IV SA/Po 115/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Śremie na uchwałę Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 30 marca 2023 r., nr LXXXIV/696/23 w sprawie zwrotu kosztów przejazdu radnego w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością Gminy Mosina stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z 30 grudnia 2024 r. (znak: 4247-0.Pa.50.2024) Prokurator Rejonowy w Śremie (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LXXXIV/696/23 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie zwrotu kosztów przejazdu radnego w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością Gminy Mosina (zwaną dalej "Uchwałą"), zaskarżając ją w całości. Zarzuciwszy Uchwale istotne naruszenie prawa – "w szczególności przepisów" art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej w skrócie "u.o.a.n.") oraz art. 88 Konstytucji RP przez niezasadne zaniechanie opublikowania Uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, zauważając, że w § 5 Uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie "z dniem podjęcia", a tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem, zdaniem Prokuratora, zaskarżona Uchwała, jak każda uchwała w sprawie ustalania zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego (dalej w skrócie "j.s.t.") oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., stanowi akt prawa miejscowego – gdyż zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym – a nie akt kierownictwa wewnętrznego. Oznacza to, że Uchwała powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g., czego jednak stosownie do jej § 5 zaniechano. Prawidłowe zaś ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem jego wejścia w życie. W konkluzji Skarżący stwierdził, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.s.g., zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Z powodu nieogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Mosina wniósł o jej uwzględnienie, wyjaśniając, że w Uchwale "omyłkowo nie zawarto zapisu, iż podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego". "Na marginesie" wskazał, że do porządku obrad najbliższej sesji Rady Miejskiej w Mosinie został złożony projekt uchwały uchylający zaskarżoną Uchwałę, który został określony jako akt prawa miejscowego podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Od razu należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów j.s.t. oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile inaczej nie zastrzeżono, wszystkie przywoływane w nin. uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr LXXXIV/696/23 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie zwrotu kosztów przejazdu radnego w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością Gminy Mosina. W jej § 5 postanowiono, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Sądowi wiadomym jest z urzędu, że zaskarżona Uchwała ta została uchylona z dniem 26 lutego 2025 r. przez § 3 uchwały nr XIV/129/25 Rady Miejskiej w Mosinie z dnia 3 lutego 2025 r. w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu radnego w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością Gminy Mosina (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 11.02.2025 r. poz. 1324). W związku z tym wypada zauważyć, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, które Sąd w niniejszym składzie podziela, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ j.s.t. w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.9.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.3.2007 r., II OSK 1776/06; por. też m.in. postanowienia NSA: z 28.1.2020 r., I OZ 1428/19; z 21.11.2019 r., I OZ 1116/19; z 14.6.2012 r., II FSK 990/12; z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13; z 18.3.2014 r., II GSK 194/14; z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14; a także wyroki NSA: z 11.12.2011 r., I OSK 1719/11; z 27.5.2008 r., II OSK 344/08; z 27.9.2007 r., II OSK 1046/07). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. orzeczenia TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W kontrolowanej sprawie zaskarżona Uchwała w okresie blisko dwóch lat jej obowiązywania w praktyce wywołała skutki prawne, stanowiąc faktycznie podstawę dla ustalenia i wypłaty zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miejskiej w Mosinie. W konsekwencji nadal mogłaby być ona stosowana do oceny zasadności i prawidłowości tych wypłat. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd może pozbawić ją mocy prawnej w całości ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu (por. np. postanowienie NSA z 28.1.2020 r., I OZ 1428/19). Podstawę ustawową zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), w myśl których: - ust. 4 – "Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych." - ust. 6 – "Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658)." - ust. 8 – "Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego." W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów trafnie przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19). W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 27.11.2018 r. II OSK 2517/18). W kontrolowanej sprawie Prokurator zarzucił, że zaskarżona Uchwała, z naruszeniem przepisów o ogłaszaniu aktów normatywnych nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. Akty te – jak wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego – podlegają ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonych w ustawach (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP), co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem ich wejścia w życie. Ustawą, do której odsyła art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, jest obecnie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie: "u.o.a.n."), która reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej. Z art. 13 tej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jest poza sporem, że aktem prawa miejscowego jest akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że takim aktem jest uchwała w sprawie diet lub kosztów podróży radnych, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. (por. m.in. wyroki NSA: z 16.7.2024 r., III OSK 62/23; z 25.6.2024 r., III OSK 752/24; z 13.3.2024 r., III OSK 1522/22; z 11.7.2023 r., III OSK 2602/21; z 27.6.2023 r., III OSK 2472/21; z 14.6.2022 r., III OSK 5279/21; z 14.4.2022 r., III OSK 5279/21; z 28.4.2020 r., II OSK 570/19; z 7.11.2017 r., II OSK 2794/16; a także wyroki WSA: z 4.9.2024 r., III SA/Gl 221/24; z 7.3.2024 r., III SA/Gd 656/23, z 29.2.2024 r., III SA/Łd 809/23, z 29.2.2024 r., II SA/Ol 847/23, z 15.2.2024 r., IV SA/Po 23/24, z 30.1.2024 r., II SA/Bd 828/23). W ocenie Sądu zasadnie Skarżący stwierdził, że zaskarżona Uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, których one dotyczą, mają charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w Uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest osoba konkretnie wskazana ("z imienia i nazwiska"), czy indywidualnie określony krąg takich osób, lecz każda osoba, która pełni funkcję radnego. Innymi słowy, adresaci Uchwały zostali określeni przez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów Uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą – jaką jest pełnienie funkcji radnego – przepisy te mają charakter generalny. Jak to już wyżej wskazano, prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującymi zasadami i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych, i jako taki nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego takiego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawiera istotne wady prawne, polegające na braku określenia obowiązku jej ogłoszenia (publikacji) w dzienniku urzędowym, jak i na nieprawidłowym określeniu terminu jej wejścia w życie (np. "z dniem podjęcia" – a więc bez zachowania wymaganego tzw. vacatio legis), to należy stwierdzić, że została ona podjęta z naruszeniem art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.