankowanych ubocznych rozbieżności dotyczy wyrok I OSK 189/09, przy czym nie mają racji autorzy innych orzeczeń, jakoby wyrok ten w ogóle rozważał kwestię formy orzekania (z uzasadnienia, nie zaś z sentencji wyroku wynika, że sąd odwoławczy oddalił skargę kasacyjną na wyrok oddalający skargę na postanowienie odmowne, jednak kwestii formy odmowy NSA w ogóle nie omawiał). Nie było w pełni jasne stanowisko prawne wyrażone w wyroku II SA/Bk 647/10, jednak dotyczył on wypisu i wyrysu jako nie stanowiącego zaświadczenia i dlatego według tego wyroku odmowa nie powinna mieć formy postanowienia, jednak wyrok nie rozstrzyga w danym stanie tej sprawy, czy może zwykła informacja byłaby zaświadczeniem. Możne jeszcze wskazać wyrok IV SA/Wa 1015/10 pozostający w głównym nurcie orzecznictwa oraz ogólnie wyrok I SA/Lu 297/08 na temat kompetencji różnych organów egzekucyjnych, wykluczający możność dokonywania zabezpieczenia przez inne organy poza naczelnikiem urzędu skarbowego. Na skrzyżowaniu pewnych zapatrywań prawnych znajduje się wyrok IV SA/Po 802/09, w którym przydano wierzycielowi interes prawny wywodzony z procedury, ale dopuszczono stosowanie przepisów k.p.a. o zaświadczeniach. Poza sporem pozostaje, że wierzyciel lub organ egzekucyjny uzyska informację o numerze księgi wieczystej gdy poda numer działki lub adres nieruchomości, której dotyczy żądanie udzielenia informacji. Stanowisko odosobnione, wyrażone w wyroku I OSK 144/10 i opatrzone tamże zdaniem odrębnym wyrażającym pogląd orzecznictwa ujednoliconego, powtarza równie odosobniony wyrok III SA/Lu 50/12. Jak zaznaczono, tut. Sąd przyjmuje ze obowiązujący pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie jednolitym, który streścić można następująco. Jedynie uzyskanie z ewidencji gruntów informacji o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4) nie wymaga legitymowania się interesem prawnym (art. 24 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 – w poprzednich wersjach ustawy te same treści wyrażał art. 24 ust. 2). Jednak informacje te mogą być udostępnione przez organ tylko wtedy, gdy wnioskodawca wskaże konkretnie grunty, budynki lub lokale, co do których żąda informacji. Natomiast żądanie informacji o charakterze podmiotowym, polegające na próbie uzyskania numerów ksiąg wieczystych i położenia bliżej nieokreślonych nieruchomości konkretnej osoby, powinno być poparte wykazaniem interesu prawnego wnioskodawcy (art. 24 ust. 5 pkt 3 w/w ustawy), o ile nawet nie dotyczy wypisu z operatu ewidencyjnego. Wierzyciel nie posiada interesu prawnego (wyrok I OSK 548/10). O ile wnioskodawca powołuje się ponadto na bycie organem egzekucyjnym, to w przypadku dyrektora oddziału Z. znaczenie ma treść art. 19 § 1 p.e.a. (przewidujący właściwość naczelnika urzędu skarbowego do zabezpieczania należności) i § 4 (nie upoważniający tego dyrektora do egzekucji z nieruchomości). Jak zaś stanowi art. 36 § 1 p.e.a. organ egzekucyjny posiada uprawnienie do uzyskania informacji, ale wyłącznie w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji. Nie wiadomo dlaczego organ taki zamiast wybrać drogę prawną (wyjawienie majątku przed sądem powszechnym), podejmuje wysiłek uzyskania informacji w oparciu o wątpliwe podstawy, nie uznawane w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyrok I OSK 734/09). Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia problematyka stosowania ustawy o ochronie danych osobowych (szerzej patrz wyrok I OSK 1097/09). Można przypomnieć, że według stanowiska prawnego tut. Sąd wierzyciel ma w żądaniu informacji interes jedynie faktyczny, poszukiwanie majątku dłużników należy do procedury cywilnej (art. 913-9201 k.p.c.), właściwą procedurą rozpatrzenia żądania takiej informacji jest tryb wydawania zaświadczeń (art. 219 k.p.a., wyrok II SA/Wr 546/10 i liczne powołane tam wyroki). Jak już podkreślono, podstawą wydania omawianego zaświadczenia nie mógł być przepis art. 36 § 1 p.e.a. lub inne przepisy o charakterze