I GSK 837/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del.WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 529/22 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. K. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt. III SA/Łd 529/22 oddalił skargę W. K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie płatności bezpośrednich na 2018 rok po wznowieniu postępowania. Skarżący skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] zapadłą z naruszeniem: a) art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że Skarżący z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu kontrolnym w roku 2018, zaś okoliczności ujawnione w postępowaniu kontrolnym w roku 2019 nie istniały wcześniej; b) art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że zastąpienie przy wydawaniu decyzji kierownika Biura jego zastępcą zapewni bezstronność i obiektywność postępowania w tej sprawie. Na tej podstawie Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organ, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje stanowisko skargi kasacyjnej w spornej kwestii, a mianowicie, czy we wniosku o wznowienie postępowania zostały wskazane nowe dowody i powołane nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W tym zakresie skarga kasacyjna ma wyłącznie polemiczny charakter z prawidłowym rozstrzygnięciem zaskarżonego wyroku, a poprzednio zaskarżonej decyzji w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie płatności bezpośrednich na rok 2018 po wznowieniu postępowania. Przypomnieć należy, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia przez Skarżącego, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W niniejszej sprawie zakres rozpoznania zakreślony został przez wniosek Skarżącego z 17 grudnia 2019 r., w ocenie którego klęska suszy w latach 2018-2019 dotknęła gospodarstwo Skarżącego. Na tę okoliczność Skarżący złożył protokół kontroli weterynaryjnej nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., który ma potwierdzać powyższe okoliczności. Zdaniem Skarżącego w protokole kontroli zostały ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności nieznane w czasie wydawania decyzji w sprawie płatności za 2018 r., gdyż w gospodarstwie skarżącego nie stwierdzono nieprawidłowości dotyczących zwierząt. Rozważając kluczową w tym zakresie kwestię oceny "nowości" załączonych do wniosku o wznowienie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych trzeba mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jak i nadzwyczajny charakter wznowieniowego postępowania, uprawniające do wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w razie stwierdzenia kwalifikowanych wad postępowania zwykłego, a zakończonego decyzją ostateczną. Postępowanie wznowieniowe nie może bowiem - jak wielokrotnie podkreśla orzecznictwo sądowe tak na gruncie k.p.a., jak i O.p. - służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego (tak wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., II FSK 2687/16, Lex nr 2570171, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012r., II FSK 1582/10, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009r., II FSK 933/08, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013r., sygn. akt II FSK 300/12). Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, wąsko. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne (niezależne od treści przepisów), które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015r., II FSK 2701/13, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., II FSK 2675/12, wyrok NSA z dnia 23 maja 2003r., III SA 2484/01). Nowy dowód zaś to taki, za pośrednictwem którego można wykazać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Ten nowy dowód może prowadzić zarówno do ustalenia nowych okoliczności faktycznych, jak i zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (wyrok NSA z dnia 13 marca 2014r., II OSK 2541/12, Lex nr 1488174, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012r., II OSK 2154/10, Lex nr 1121209). Nie będą stanowiły podstawy wznowienia okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018r., II OSK 2246/16, Lex nr 2463012). Nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą jednakże stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdy ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (wyrok NSA z dnia 18 maja 2017r., I OSK 45/17, Lex nr 2323395). Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż pojęcie "wyjdą na jaw" oznacza takie dowody, co do których istnienia strona postępowania zwykłego nie posiadała wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym i nie mogła żądać ich uwzględnienia przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Jeśli natomiast jakieś dowody były stronie znane, lecz ich nie ujawniła, to nie można przyjąć iż posiadają one przymiot takich, które "wyszły na jaw", co oznacza, że nie mogą one stanowić podstawy wznowienia postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznych (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., II FSK 2675/12, por. też wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., II FSK 2701/13). Tak rozumianej kodeksowej przesłanki "wyjdą na jaw nowe okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi" nie spełnia złożony przez stronę protokół kontroli nr [...], który dotyczy czynności kontrolnych mających miejsce od [...] sierpnia 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. Zauważyć bowiem należy, iż Skarżący domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 19 lutego 2019 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 r. Zasadnie Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów orzekających w sprawie, że protokół kontroli nr [...] stanowi odzwierciedlenie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...]