I OSK 3225/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Gl 85/18 w sprawie ze skargi E.N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] listopada 2017 r., nr [..] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Gl 85/18 oddalił skargę E.N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] listopada 2017 r., nr [..] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [..] listopada 2017 r., nr [..] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia [..] sierpnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku za okres od dnia [..] czerwca do dnia [..] października 2016 r. w wysokości [..] zł brutto. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, a więc odnotował, że decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranego świadczenia poprzedziła decyzja organu I instancji z dnia [..] czerwca 2016 r., znak [..], mocą której strona została uznana z dniem [..] czerwca 2016 r. za osobę bezrobotną i od tego dnia posiadała prawo do zasiłku na podstawie decyzji tego samego organu i z tego samego dnia, czyli decyzji z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..]. Strona została przy tym prawidłowo pouczona o prawach i obowiązkach związanych z uzyskaniem statusu osoby bezrobotnej, a w szczególności o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach oraz na wezwanie urzędu pracy, a także o konsekwencjach niestawienia się oraz została poinformowana, że prawa i obowiązki osób bezrobotnych, w tym warunki nabycia statusu bezrobotnego, określa ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy. Organ zauważył, że pełnienie przez stronę od dnia [..] lutego 2013 r. funkcji Prezesa Zarządu w przedsiębiorstwie J. Sp. z o.o., mieszczącego się w T. przy ul. [..], oznacza, że nie spełniała ona przesłanek do posiadania statusu osoby bezrobotnej, wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, od dnia rejestracji, tj. od [..] czerwca 2016 r. Tym samym strona nie mogła także posiadać prawa do jakiegokolwiek świadczenia przysługującego wyłącznie osobom bezrobotnym, w przedmiotowej sprawie - prawa do zasiłku, które nabyła od dnia rejestracji w charakterze bezrobotnego. Pełnienie przez stronę funkcji w spółce prawa handlowego wynika z odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców KRS na dzień 12 maja 2017 r. dla spółki J. nr [..] (Dział 2, rubryka 1, podrubryka 1). Funkcję tę strona pełniła bez przerwy w trakcie posiadania statusu bezrobotnego, gdyż, pomimo złożonej rezygnacji od dnia 11 kwietnia 2016 r. (kopia oświadczenia strony z 4 kwietnia 2016 r.), nie została zawieszona w czynnościach. Po powzięciu przez organ informacji, iż od dnia [..] lutego 2013 r. strona pełniła funkcję prezesa zarządu spółki, postanowieniem z dnia [..] czerwca 2017 r., nr [..] organ wznowił postępowania w sprawach zakończonych decyzjami z dnia [..] czerwca 2016 r. w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i z tego samego dnia w przedmiocie przyznania stronie prawa do zasiłku. Następnie decyzją z dnia [..] lipca 2017 r. nr [..] organ pierwszej instancji uchylił w całości decyzje z dnia [..] czerwca 2016 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania stronie z dniem [..] czerwca 2016 r. zasiłku dla bezrobotnych, jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta z dniem [..] sierpnia 2017 r. stała się ostateczna. Równocześnie organ rynku pracy zawiadomił stronę o toczącym się postępowaniu w sprawie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w okresie od dnia [..] czerwca do dnia [..] października 2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia określonych w ustawie warunków do uznania za osobę bezrobotną. Ponieważ warunki te muszą wystąpić kumulatywnie, to niespełnienie choćby jednego z wymogów skutkuje odmową uznania zainteresowanego za osobę bezrobotną lub utratą statusu osoby bezrobotnej. Organ podkreślił, że zostały ostatecznie i prawomocnie wzruszone decyzje, mocą których strona pobierała zasiłek w trakcie pełnienia funkcji prezesa zarządu spółki, dlatego prawidłowo zobowiązano stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Świadczenie to bowiem, w świetle art. 76 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, zostało pobrane nienależnie i podlega zwrotowi. Ponadto organ przypomniał, że strona, rejestrując się w PUP, została szczegółowo poinformowana o przesłankach posiadania statusu osoby bezrobotnej, będącego warunkiem posiadania prawa do zasiłku oraz o przesłankach utraty statusu osoby bezrobotnej, co potwierdziła podpisami, złożonymi