III SA/Kr 328/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 31 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w Ś I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasadza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącej D. S. kwotę 557,00 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem Nr [....] Burmistrz Miasta i Gminy Ś. z dnia 31 października 2013 r., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 5 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 594, z późn. zm.), po pozytywnym zaopiniowaniu przez Kuratora Oświaty, odwołał D. S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w Ś. W uzasadnieniu zarządzenia podniesiono, że organ prowadzący Zespół Szkół w Ś. (Burmistrz Miasta i Gminy Ś.) wielokrotnie nie był w stanie dojść do porozumienia z D. S. w kluczowych sprawach w zakresie wzajemnej współpracy. Przede wszystkim, D. S. pomimo objęcia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół przez okres około roku nie objęła majątku Zespołu Szkół w Ś., co jest obowiązkiem dyrektora. D. S. nie podejmowała z organem prowadzącym konsultacji w przedmiocie polityki kadrowej (art. 22 ust. 1 Karty Nauczyciela). Nadto wskazano, że od dłuższego czasu docierają do organu prowadzącego niepokojące sygnały od pracowników jednostek gminnych współpracujących z D. S. na różnych płaszczyznach, o niemożliwości tej współpracy ze względu na sposób postępowania przez D. S. (konfliktowość, brak współdziałania). Wreszcie, w ostatnich dniach organ prowadzący otrzymał wiarygodne sygnały uprawdopodabniające, że Dyrektor D. S. mogła dopuszczać się mobbingu wobec swoich podwładnych. W konsekwencji powyższego w ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Ś. doszło do naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych przez D. S. i utraty zaufania do jej osoby przez Burmistrza, co uniemożliwia dalsze pełnienie przez nią funkcji. Kurator Oświaty w piśmie z dnia 29 października 2013 r. nie wniósł zastrzeżeń do odwołania D. S. z pełnionej przez nią funkcji. Pismem z dnia 13 listopada 2013 r. (data wpływu: 19 listopada 2013 r.) D. S. wezwała Burmistrza Miasta i Gminy Ś. do usunięcia naruszenia prawa powyższym zarządzeniem. Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. D. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem organu, skargę na zarządzenie Nr [....] Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 31 października 2013 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: 1) naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zachodziły przypadki szczególnie uzasadnione, warunkujące odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w sytuacji, gdy okoliczności te faktycznie nie miały miejsca; 2) naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ powyższe zarządzenie narusza jej dobre imię oraz podważa zaufanie do jej osoby, jako wykonującej zawód nauczyciela, będącego w powszechnej opinii zawodem zaufania publicznego. Odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska jest aktem władczym wykonawczego organu gminy podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie wchodzi w zakres administracji publicznej. Stanowisko powyższe potwierdza również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96 (ONSA 1997 r. nr 2, poz. 48). Skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może go odwołać ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie od dawna przyjmuje że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, LEX nr 602589). Użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nieostrego sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi pewną swobodę w ocenach, jednak ta swoboda nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Z uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu ze stanów dyrektora powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności, poparte stosowną dokumentacją, stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ wydający ten akt zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( wyrok WSA w Opolu z dnia 9 sierpnia 2012 r., IISA/Op 322/12). Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie warunki powyższe nie zostały dochowane, bowiem została ona odwołana z funkcji dyrektora szkoły w wyniku całkowitej dowolności organu oraz w sytuacji braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i przejrzystego uzasadnienia tej decyzji. Burmistrz Miasta i Gminy Ś., wydając zarządzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty był zobowiązany do wykazania w jego uzasadnieniu, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, będący podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, czego z całą pewnością nie uczynił. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia nie czyni zadość powyższym wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera ono jedynie ogólne przesłanki, podjętego rozstrzygnięcia nie wykazujące żadnego związku przyczynowego między konkretnym zachowaniem skarżącej, a jego wpływem na dalsze kierowanie szkołą. Podkreślono, że nie można uznać konfliktowości, jak również niemożności dojścia do porozumienia, jako szczególnie uzasadnionych przyczyn odwołania ze stanowiska kierowniczego, co zresztą znalazło potwierdzenie w wyroku WSA w Lublinie z dnia 16 października 2012 r. (III SA/Lu 631/12) "Same różnice poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem szkołą, współpracą z organami szkoły i rodzicami uczniów, nie mogą stanowić podstawy do formułowania tezy o niemożności dalszego sprawowania przez dyrektora funkcji i konieczności stosowania wyjątkowego rozwiązania wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o." Ponadto, organ w treści uzasadnienia podnosi jedynie rzekome docieranie sygnałów o powyższych kwestiach, nie wspominając czy zostały one w jakimkolwiek stopniu zweryfikowane i w sposób niebudzący wątpliwości ustalone. Wskazano, że nie jest prawdziwy zarzut, że skarżąca nie dokonała przejęcia składników majątkowych zarządzanej przez siebie szkoły. D. S. 16 sierpnia 2013 r. podpisała dokumenty związane z przejęciem majątku Zespołu Szkół w Ś. Opóźnienie w przejęciu niniejszego mienia wynikały tylko i wyłącznie z istniejących nieścisłości pomiędzy Protokołem zdawczo-odbiorczym składników majątkowych Zespołu Szkół w Ś. a stanem faktycznym. Ponadto, obrót dokumentacji dotyczącej przedmiotowej kwestii pomiędzy organem prowadzącym a D. S. był znacznie utrudniony ze względu na opóźnienia w przepływie informacji. Skarżąca nie zgadza się również z zarzutem, że nie podjęła jakichkolwiek konsultacji w przedmiocie polityki kadrowej. Burmistrz Miasta i Gminy Ś. w dniu 22 sierpnia 2013 r. zatwierdził bowiem Aneks nr [...] do projektu organizacyjnego na rok szkolny 2013/2014 Gimnazjum [....] w P. w Zespole Szkół w Ś., nie wnosząc żadnych zastrzeżeń. Natomiast przed zatwierdzeniem powyższego Aneksu skarżąca prowadziła korespondencję w przedmiotowym zakresie z pełnomocnikiem Burmistrza Miasta i Gminy Ś. ds. Kontroli Zarządczej – W. K. W związku z powyższym zarzut ten jest zupełnie bezprzedmiotowy. Ponadto, aneks został zatwierdzony przez Burmistrza Miasta i Gminy Ś. dnia 20 sierpnia 2013 r., a zarzut nieprzeprowadzenia jakichkolwiek konsultacji w przedmiocie polityki kadrowej jest podnoszony prawie dwa miesiące po fakcie jego zatwierdzenia, co zupełnie przeczy zasadom logicznego rozumowania. Ponadto, stwierdzenie przez organ, że w ostatnich dniach dochodziły do niego sygnały uprawdopodobniające możliwość dopuszczenia się przez skarżącą mobbingu wobec swoich pracowników jest jedynie daleko idącym przypuszczeniem bez żadnego faktycznego poparcia dla stawianych tez. Nie wskazano dokładnie, jakich zachowań wypełniających znamiona mobbingu miała dopuszczać się skarżąca, jak również nie wymieniono kogo z kadry pracowniczej wskazane działania miały dotyczyć. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2012 r., SA/Gl 1298/11 "okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora oraz dowody na poparcie muszą wynikać wprost z uzasadnienia uchwały. Prawidłowość wydanego oceniać należy jedynie na podstawie tych okoliczności, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Ponadto, wskazane okoliczności muszą wynikać z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie." W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia brak jest wywodów i argumentacji prawnej wskazujących, że rzekomo ujawnione nieprawidłowość były na tyle istotne, by zachodziła konieczność odwołania D. S. z zajmowanego stanowiska w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, a tym samym, że odsunięcie z zajmowanej przez nią funkcji musiało być niezwłoczne w stosunku do okoliczności je uzasadniających. W wyroku NSA z dnia 9 maja 2001 r. Sąd stwierdził, że "pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego" (ISA 3293/00 - Prawo pracy 2001, nr 9, poz. 41). W niniejszej sprawie po stronie skarżącej nie dość, że brak było wyjaśnienia jej w sposób