-[...] sierpnia 2019 r. i potwierdza stan faktyczny w gospodarstwie wnioskodawcy istniejący w tym okresie. Powyższy protokół kontroli nie potwierdza zatem stanu istniejącego w gospodarstwie skarżącego w 2018 r., czyli okresie, w którym skarżący domagał się przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. (spełnienia wymogów wzajemnej zgodności). Jak już powyżej zaznaczono instytucja wznowienia postępowania nie służy ponownej ocenie spełnienia warunków do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Należy podzielić stanowisko WSA w Łodzi, iż zakres kontroli, której wyniki zostały zawarte w treści protokołu kontroli nr [...] nie pokrywa się z zakresem kontroli, której przeprowadzenie zostało przez stronę uniemożliwione. Zgodnie z treścią protokołu nr [...] kontrolą objęto przestrzeganie warunków weterynaryjnych oraz dobrostanu zwierząt, zaś kontrola, której przeprowadzenie zostało przez stronę uniemożliwione miała obejmować przestrzeganie przez rolnika wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. Przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 jasno określają, że rolnik zobowiązany jest do przestrzegania zasad wzajemnej zgodności przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczy wniosek, a organ administracji obowiązany jest do kontroli przestrzegania tych wymogów w roku, którego wniosek dotyczy. Tym samym protokół kontroli nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. oraz wynikające z niego okoliczności nie są istotne dla sprawy dotyczącej przyznania płatności na rok 2018. Istotne jest również, iż ww. protokół został wygenerowany po wydaniu decyzji ostatecznej. Z tego względu nie ma on waloru dowodu istniejącego, lecz nieznanego organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Nie mógł on więc mieć wpływu na treść decyzji ostatecznej. Nie dowodzi on również istnienia wynikającej z niego nowej okoliczności faktycznej w dacie wydania decyzji ostatecznej. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Omawiany zarzut kasacyjny nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2575/13), co w konsekwencji czyni go niezasadnym, a przez to i nieskutecznym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika bowiem, na czym - zdaniem Skarżącego kasacyjnie - miałoby polegać naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jego istotny charakter, a przez to wpływ jego naruszenia na wynik sprawy. Ponadto - co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie braku zasadności omawianego zarzutu - trzeba podnieść, że Skarżący wnosił o wznowienie postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z ujawnieniem się nowego dowodu w postaci protokołu kontroli, a nie na podstawie wskazanego również w pkt a) petitum skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tego zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. nie są zasadne. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny z pkt b) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. Przede wszystkim taka konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie, z naruszeniem którego przepisu wiąże Skarżący kasacyjnie sytuację uzasadniającą powyższy zarzut. Zaistnienie okoliczności mieszczących się w zakresie wyznaczonym hipotezą normy prawnej sformułowanej w art. 24 § 1 k.p.a. powoduje z mocy samego prawa (ex lege) niezdolność konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu bez konieczności konkretyzacji tego skutku prawnego w drodze odrębnej czynności procesowej. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim porównanie treści art. 24 § 1 k.p.a. z przepisem art. 24 § 3 k.p.a., normującym odrębny, oparty na innym mechanizmie procesowym, wariant wyłączenia pracownika (iudex suspectus). Ten sam stan faktyczny nie może jednocześnie odpowiadać hipotezie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a., gdyż w powyższych przepisach zostały wymienione przesłanki odrębnych trybów wyłączenia pracownika - z mocy samego prawa oraz na wniosek. Jedna sytuacja faktyczna nie może odpowiadać jednocześnie obu trybom wyłączenia pracownika. Nawet gdyby można było rozpoznać powyższy zarzut merytorycznie, należy uznać go za niezasadny, gdyż podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność "zastąpienia Kierownika Biura Powiatu Poddębickiego Agencji jego zastępcą nie zapewni bezstronności wymaganej przepisami przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy", nie wyczerpuje przesłanki z powołanego w zarzucie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W orzecznictwie, na gruncie powołanej regulacji, zasadnie podnosi się, że żądanie wyłączenia, o którym mowa w przytoczonym przepisie musi zawierać wywód uprawdopodobniający okoliczności wskazujące na istnienie wątpliwości co do bezstronności pracownika. Ogólnikowe zarzuty podważające prowadzenie sprawy przez pracowników organu w sposób obiektywny i rzetelny, nie uzasadniają żądania wyłączenia tych pracowników w trybie art. 24 k.p.a. Wyłączenia nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku bezstronności danego pracownika (por. np. wyrok z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1212/20). Z akt sprawy nie wynika, by zastosowanie art. 24 § 3 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy było uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.