III OSK 2934/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/24 w sprawie ze skargi L.J. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Ł.J. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej także jako: "Prezydent", "organ") w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów: skargę oddalił. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Ze skargi, odpowiedzi na skargę oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że: 1. Zawiadomieniem z 12 maja 2020 r. Prezydent Miasta [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. z terenu działek nr [...] i [...] w [...]. Następnie 28 maja 2020 r. przeprowadził kontrolę w terenie, a 8 czerwca 2020 r. zwrócił się do komendy Miejskiej Policji w [...] o nadesłanie informacji odnośnie odpadów porzuconych na nieruchomości Skarżącego i A. J. Po uzyskaniu informacji, Organ wyznaczył na 10 lipca 2020 r. rozprawę administracyjną w terenie, niemniej wobec niestawiennictwa W. B. spowodowanego stanem zdrowia, odroczył ją. W piśmie z 14 lipca 2020 r. Organ wyznaczył termin kolejnej rozprawy na 24 lipca 2020 r. Z protokołu rozprawy wynika, że strony zaaprobowały kontynuowanie jej 28 sierpnia 2020 r. i 9 października 2020 r. Po przeprowadzeniu rozprawy, postanowieniem z 16 października 2020 r. Organ dopuścił dowód z przesłuchania funkcjonariuszy Policji na okoliczność interwencji, jaką podjęli w związku z porzuceniem odpadów szklanych na działkach Skarżącego i wyznaczył termin ich przesłuchania na 13 listopada 2020 r., a wobec niemożności stawienia się jednego z funkcjonariuszy z powodu choroby - przesłuchanie tego funkcjonariusza 11 grudnia 2020 r. Decyzją z 29 stycznia 2021 r. nr GKŚ-V.6236.1.2020, Prezydent Miasta [...] nakazał W. B. usunięcie odpadów z nieruchomości Skarżącego. 2. Opisana wyżej decyzja Prezydenta z 29 stycznia 2021 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją z 23 marca 2021 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z adnotacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że decyzja Kolegium wpłynęła do Organu 13 kwietnia 2021 r., zaś akta sprawy zwrócono 4 maja 2021 r. W piśmie z 15 kwietnia 2021 r. Prezydent zwrócił się o nadesłanie dokumentacji planistycznej i kartograficznej. Z kolei postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r. odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącego o przesłuchanie wskazanej przez niego osoby, a postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r. rozpatrzył zgłoszone żądanie wyłączenia pracowników organu. W piśmie z 10 maja 2021 r. Organ przekazał Kolegium ponaglenie Skarżącego wraz z częścią dokumentów oraz wyjaśnieniami, a postanowieniem z 14 maja 2021 r. ponownie odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącego o przesłuchanie wskazanej przez niego osoby. Następnie decyzją z 18 czerwca 2021 r. nr [...] nakazał W. B. usunięcie odpadów z nieruchomość Skarżącego. 1. Po uchyleniu decyzji z 18 czerwca 2021 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 5 kwietnia 2022 r. II SA/Rz 1619/21, akta sprawy zwrócono Organowi 23 czerwca 2022 r. Organ telefonicznie ustalił ze stronami dogodny termin kontroli i 22 sierpnia 2022 r. przeprowadził kontrolę w terenie. Postanowieniem z 30 sierpnia 2022 r. Organ odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącego o powołanie biegłego, a postanowieniami z 4 października 2022 r. odmówił wnioskowanego przez Skarżącego wyłączenia pracowników Organu. Decyzją z 17 stycznia 2023 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w przedmiocie usunięcia odpadów przez W. B. z terenów działek nr [...] i [...] w [...]. 2. Akta sprawy zwrócono Organowi 5 marca 2024 r., dołączając do nich kopie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 listopada 2023 r. II SA/Rz 904/23. W wyroku tym Sąd wskazał, że w przedmiocie wniosku o wyłączenie pracownika orzekał działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] pracownik, którego ten wniosek dotyczył, a nie jak stanowi jednoznacznie K.p.a., jego bezpośredni przełożony. Postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 4 października 2022 r. o odmowie wyłączenia od udziału w postępowaniu pracowników organu administracji publicznej tj. P. P., X. Y. oraz Ł. M., wydała działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Środowiska X. Y. X. Y., której bezstronność starał się podważyć Skarżący w piśmie z 18 września 2022 r. nie mogła rozpoznać złożonego przez niego wniosku, gdyż należało to do jej bezpośredniego przełożonego. Działanie z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] nie oznaczało, że postanowienie w sprawie wniosku wydał bezpośredni przełożony w/w osoby. Zatem w ocenie Sądu wniosek o wyłączenie X. Y. nie został rozpoznany w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami K.p.a. Wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu może stanowić istotną wadę procesową, stanowiącą w świetle art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. podstawę wznowienia postępowania. Realizując wskazania Sądu, w piśmie z 13 marca 2024 r. Organ zwrócił się do Kierownika Biura Rady Miasta [...] o informacje odnośnie zatrudnienia P. P. Następnie postanowieniem z 21 marca 2024 r. Prezydent odmówił wyłączenia pracowników – X. Y. i Ł. M. od udziału w postępowaniu oraz umorzył postępowanie w przedmiocie wyłączenia P. P. od udziału w postępowaniu wobec powzięcia wiedzy, że nie jest już on pracownikiem Organu. Postanowienie zostało wydane i podpisane osobiście przez Prezydenta Miasta [...]