nie budzący wątpliwości stawianych jej zarzutów, to organ w żadnym zakresie nie umożliwił jej zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami poprzedzającymi wydanie zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Ś. wniósł o jej odrzucenie z powodu braku naruszenia interes prawnego skarżącej ewentualnie o oddalenie skargi. Organ zakwestionował interes prawny skarżącej do wystąpienia z przedmiotową skargą. Wskazano, że skarżąca swój interes prawny wywodzi z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przywołany przepis nie przyznaje skarżącej żadnych określonych indywidualne praw, a w konsekwencji skarga winna zostać odrzucona lub ewentualnie oddalona (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., I OSK 256/08). Dalej podniesiono, że przyczyny odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w Ś. były szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Okoliczności stanowiące podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia wbrew zarzutom skarżącej wymienione są w treści uzasadnienia stanowiącego załącznik do tego zarządzenia. Zauważono, że treść przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie wskazuje stopnia szczegółowości zarządzenia odwołującego dyrektora z funkcji, a w konsekwencji wystarczającym jest - zdaniem Burmistrza - wskazanie w akcie wyłącznie przyczyn stanowiących podstawę odwołania w trybie przewidzianym powyższym przepisem. Okolicznością niesporną jest fakt, że skarżąca w okresie od dnia 1 września 2012 r. do dnia 16 sierpnia 2013 r. konsekwentnie odmawiała przejęcia majątku Zespołu Szkół w Ś. (podpis pod protokołem złożyła dopiero w dniu 16 sierpnia 2013 r.). Przepisy ustawy o finansach publicznych nakładają natomiast na dyrektora szkoły, jako kierownika jednostki, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki (art. 53 ust. 1), którą dzieli on z głównym księgowym. Ustawa wprowadza instytucję tzw. kontroli zarządczej, którą stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Zarówno system kontroli zarządczej, jak i prawidłowość objętej nią gospodarki finansowej, podlegają stale sprawowanej kontroli ze strony organu sprawującego nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych. Z treści art. 34 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika zaś, że do obowiązków dyrektora szkoły należy m.in. nie tylko dysponowanie przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę środkami pochodzącymi z innych źródeł, ale także gospodarowanie mieniem. Zdaniem organu nie chodzi tu jednak o pojęcie mienia w rozumieniu art. 44 Kodeksu cywilnego, zgodnie z treścią którego mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, gdyż szkoła nie posiada osobowości prawnej. Gospodarowaniem będzie się określać zarządzanie mieniem komunalnym polegające na nabywaniu, utrzymaniu i zbywaniu składników, które oczywiście nie jest możliwe bez objęcia tego mienia w posiadanie. D. S. nie dokonała przejęcia składników majątkowych Zespołu Szkół w Ś., a co w świetle wyżej przedstawionych wyjaśnień uniemożliwiało jej w pełni prawidłowe wykonywanie nałożonych na nią obowiązków oraz w konsekwencji stanowiło naruszenie przez nią podstawowych obowiązków ciążących na niej jako dyrektorze szkoły. Zdaniem Burmistrza, ewentualne zastrzeżenia co do przekazanego mienia nie mogły przy tym stanowić podstawy do odmowy podpisania protokołu - przejęcia składników majątkowych - i uprawniały Dyrektor najwyżej do zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu. Już ta jedna okoliczność upoważniała Burmistrza Miasta Gminy Ś. do wydania odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazano również, że od pewnego momentu pełnienia przez skarżącą funkcji dyrektora Zespołu Szkół, zaczęły napływać do Burmistrza Miasta i Gminy Ś. informacje o utrudnionej współpracy ze skarżącą, treść których sugerowała, że jest ona osobą, z którą współpraca jest bardzo utrudniona, a sama skarżąca przedstawiana w nich była jako osoba konfliktowa (zob. notatka służbowa z dnia 17 października 2013 r. (M. D.); notatka służbowa z dnia 17 października 2013 r. (M. R.); notatka służbowa z dnia 18 października 2013 r. (R. K.); notatka służbowa z dnia 10 października 2013 r. (B. D.); pismo z dnia 19 października 2013 r.; notatka służbowa z dnia 22 października 2013 r. (W. K.); notatka służbowa z dnia 10 października 2013 r. (W. B)). Skarżąca ponadto nie zgłosiła i nie podjęła współpracy z organem prowadzącym w zakresie obsadzenia