pod informacją o prawach i obowiązkach osoby rejestrującej się w powiatowym urzędzie pracy oraz pod oświadczeniem bezrobotnego. Dodatkowo organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych i na tej podstawie stwierdził, że wprowadzenie organu w błąd, w przypadku braku bezpośredniości zamiaru, może nastąpić również przez przemilczenie istotnych dla sprawy okoliczności. Końcowo organ podkreślił, że osoba, która dokonała zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, może dokonać rozliczenia nadpłaconego podatku w rocznym zeznaniu podatkowym, a także pouczył stronę, że jeżeli znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, może zwrócić się z wnioskiem do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [..] o odroczenie, rozłożenie na raty lub umorzenie całości lub części nienależnie pobranego świadczenia. W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zaskarżając decyzję w całości, zarzuciła jej zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania. W skardze podniesiono, że organy I i II instancji wadliwe uznały, iż skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej i z tego powodu jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, ponieważ pełnienie funkcji prezesa zarządu spółki, jako roli reprezentacyjnej, za którą strona nie pobierała wynagrodzenia w żaden sposób nie kolidowało z jej zdolnością i gotowością do podjęcia zatrudnienia, do czego organy administracyjne nie ustosunkowały się w swoich decyzjach. Samo pełnienie funkcji prezesa zarządu przez skarżącą nie generowało żadnego przychodu, a co za tym idzie nie sposób uznać, aby skarżąca straciła status osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko wyrażone w objętej skargą decyzji oraz powtarzając w pełni zawartą w niej argumentację wskazał, że nie zawiera ona wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że oczywistym jest, że orzeczenie zwrotu nienależnego świadczenia może nastąpić jedynie po uprzednim ustaleniu, we właściwym trybie przewidzianym w przepisach k.p.a., w drodze decyzji administracyjnej, że danej osobie w konkretnie określonym okresie zasiłkowym nie przysługiwał status osoby bezrobotnej i będące pochodną tego statusu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Zatem okoliczność, że dane świadczenie - w tym przypadku zasiłek dla bezrobotnych - jest świadczeniem nienależnym, wynikać może jedynie z treści decyzji administracyjnej. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja taka nie została zaskarżona przez stronę, a wywody i zarzuty skargi dotyczą w znacznej części polemiki z ostateczną i prawomocną decyzją organu, którą uchylono w całości decyzje z dnia [..] czerwca 2016 r. orzekające o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem [..] czerwca 2016 r. i przyznaniu stronie zasiłku dla bezrobotnych. Mocą tej decyzji organ pierwszoinstancyjny równocześnie, co jest kluczowe dla przedmiotu rozstrzygnięcia, umorzył postępowanie w sprawie przyznania stronie z dniem [..] czerwca 2016 r. zasiłku dla bezrobotnych jako bezprzedmiotowe. Skoro zapadła decyzja orzekająca o pozbawieniu strony skarżącej statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku za okres nią objęty, to pobrany za ten okres zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi. Jednocześnie Sąd uznał, że skarżąca wykonując powierzone jej w Zarządzie Spółki zadania, jak słusznie uznały organy, z pewnością nie była osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Wiedząc zaś o konieczności bycia osobą gotową do podjęcia pracy, aby móc posiadać ten status i świadczenie - świadomie naruszyła przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała co do faktu, że jej się ono nie należy, a w ocenie Sądu w niniejszej sprawie fakt świadomego wprowadzenia w błąd organ zatrudnienia został wykazany, skargę należało oddalić. Sąd podkreślił bowiem, że wprowadzenie organu w błąd, w przypadku braku bezpośredniości zamiaru, może zatem nastąpić również przez przemilczenie istotnych dla sprawy okoliczności, a więc świadomego wprowadzenia w błąd organu nie można ograniczać jedynie do tzw. zamiaru bezpośredniego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.N. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpatrzenie sprawy co do istoty, przeprowadzenie w sprawie rozprawy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż skarżąca w sposób prawidłowy została uznana za osobę nienależnie pobierającą świadczenia i przez to zobowiązaną do ich zwrotu, podczas gdy prawidłowo analiza przepisów wskazanej ustawy winna prowadzić do wniosku przeciwnego, - art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż skarżąca nie spełniała wymienionych w nim przesłanek, podczas gdy prawidłowa analiza przepisów winna prowadzić do wniosku przeciwnego, - art. 201 kodeksu spółek handlowych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że czynności wykonywane przez skarżącą są czynnościami uniemożliwiającymi jej podjęcie pracy, podczas gdy były to czynności wyłącznie wynikające z ustawy - jako obowiązki członka zarządu, a nie pracownika czy zleceniobiorcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca w Spółce pełniła wyłącznie funkcję Prezesa zarządu, a ponadto Sąd jako okoliczności świadczące o niegotowości do podjęcia zatrudnienia, wskazał czynności dokonane przez skarżącą poza okresem, w którym skarżąca pobierała zasiłek. Wskazano również, że skarżąca była jedyną osobą w zarządzie spółki, a tym samym tylko ona mogła reprezentować spółkę – jednak nie była związana stosunkiem pracy. Błędem jest przyjęcie z góry, że w każdym przypadku członkostwo w zarządzie spółki osoby w tej spółce niezatrudnionej wyklucza możliwość uznania takiej osoby za bezrobotną. Skarżąca jako prezes spółki powołany (nie w rozumieniu art. 68 § 1 k.p.) była osobą gotową do podjęcia współpracy, a tym samym wypłacane jej świadczenie było wypłacane należycie i nie powinno podlegać zwrotowi, zachowała bowiem status osoby bezrobotnej w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni. W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2021 r. pełnomocnik E.N. sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym podnosząc, że art. 15 zzs4 uCOVID-19 wskazuje, że "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tym miejscu podkreślić należy, że nie mógł być skuteczny sprzeciw wobec rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wyrażony w piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2021 r. z powołaniem się na brzmienie art. 15 zzs4 ust. 1 zdanie drugie uCOVID-19, zgodnie z którym "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę". Niniejsza sprawa jest bowiem rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, a nie w trybie art. 15 zzs4 ust. 1 uCOVID-19. Tryb określony w art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 nie uzależnia rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym od zgody stron postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji w pierwszej kolejności dokonanie błędnej wykładni art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1065 – stan prawny z dnia wydania zaskarżonej decyzji) – dalej: ustawa, polegającej na uznaniu skarżącej za osobę nienależnie pobierającą świadczenia i przez to zobowiązaną do ich zwrotu. Zarzut ten w istocie dotyczy zastosowania normy wynikającej z powyższego przepisu w realiach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji faktycznej strony skarżącej kasacyjnie, a nie błędnej wykładni, skoro w treści zarzutu w żaden sposób nie odniesiono się do przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia wskazanego przepisu. Już ta okoliczność czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Zarzut te nie mógłby odnieść skutku także wówczas, gdyby w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjąć, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje niewłaściwego zastosowania art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy jako konsekwencji błędnej wykładni pojęcia świadczenia nienależnego. W myśl art. 76 ust. 1 ustawy "Osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne". Zgodnie natomiast z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy, "Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach". Z powyższej regulacji wynika, że stwierdzenie, że świadczenie pieniężne jest nienależne rodzi obowiązek jego zwrotu, jeżeli doszło do jego nienależnego pobrania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że "warunkiem orzeczenia o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia jest zaistnienie równocześnie dwóch przesłanek: obiektywnej - polegającej na tym, że świadczenie wypłacono mimo wystąpienia okoliczności skutkujących utratą prawa do jego pobierania, oraz subiektywnej - polegającej na tym, że osoba, która świadczenie pobrała była prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących utratę uprawnień do tego świadczenia" (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., I OSK 968/16). W niniejszej sprawie nie zakwestionowano okoliczności faktycznych sprawy, które mogłyby ewentualnie prowadzić do wniosku, że świadczenie nie zostało nienależnie pobrane, a w konsekwencji nie ziścił się obowiązek dokonania zwrotu świadczenia. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła ustaleń, z których wynika, że została prawidłowo pouczona o warunkach i konieczności zwrotu świadczenia w przypadku, gdy okaże się, że było ono nienależne. Z kolei dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powyższych przepisów jest prawidłowa. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że w świetle treści tych przepisów świadczenie jest świadczeniem nienależnym, tj. wypłaconym mimo wystąpienia okoliczności skutkujących utratą prawa do jego pobierania, jeśli okoliczność ta wynika z treści decyzji administracyjnej wydanej w sprawie podstaw jego wydania. Świadczenie nienależne to bowiem świadczenie, co do którego brak podstaw jego przyznania, a świadczenie nienależne pobrane to świadczenie, pobraniu którego towarzyszyło zawinione działanie beneficjenta, który, działając w złej wierze, miał świadomość nienależności pobrania. Jeżeli zatem na skutek wydania decyzji administracyjnej stwierdzono brak podstaw przyznania świadczenia, to świadczenie takie należy kwalifikować jako nienależne. W przedmiotowej sprawie ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [..] lipca 2017 r. uchylono w całości decyzje z dnia [..] czerwca 2016 r. orzekające o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem [..] czerwca 2016 r. oraz o przyznaniu stronie zasiłku dla bezrobotnych oraz jednocześnie umorzono, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych. Skoro tak, to prawidłowo Sąd uznał, że świadczenie było nienależne. Nie istniała bowiem decyzja, która mogła stanowić podstawę przyznania świadczenia, a warunki do uznania, że skarżąca nie została prawidłowo pouczona nie wystąpiły. Nie mógł być zatem także uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy w wyniku dokonania błędnej wykładni tego przepisu i uznania, że skarżąca nie spełniła wymienionych w nim przesłanek. Przepis ten bowiem zawiera definicję ustawową osoby bezrobotnej, jego treść dotyczy statusu osoby bezrobotnej, tymczasem rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zapadło na skutek kontroli decyzji nakładającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie zaś decyzji, na podstawie której skarżąca została uznana za osobę, której status osoby bezrobotnej nie przysługuje. Podkreślić należy, że status osoby bezrobotnej skarżąca utraciła w wyniku decyzji z dnia [..] lipca 2017 r., którą uchylono w całości zarówno decyzję o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku. To zaskarżenie tej właśnie decyzji skutkować mogło podważeniem oceny, że skarżąca de facto statusu tego nie utraciła. Jak jednak wynika z akt sprawy skarżąca decyzji tej jednak nie zakwestionowała. Wskazywana w skardze kasacyjnej argumentacja nie mogła zaś doprowadzić do zamierzonego skutku, a więc uznania za wadliwą obecnie zaskarżanej decyzji, skoro ocena przesłanek uznania osoby za bezrobotną nastąpiła w postępowaniu zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją organu z dnia [..] lipca 2017 r. Wreszcie nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 201 ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1526 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że czynności wykonywane przez skarżącą są czynnościami uniemożliwiającymi jej podjęcie pracy. Ponownie bowiem należy podkreślić, że decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest decyzją wtórną wobec decyzji uchylającej decyzję o uznaniu skarżącej kasacyjnie za osobę bezrobotną. Ocena charakteru czynności wykonywanych przez skarżącą na rzecz Spółki nie mogłaby być dokonana w ramach postępowania zainicjowanego skargą na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] listopada 2017 r. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nieskuteczność omawianego zarzutu wynika również z jego wadliwej konstrukcji. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Ponadto w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem wskazany w skardze kasacyjnej art. 201 kodeksu spółek handlowych składa się z 5 paragrafów, zawierających odrębne normy prawne. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa zastępować strony, rozwijać, czy też doprecyzowywać bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a., gdyż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z powyższych względów skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.