. W piśmie z 27 marca 2024 r. Skarżący wniósł ponownie o wyłączenie X. Y. i Ł. M. od udziału w postępowaniu. Pismem z 4 kwietnia 2024 r. Organ poinformował strony o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 31 maja 2024 r., a następnie postanowieniem z 31 maja 2024 r. ponownie odmówił wyłączenia pracowników – X. Y. i Ł. M. od udziału w postępowaniu. Również to postanowienie zostało wydane i podpisane osobiście przez Prezydenta Miasta [...]. Z kolei postanowieniem z 18 czerwca 2024 r. Organ odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego A. J. o przeprowadzenie ponownej wizji lokalnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący jako przedmiot zaskarżenia wskazał bezczynność Prezydenta w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów. Skarżący podniósł, że dnia 5 maja 2020 r. Prezydent wszczął postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o nakazie usunięcia odpadów i pomimo upływu 4 lat nie wydał decyzji w we wskazanej sprawie. W ocenie skarżącego, organ na początkowym etapie postępowania w sposób zawiniony nie poczynił prawidłowych ustaleń stanu faktycznego dotyczących określenia granic nieruchomości oraz miejsca składowania odpadów, jak również nie uwzględnił wniosków dowodowych stron o powołanie biegłego. Na późniejszych etapach postępowania Prezydent podejmował natomiast nieracjonalne i nielogiczne czynności dowodowe, które nie służyły finalnemu wyjaśnieniu sprawy, a powodowały jedynie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że Prezydent nie stosuje się do wskazań wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i do dnia wniesienia skargi nie rozstrzygnął wniosku o wyłączenie podległych pracowników. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, ustalenie czy uchybienia na początkowym etapie postępowania miały wpływ na jego późniejszy przebieg, ustalenie przyczyn i osób odpowiedzialnych za uchybienia oraz o podjęcia środków zapobiegawczych względem organu. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że wszystkie czynności w postępowaniu miały na celu wyjaśnienie sprawy i były niezbędne do jej załatwienia. Wskazał ponadto, że na dzień wniesienia ponaglenia przez skarżącego nie mógł wykonać wyroku WSA w Rzeszowie, ponieważ nie dysponował jeszcze aktami sprawy. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie: skargę oddalił. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezastosowanie albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wynikających z przepisu w tym w szczególności Sąd nie odniósł się do zarzutów Ł. J. a jedynie przytoczył okoliczności sprawy, które wynikają z akt sprawy. Zarzuty skarżącego zostały sformułowane na łamach skargi administracyjnej w sposób precyzyjny, umożliwiający ich analizę i rozpoznanie co jednak nie nastąpiło w zaskarżonej sprawie; 2. art 12 k.p.a. i art. 35 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wbrew zgormadzonym w aktach sprawy dowodom stwierdził, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów nie pozostawał w bezczynności lub aby dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie w sytuacji gdy zarówno treść skargi administracyjnej Ł. J., akta postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów a także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22.11.2023 r., sygn. akt II SA/Rz 904/23 oraz jego pisemne uzasadnienie wskazują w sposób nie budzący wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] prowadząc postępowanie administracyjne pozostawał w bezczynności oraz prowadził postępowanie przewlekle bowiem czynności podejmowane w trakcie tego postępowania dokonane zostały z rażącym naruszaniem prawa (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22.11.2023 r. sygn. akt II SA/Rz 904/23) a także bez uzasadnienia prawnego i podyktowanego okolicznościami sprawy m.in. brak rozpoznania wniosku o wyłącznie pracowników Urzędu Miasta [...] tj. przez ich bezpośredniego przełożonego (Prezydenta Miasta [...]) co w konsekwencji doprowadziło do koniczności zaskarżania działań organu prowadzącego postępowanie w celu obrony interesu skarżącego oraz zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/24 oraz rozpoznanie skargi administracyjnej wniesionej przez Ł. J. poprzez jej uwzględnienie oraz na podstawie art. 149 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania co nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.) względnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/24 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz Ł. J. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za postępowanie kasacyjne wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie ze skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por.: postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, CBOSA). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji (por.: wyroki NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1070/19, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną, wskazując wyłącznie na jedną podstawę naruszenia, tj. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieść, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest nie wyjaśnił, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn sąd a quo uznał, że skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, nie dowodzi jeszcze naruszenia powołanego przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie w realiach niniejszej sprawy nie doszło do bezczynności organu administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko skarżącego, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów podnoszonych w toku postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy argumentów odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód prawny sprawia, że wyrok ten poddaje się kontroli instancyjnej, a merytoryczna poprawność wyroku nie mogła być skutecznie podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednocześnie wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art 12 k.p.a. i art. 35 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazać należy, że o nieskuteczności zarzutu przesądza jego konstrukcja, bowiem przedmiotowy zarzut został przez autora skargi kasacyjnej sformułowany w sposób niestaranny, zaś wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jaki naruszono konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, bowiem tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Innymi słowy, w sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art 12 k.p.a. i art. 35 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art 149 § 1 p.p.s.a., jednocześnie pomijając, że każdy z tych przepisów poza wskazaną jednostką redakcyjną w postaci artykułu lub artykułu i paragrafu dzieli się dalej na mniejsze jednostki redakcyjne – i tak: art. 12 k.p.a. dzieli się na paragrafy (§ 1 i § 2), art. 35 k.p.a. dzieli się na również na paragrafy (§ 1, § 2, § 3, § 3a, § 4 i § 5), art. 3 § 2 p.p.s.a. dzieli się dalej na punkty (pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 4a, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8 i pkt 9), zaś art. 149 § 1 dzieli się również na punkty (pkt 1, pkt 2 i pkt 3). Właściwie w zakresie przedmiotowego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał prawidłowo wyłącznie na podstawę prawną w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę skarżącego na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, a zatem także i z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że jak wielokrotnie w orzecznictwie podkreślano, skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania "skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 - § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych" (vide: uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 - orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić należy, że przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest ocena jego zachowania (zarówno działania, jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu. Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma zatem prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1426/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji w sposób szczegółowy przeanalizował przebieg postępowania administracyjnego i prawidłowo doszedł do konkluzji, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności lub dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Żadna z czynności procesowych zainicjowana po stronie organu nie miała na celu przedłużenie postępowania, ani też nie była zbędna do finalnego załatwienia sprawy. Uwzględniając powyższe, w świetle przedstawionej sekwencji zdarzeń zaistniałych w sprawie oraz w korelacji z treścią zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych przepisami art. 12 k.p.a. i art. 35 k.p.a., trudno zarzucić Prezydentowi pozostawanie w bezczynności lub prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, a Sądowi I instancji nie dostrzeżenie tejże bezczynności lub przewlekłości. W konsekwencji uznać należało, że powołany zarzut i tak pomimo swojej niedoskonałości pozostaje nieskuteczny. W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.