części etatu nauczyciela języka niemieckiego (język fakultatywny) osobami już zatrudnionymi przez szkoły prowadzone przez Burmistrza – gdzie w szkole podstawowej w O. zatrudniony germanista miał tylko 6 godzin, w szkole podstawowej we W. tylko 2 godziny (zob. notatka służbowa z dnia 22 października 2013 r. (W. K.)). Wreszcie, w ostatnim czasie przed wydaniem zarządzenia, kilka osób informowało Burmistrza Miasta i Gminy Ś., że w relacjach pracodawca pracownik skarżąca miała się dopuścić zachowań wypełniających znamiona mobbingu (zob. notatka służbowa dnia 17 października 2013 r. (M. R.), pismo z dnia 19 października 2013 r.). Opisane powyżej zdarzenia miały charakter zupełnie wyjątkowy, stanowiły zarówno ciężkie niedopełnienie obowiązków i naruszenie uprawnień, określonych prawem, gdzie zdaniem organu ze względu na wagę naruszeń oraz utratę zaufania do skarżącej koniecznym było natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą, a w konsekwencji powyższego koniecznym stało się jej odwołanie w trybie art. 38 ustawy o systemie oświaty. Pismem z dnia 23 października 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ś. na zasadzie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zwrócił się z wnioskiem do Kuratora Oświaty o wydanie opinii w sprawie zasadności odwołania skarżącej. Pismem z dnia 29 października 2013 r. Kurator Oświaty zawiadomił Burmistrza, iż nie wnosi zastrzeżeń do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora ZS Ś. W tym stanie rzeczy stwierdzono, że zarządzenie wydane zostało z dochowaniem przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w związku z art 7 i 77 k.p.a. organ podniósł, że do odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie stosuje się zarówno art. 107, jak i art. 7 i 77 k.p.a. Po pierwsze, dyrektor nie jest stroną postępowania, po drugie wynika to wprost z treści art. 38 ustawy o systemie światy, który wymaga jedynie konsultacji z kuratorem oświaty, który ma wyznaczony krótki czas na zajęcie stanowiska, a co również potwierdza, że w toku postępowania brak jest miejsca dla umożliwienia dyrektorowi wypowiedzenia się co do gromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto redakcja przepisu potwierdza, że organ zobowiązany jest do zgromadzenia dowodu potwierdzającego odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w trybie przewidzianym art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie światy, a co w niniejszej sprawie miało miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola sądowo administracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Z treści skargi wynika, że skarżąca skierowała swoją skargę przeciwko zarządzeniu Nr [....] Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 31 października 2013 r. w sprawie odwołania D. S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w Ś. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Zaskarżone zarządzenie w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w Ś. jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 5 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 594, z późn. zm.) i podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy, zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy m. in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Wydawanie zarządzeń przez organy wykonawcze gminy w sprawie powoływania i odwoływania ze stanowiska dyrektorów szkół jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenia te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru. Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego odwołujących dyrektorów szkół (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r., I OSK 10/12; z dnia 14 maja 2008 r., I OSK 637/08; z dnia 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08; z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 237/07; z dnia 18 lipca 2006 r., I OSK 648/06; z dnia 2 września 2005 r., I OSK 456/05; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r., VII SA/Wa 1814/09), instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., II OSK 598/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2009 r., II SA/Bd 829/09; wyrok NSA z dnia 12 maja 2003 r., II SA/Łd 548/03; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2002 r., II SA/Wr 1579/02), czy też ośrodka pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r., IV SA/Wr 428/09). Jeżeli zatem wola organu gminy w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003 r., sygn. II SA/Łd 548/03; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., III SA/Kr 1342/13). Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym zarządzeniem występując z takim wezwaniem do Burmistrza Miasta i Gminy Ś., które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Gminy w dniu 19 listopada 2013 r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na zarządzenie Nr [....] Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 31 października 2013 r. w sprawie odwołania D. S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w Ś. została złożona w terminie. Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność zarządzenia z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w brzmieniu z dnia podejmowania zarządzenia. Niewątpliwie powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki określonej osobie kształtuje sytuację prawną tej osoby przez okres określony ustawowo (art. 36a ust. 13 i 14 ustawy o systemie oświaty) wyposażając ją w kompetencje, uprawnienia i obowiązki określone przede wszystkim w art. 39 ustawy o systemie oświaty. Normy zawarte w powyższych przepisach stanowią zatem źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję dyrektora szkoły lub placówki, który niewątpliwie zostaje naruszony w przypadku odwołania takiej osoby ze stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r., I OSK 817/10, LEX nr 737512). W sytuacji zatem, gdy skarżąca podnosi, że w drodze zaskarżonego zarządzenia niezasadnie odwołano ją ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w Ś., gdyż w jej przekonaniu nie było ku temu podstaw, należy przyjąć, że interes prawny skarżącej wynikający ze wskazanych wyżej norm został naruszony zaskarżonym zarządzeniem. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia należy stwierdzić, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, polegającym na wydaniu go mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przesłanki wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie mieszczą się w "przypadkach szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia ogranicza się do w istocie ogólnych stwierdzeń, nie popartych żadnymi konkretnymi danymi i dowodami oraz nawiązuje do okoliczności, które nie dawały podstaw do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03, OSNP z 2004 r. nr 21, poz. 371). Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki". Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11). Mimo więc nietrafności oparcia zarzutu niewyjaśnienia i nieuargumentowania istotnych dla sprawy okoliczności na wskazanych w skardze przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mają zastosowania w sprawach kończących się zarządzeniami z zakresu administracji publicznej nie będących decyzjami administracyjnymi, samo stanowisko strony skarżącej o potrzebie i dopuszczalności objęcia kontrolą sądowoadministracyjną zarówno uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, jak i prawidłowości postępowania poprzedzającego jego wydanie – jest zasadne. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest zaskarżone zarządzenie i argumentacja prezentowana w jego uzasadnieniu, a nie stanowisko organu wyrażone dopiero w odpowiedzi na skargę w związku z podnoszonymi zarzutami skarżącej. Skutki prawne wywołuje bowiem zarządzenie wydane w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a nie odpowiedź na skargę. W niniejszej sprawie wskazane wyżej wymogi nie zostały przez Burmistrza Miasta i Gminy Ś. spełnione. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ powołuje się na utratę zaufania do skarżącej, wielokrotny brak porozumienia w zakresie wzajemnej współpracy oraz przekroczenie przez skarżącą "uprawnień". Uzasadniając zarzut wielokrotnego braku porozumienia w zakresie wzajemnej współpracy organ wskazuje, że skarżąca nie podejmowała z organem prowadzącym konsultacji w przedmiocie polityki kadrowej. Na poparcie tego zarzutu nie przedstawiono jednak w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia żadnych dowodów. W uzasadnieniu nie wskazano, z jakich konkretnie zdarzeń i okoliczności organ wywiódł swój wniosek, że dalsze pozostawanie skarżącej na stanowisku dyrektora zagraża interesowi publicznemu. Organ podnosi zarzut konfliktowości skarżącej, braku współdziałania, w tym z pracownikami placówki, wskazuje na uprawdopodobnione sygnały dopuszczania się przez skarżącą mobbingu wobec jej podwładnych, jednakże nie uzasadnia tych zarzutów poprzez wskazanie konkretnych dowodów. Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia nie wiadomo zatem kiedy i w jakich okolicznościach skarżąca miała dopuścić się wskazanych wyżej zachowań. Organ powołuje się na niewykonywanie przez skarżącą jej obowiązków dyrektora poprzez nieobjęcie majątku Zespołu Szkół w Ś. przez okres około roku, nie wskazuje jednak konkretnych okoliczności, ani czasu, w którym wskazane zachowanie skarżącej miało miejsce. Ta ogólnikowość stawianych zarzutów w treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia i całkowity brak ich uzasadnienia powoduje, że sąd nie może uznać, że przesłanki, którymi kierował się organ podejmując zaskarżone zarządzenie, stanowiły "szczególnie uzasadnione przypadki" wymagane ustawą, skoro organ nie wskazuje żadnych dowodów, że one rzeczywiście miały miejsce. Zaskarżone zarządzenie nie zostało zatem w sposób należyty uzasadnione, co kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa. Już sama ta wada zarządzenia stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. Nadto należy zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1971/2011). W orzecznictwie podkreśla się też wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00). W ocenie Sądu zarówno analiza treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wszystkie stawiane skarżącej zarzuty nie należały do grupy zarzutów, które mogłyby stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w trybie przytoczonego przepisu, nie należały bowiem do okoliczności wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sama zaś negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań - wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty - nie wystarcza do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2. Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że taka sytuacja nie miała miejsce. W odniesieniu do zarzutu związanego z niewykonywaniem przez skarżącą jej obowiązków dyrektora poprzez nieobjęcie majątku Zespołu Szkół w Ś. przez okres około roku, nie spełniono też przesłanki natychmiastowości reakcji organu, warunkującej - zdaniem orzecznictwa – możliwość zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika bowiem, że sprawa nieobjęcia majątku dotyczyła okresu od dnia 1 września 2012 r. do dnia 16 sierpnia 2013 r., tj. do dnia, kiedy skarżąca podpisała protokół objęcia majątku, a więc roku szkolnego poprzedzającego rok szkolny 2013/2014. Okoliczność ta nie mogła być zatem traktowana jako podstawa do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie kolejnego roku szkolnego (po upływie jego dwóch miesięcy) jako "szczególnie uzasadnionych przypadek" uzasadniający odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Należy nadto wskazać, że do wydania zaskarżonego zarządzenia doszło po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny zarządzenia o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Przed wydaniem zaskarżonego aktu organ ograniczył się jedynie do zgromadzenia notatek służbowych i pism, z których wynikało niezadowolenie ich autorów ze współpracy ze skarżącą przy tym organ nie zapewnił skarżącej prawidłowego udziału w postępowaniu kontrolnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia. W aktach sprawy brak dowodów, że skarżąca mogła się zapoznać z zarzutami wynikającymi z powyższych dokumentów oraz że umożliwiono jej wniesienie zastrzeżeń do tych zarzutów. Nie została ona ostatecznie zapoznana z wynikami postępowania wyjaśniającego, nie miała zatem możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, czy zgłoszenia wniosków (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11). Termin wskazany w art. 38 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ opiniodawczy wydaje swoją opinię w sprawie w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu prowadzącego dotyczy wyłącznie czasu przewidzianego na aktywność organu opiniującego, skoro niewydanie opinii w powyższym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. W żaden sposób termin ten nie uzasadniał – jak to podnosi organ w odpowiedzi na skargę – wniosku o braku podstaw zapewnienia skarżącej możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, czy zgłoszenia wniosków. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem materialnej podstawy jego wydania, tj. z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Należało więc uznać, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego zarządzenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.