procesowym, w tym przydające organowi egzekucyjnemu możność uzyskania hipoteki przymusowej na konkretnej nieruchomości dłużnika (cyt. wyrok II SA/Wr 439/10). W nawiązaniu do wyroku OSK 1444/10 można wzmiankować jeszcze, że wyrażonych w nim poglądów prawnych nie sposób wywieść z wywodów zawartych w wyroku I OSK 189/10, jak się tam podaje. Pogląd zaś prawny, że informacja o gruntach na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy w poprzednim brzmieniu, czyli o danych przedmiotowych stanowi informacje publiczne, ani nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia (wierzyciel lub organ egzekucyjny żąda informacji o danych podmiotowych przecież), ani nie został w ogóle uzasadniony. Skutki procesowe tego poglądu były zaś decydujące o rozstrzygnięciu sądu odwoławczego. W dalszej kolejności przyjęto w omawianym wyroku, że jednak dla uzyskania tej informacji publicznej potrzebny jest interes prawny. Wskazano, bez uzasadnienia, ż e organ egzekucyjny niewłaściwy w egzekucji z nieruchomości może skutecznie domagać się podania danych o nieruchomości. Źródłem zaś interesu prawnego w egzekucji administracyjnej jest art. 801 k.p.c. Okoliczność, że dyrektor oddziału Z. nie jest organem egzekucyjnym w egzekucji z nieruchomości, nie jest ,,drugoplanowa" (wyrok III SA/Lu 50/12), skoro informacji żądać może nie jakikolwiek organ egzekucyjny, ale organ właściwy. Właściwości tej nie przydaje temu organowi przepis art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, charakteryzujący jego uprawnienia jako wierzyciela, a nie organu. Jak wspomniano, są to uprawnienia związane z posiadaniem informacji o nieruchomości dłużnika, nie zaś wywołujące uprawnienie do poszukiwania takiej informacji poza postępowaniem sądowym (art. 913 i nast. k.p.c.). Organ trafnie powołał w tym względzie art. 71 p.e.a., który odsyła organ egzekucyjny lub wierzyciela na drogę postępowania przed sądem powszechnym w razie potrzeby poszukiwania majątku dłużnika. Unormowanie to wyłącza nałożenie na organ geodezji obowiązku poszukiwania składnika tego majątku w postaci nieruchomości bądź upatrywanie w wiadomości o tym majątku prywatnym cech informacji publicznej, jedynie dlatego, że informacje znalazły się w rejestrze publicznym. Ich ujawnienie osobom trzecim ustawa uzależnia od wykazania przez nich interesu prawnego, którego nie tworzy bycie wierzycielem lub organem egzekucyjnym nie uprawnionym do egzekucji z nieruchomości lub zabezpieczenia roszczeń na nieruchomości. Organ trafnie powołał w uzasadnieniu orzecznictwo sądowe wyjaśniające te zagadnienia. W zawiązaniu do zarzutu skargi, że organ nie rozpoznał całości żądania należy wyjaśnić, że sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia wydanego przez organ, zaś w przypadku nierozpatrzenia żądania strony przysługuje jej skarga na bezczynność lub przewlekłość. Przedmiotem skargi w nin. sprawie było rozstrzygnięcie, nie zaś jego brak. Powracając do myśli wyrażonej na wstępie wymaga podkreślenia, że za sąd w sensie rzeczywistym należy uznać sąd wydający orzecznictwo ujednolicone, czyli stosujący się do norm wytworzonych w sądownictwie, w przeciwnym razie będzie to jednostka organizacyjna sądownictwa grupująca osoby posiadające formalnie status sędziego, lecz pozorująca bycie sądem. Dopuszczalne jest natomiast podejmowanie prób ujednolicenia orzecznictwa na innym niż dotychczasowy poziomie, poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z przyjętą jednolicie normą prawną, kiedy towarzyszy temu zamiar osiągniecia tego celu, czyli zmiany linii orzeczniczej. Warto jednak pamiętać, że podejmowanie próby podważenia linii orzeczniczej nie powinno być pochopne oraz powinno być należycie uzasadnione, bowiem każdej zmianie prawa (stanowiącej ingerencję w cały system, nie zaś w jednostkową normę tylko) musi towarzyszyć jasno, racjonalnie wyrażona i rzeczywista potrzeba. Z tych wszystkich względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji. PM 30.10.2012 r.