II OZ 1055/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. W. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 570/18 o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić zażalenie. Zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 570/18, Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wezwał skarżącego na podstawie art. 220 § 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej P.p.s.a.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) do uiszczenia wpisu w kwocie 100 zł - od skargi na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zażalenie na powyższe zarządzenie wniósł skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasady ustalania wysokości wpisu od pism wszczynających postępowanie sądowoadministracyjne zawarte są w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 215 § 1 P.p.s.a. w każdym piśmie wszczynającym postępowanie sądowe w danej instancji należy podać wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość opłaty. W myśl art. 216 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia. Regulacje te nawiązują do postępowania cywilnego procesowego, w którym przedmiotem sporu jest - co do zasady - oznaczona kwota pieniężna stanowiąca wartość dochodzonego roszczenia. Jak wskazuje się w doktrynie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem zaskarżenia są jednak akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., których kontrolę z punktu widzenia zgodności z prawem przeprowadza sąd administracyjny (art. 1 § 2 P.u.s.a.). W tym postępowaniu nie orzeka się o należnościach pieniężnych, tak jak w postępowaniu w sprawach cywilnych, lecz kontroluje legalność aktów, w których takie należności zostały określone lub ustalone. Stąd też należność pieniężna w ścisłym tego słowa znaczeniu nie stanowi przedmiotu zaskarżenia przed sądem administracyjnym. Dlatego regulację zawartą w art. 216 P.p.s.a. należy odnosić do należności pieniężnej objętej aktem lub czynnością, które w istocie stanowią przedmiot zaskarżenia podlegający kontroli sądu administracyjnego (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, komentarz do art. 216 - Lex). Wartością przedmiotu zaskarżenia jest więc wartość uprawnienia lub obowiązku wyrażona w kwocie pieniężnej, którą ustala zaskarżony akt. Przepis art. 231 P.p.s.a. stanowi, że wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Przepis ten stanowi pewien skrót myślowy, gdyż - jak wskazano powyżej - w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem zaskarżenia są akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a nie należności pieniężne. W orzecznictwie wskazuje się, że w art. 231 P.p.s.a. ustawodawca miał na myśli sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia są akty lub czynności kreujące określoną należność pieniężną bądź stwierdzające jej istnienie lub nieistnienie (postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II FZ 227/08). W postanowieniu z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I GZ 161/13 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wpis stosunkowy powinien być pobrany od skargi na akt, który w sposób bezpośredni wiąże się z należnością pieniężną. Bezpośredni związek między taką należnością a obejmującym ją aktem zachodzi wtedy, gdy w danym akcie organ konkretyzuje (z reguły określa wysokość) należności. Przepis art. 231 P.p.s.a. wprowadza zasadę pobierania wpisu stosunkowego w każdym przypadku, gdy zaskarżony akt (niezależnie od tego czy jest to decyzja czy postanowienie) ustala należność pieniężną. W pozostałych przypadkach, gdy przedmiotem zaskarżenia nie jest akt, który w sposób bezpośredni nakłada obowiązek uiszczenia należności pieniężnej lub ustala wysokość należności, pobiera się wpis stały. Powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r., wydane na podstawie art. 233 P.p.s.a., normuje jedynie wysokość wpisów oraz szczegółowe zasady ich pobierania. Systematyka tego aktu prawnego nawiązuje do zasady ogólnej wyrażonej w art. 231 P.p.s.a. W § 1 rozporządzenia powtórzono zasadę pobierania wpisu stosunkowego, jeżeli zaskarżonym aktem objęta jest należność pieniężna. Przepis ten stanowi, iż wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem. Przepis ten, podobnie jak art. 231 P.p.s.a., nie wprowadza rozróżnienia aktów, którymi objęta jest należność pieniężna na decyzje i postanowienia. Jest w nim mowa o "aktach", a więc z całą pewnością pojęcie to obejmuje akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności (w tym wypadku postanowienia) wynosi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym 100 zł. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w sprawach, w których zaskarżone rozstrzygnięcie ma formę postanowienia i nie dotyczy ono należności pieniężnych pobiera się wpis stały, bez względu na przedmiot tego postanowienia. Ratio legis tego przepisu było ustalenie stałego wpisu od postanowień, które najczęściej rozstrzygają wpadkowe kwestie procesowe np. stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub mają charakter merytoryczny np. postanowienia uzgadniające wydane na podstawie art. 106 K.p.a., lecz nie dotyczą należności pieniężnych. Z treści art. 231 P.p.s.a. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. wynika zasada pobierania wpisu stosunkowego w sytuacji, w której zaskarżonym aktem objęta jest należność pieniężna. Forma tego aktu (decyzja lub postanowienie) nie ma decydującego znaczenia przy pobieraniu wpisu stosunkowego. Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia regulacji, iż podstawą ustalenia wpisu stałego lub stosunkowego jest forma rozstrzygnięcia, tzn. czy dana należność pieniężna ustalona jest decyzją administracyjną czy postanowieniem. Z tych względów od skargi na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane w postępowaniu egzekucyjnym pobiera się wpis stosunkowy na podstawie art. 231 P.p.s.a. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. Podobne stanowisko dotyczące pobierania wpisu stosunkowego od skarg na postanowienia organów nadzoru budowlanego ustalające opłatę legalizacyjną w przypadku samowoli budowlanej wyrażane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia NSA: z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 164/16, z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt II OZ 277/16, z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 384/17, z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OZ 266/18). Utrwalona jest także linia orzecznicza w zakresie pobierania wpisu stosunkowego od skarg na postanowienia organów nadzoru budowlanego wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku (postanowienia NSA: z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1123/06, z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II OZ 1076/06, z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1730/06, z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II OZ 884/09, z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OZ 1070/09, z dnia 18 maja 2012 r., II OZ 413/12, z dnia 15 lipca 2016 r., II OZ 736/16). W przypadku wydanych w postępowaniu egzekucyjnym postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wyrażany był już pogląd, iż od skarg na tego rodzaju postanowienia pobiera się wpis stosunkowy (postanowienia NSA: z dnia 11 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 152/11, z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 32/18), choć wyrażano też pogląd przeciwny (postanowienia NSA: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 283/08, z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OZ 608/10, z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 339/11, z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OZ 119/18), którego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, z powodów wyżej przedstawionych, nie podziela. W związku z powyższym przyjąć należy, że w niniejszej sprawie Przewodniczący Wydziału błędnie uznał, że skarga dotyczy postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, którego przedmiotem nie jest należność pieniężna, w związku z czym wezwał skarżącego do uiszczenia wpisu w kwocie 100 zł. W niniejszej sprawie skarga dotyczy sprawy, której przedmiotem jest należność pieniężna (grzywna) w wysokości 13554,15 zł i od skargi winien zostać ustalony wpis stosunkowy na podstawie § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, który wynosi 3 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 400 zł. W takiej sytuacji uznać należy, że wpis w sprawie został określony w nieprawidłowej wysokości na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów zamiast na podstawie § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Nie prowadzi to jednak do uwzględnienia zażalenia z uwagi na ustanowiony w art. 134 § 2 w zw. z art. 193 i 197 § 2 P.p.s.a. zakaz reformationis in peius, czyli zakaz orzekania na niekorzyść strony (por. postanowienia NSA: z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I OZ 475/13; z dnia 15 stycznia 2010 r., II OZ 1182/09, z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 89/08; z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II GZ 144/07). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.