I GSK 101/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 534/22 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 534/22 oddalił skargę B. G. (dalej "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji Starosty Płońskiego z dnia [...] października 2021 roku nr [...] w sprawie zwrotu dotacji do budżetu powiatu postanowiło odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W dniu 29 listopada 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej) strona wniosła do organu I instancji wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji. Do organu II instancji wniosek ten wpłynął wraz z aktami sprawy w dniu 13 grudnia 2021 r. Organ II instancji analizując akta sprawy stwierdził, że decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 5 listopada 2021 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 19 listopada 2021 r. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku wraz z odwołaniem i wskazanie daty jako powzięcie wiadomości, że powinna wnieść odwołanie od wydanej decyzji, uznał że wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.". Zdaniem organu, w przypadku skarżącej w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z usprawiedliwionych przesłanek, dlatego też postanowieniem z dnia 27 grudnia 2021 r. nie przywrócono jej terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, że o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Następnie skarżąca zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 534/22 ją oddalił. Sąd I instancji podzielił zdanie organu, w ocenie którego pierwszą i główną przyczyną, jaką wskazała skarżąca w uzasadnieniu wniosku jest błędne przyjęcie korespondencji poprzez błędne wpisanie daty wpływu tej korespondencji, zawinione zarówno przez pracownika kancelarii jak i samego pełnomocnika, który korespondencję odebraną w dniu 5 listopada 2021r. przekazuje sekretarce dopiero w dniu 9 listopada 2021r., a sekretarka wpisuje tą korespondencję dopiero w dniu 10 listopada 2021r., zatem nie może być mowy o dochowaniu wszelkiej staranności zarówno ze strony adwokata jak i pracownika kancelarii. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie niniejszej organ II instancji trafnie zakwestionował jedynie uprawdopodobnienie przez stronę okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Konkludując, przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania wskazane we wniosku o przywrócenie terminu, nie uzasadniały uwzględnienia wniosku. W tej sytuacji organ zasadnie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Następnie skarżąca: I. na podstawie art. 173 § 1 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r., o sygn. akt V SA/Wa 534/22, oddalający skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 27 grudnia 2021 r. nr SKO/l/l/2084/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. II. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego. to jest: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrażone w nieprzywróceniu pełnomocnikowi skarżącej terminu na wniesienie odwołania pomimo, iż nastąpiło to bez jego winy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw wprowadzony nowelizacją z 9 grudnia 2020 r., poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w szczególności wymaganie dotrzymania obowiązku wykazania usprawiedliwionych okoliczności uchybienia terminu przez stronę, podczas, gdy obowiązujące przepisy k.p.a. określają zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, art. 15 zzzzzn2 pozwala na odstąpienie od dyspozycji art. 58 k.p.a. i w tym samy zwalnia od wykazania braku winy uchybieniu niedotrzymania terminu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; 2. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez WSA, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie nie podjęło działania w sposób wzbudzający zaufanie do organu oraz nie podjęło czynności w celu starannego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i naruszenie zasad proporcjonalności, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; III. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:  1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżącej co do istoty ewentualnie 2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz 3. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV. Zgodnie z dyspozycją art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka sią możliwości przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przez rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej należy rozumieć rozpoznanie sprawy w ramach wyznaczonych wszystkimi zarzutami, przytoczonymi w powołanych podstawach kasacyjnych. Argumentów za obowiązkiem odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych dostarcza także wykładnia systemowa. Z treści art. 175 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna objęta jest tzw. przymusem adwokackim. Ratio legis tego przepisu sprowadza się do zapewnienia rzeczowego i profesjonalnego dialogu między stroną reprezentowaną przez "znawcę prawa", a Naczelnym Sądem Administracyjnym na gruncie obowiązującego prawa, dialogu który pogłębi kulturę i świadomość prawną jednostki. Z tego względu przytoczone w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarzuty powodować będą konieczność dokonania oceny ich zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny z punktu widzenia art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 p.p.s.a. Dodatkowo, funkcje i cel, które powinien ów dialog realizować, powodują, że nie może on przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz sporu o prawo (contradicto in iuris). Taki wszakże wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuję, że w uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej zawarł stwierdzenie, że uzasadnienie wyroku powinno zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w sprawie, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stwierdzenie to nie znajduje swojego odzwierciedlenia w podniesionych zarzutach, a kwestia wpływu zarzucanych Sądowi I instancji naruszeń na wynik sprawy w ogóle została pominięta. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w świetle art. 176 p.p.s.a. trudno odnieść się do tak postawionego stwierdzenia, które w żaden sposób nie zostało uzasadnione przez autora skragi kasacyjnej, jak również nie stanowi integralnej części zarzutów samej skargi kasacyjnej. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (patrz np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Przechodząc do oceny zasadności zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarga kasacyjna została oparta na zarzutach zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W sprawie jest bezsporne, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji i że w terminie został złożony wniosek o przywrócenie terminu. Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy uchybienie terminowi do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji nastąpiło bez winy strony, a ponadto, czy strona uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminowi do dokonania wskazanej czynności procesowej. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez ten Sąd, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie nie podjęło działania w sposób wzbudzający zaufanie do organu, nie podjęło czynności w celu starannego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenie zasad proporcjonalności, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku oddalającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, obliguje organ do wszechstronnego i kompletnego zebrania materiału dowodowego w celu zakończenia sprawy. Natomiast, jeśli chodzi o zawartą w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do władzy publicznej, wynika z niej przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wskazane zasady nie zostały naruszone w kontrolowanej sprawie, organ prawidłowo ocenił zasadność wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Płońskiego z dnia [...] października 2021 roku nr [...] w sprawie zwrotu dotacji do budżetu powiatu, bowiem odmawiając przywrócenia terminu odniósł się do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W tym zakresie nie można zarzucić sądowi, że wadliwie oddalił skargę, zamiast uchylić zaskarżone postanowienie z powodu naruszenia przez organ art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wbrew tym zarzutom, stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. W tym organ wziął pod uwagę i rozważył podnoszoną przez wnioskodawcę argumentację uprawdopodabniającą w jego ocenie brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, a Sąd I instancji argumentację tę zaakceptował jako niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów. Natomiast brak podzielenia argumentacji strony nie świadczy o jej pominięciu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym stanie brak podstaw do stwierdzenia, że organ rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu w toku postępowania naruszył art. 7 i 8 k.p.a., zaś Sąd I instancji przez brak dostrzeżenia tych naruszeń niewłaściwie zastosował art. 151 p.p.s.a. Niepodzielenie argumentacji strony nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ szczegółowo omówił wniosek i argumentację w nim zawartą oraz szczegółowo uzasadnił wydane w sprawie rozstrzygniecie. Uznał jednak, że okoliczności i argumentacja przedstawiona przez skarżącą nie są wystarczające dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji stanowisko to podzielił i wskazał, że uzasadnienie postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na przyjęcie przez organ, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na ich komplementarny charakter zostaną one rozpoznane łącznie, bowiem w istocie dotyczą one niezastosowania art. 58 § 1 k.p.a.) oraz art. 15zzzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej "ustawa COVID-19". W sprawie niniejszej podstawę prawną postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 27 grudnia 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skontrolowanego następnie przez Sąd I instancji, stanowił art. 58 § oraz art. 59 k.p.a. Przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy takiej nie stanowił przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Przepis art. 15zzzzzn2 został dodany do ustawy o COVID-19 na mocy przepisów ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 2255) i zaczął obowiązywać z dniem 16 grudnia 2020 r. Przepis ten wprowadził nową, dodatkową procedurę w okresie trwania pandemii i licznych zakażeń wirusem SARS-CoV-2, odnośnie do terminów, którym uchybiono po dniu 16 grudnia 2020 r., wówczas obowiązkiem organu jest zawiadomienie strony o uchybieniu terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 1), wyznaczenie stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2) oraz pouczenie o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin na złożenie wniosku z 7 do 30 dni. Trzeba przy tym pamiętać, że stan epidemii ogłoszono od dnia 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491), a został on odwołany z dniem 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r. poz. 1027). Niewątpliwie celem art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 była ochrona obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 w spornym zakresie wykładać zawężająco. Oznaczałoby to, że mimo niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia stron wszystko odbywałoby się na zasadach ogólnych sprzed stanu epidemii, co nie jest do przyjęcia. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci obowiązku organu administracji publicznej, zawiadamiania strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu. Takie zaś działanie w zakresie dyrektyw wykładni celowościowej do art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, prowadzi do przyjęcia, że ma on zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. Należy wobec tego, w toku celowościowej wykładni omawianego przepisu, przyjąć szerokie rozumienie użytego w nim pojęcia "prawa administracyjnego", a więc i to, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Ustawa COVID-19 z uwagi na swój nadzwyczajny charakter zawiera normy, które można zaliczyć zarówno do prawa administracyjnego, karnego czy cywilnego. Dlatego charakter każdego z przepisów tej ustawy należy oceniać odrębnie. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby brak możliwości skutecznego domagania się swoich praw. Jednakże wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał tego w ww. przepisie, to trzeba przyjąć, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji za organem uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ stwierdzając uchybienie terminu do złożenia odwołania - z uwagi na złożenie wniosku i samego odwołania z zachowaniem terminu nie miał obowiązku stosować art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, w szczególności nie miał obowiązku zawiadomić skarżącej o tym uchybieniu, wyznaczając jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Skarżąca była świadoma uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i w terminie prawem przewidzianym złożyła odwołanie. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ I instancji nie miał obowiązku zastosowania art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 i nie wyznaczył skarżącej trzydziestodniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nawet gdyby uznać, co jak wyżej wskazano, nie mogło mieć miejsca, w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, to autor skargi kasacyjnej nie zwrócił uwagi, że wniosek o przywrócenie terminu winien być rozpoznawany z zastosowaniem przepisu art. 58 k.p.a. Sam zaś przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 określa jedynie dłuższy termin do złożenia samego wniosku o przywrócenie terminu, nie modyfikuje zaś samych przesłanek jego rozpoznania i oceny braku winy wnioskodawcy, te bowiem zostały określone przepisami k.p.a. Dlatego też wniosek skarżącej należało rozpoznać w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego przepisami w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 K.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 K.p.a.). O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy strona w stopniu wystarczającym uprawdopodobniła fakt, że istniały obiektywne okoliczności uniemożliwiające terminowe wniesienie odwołania. Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu przez powołanie się na okoliczność zwolnienia lekarskiego wystawionego dnia 22 listopada 2021r., a wskazany termin niezdolności do pracy to okres od 15 listopada 2021 do 23 listopada 2021r. Sąd I instancji uznał również za organem, że okolicznością taką nie jest również błędna praca pracowników kancelarii pełnomocnika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie założenie Sądu I instancji odpowiada prawu i uwzględnia wszystkie okoliczności sprawy. Okoliczności podnoszone przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania zostały bowiem dostatecznie rozważone i zbadane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jak była wyżej mowa, wniosek opierał się na dwóch okolicznościach, przebywaniu na zwolnieniu lekarskim pełnomocnika skarżącej oraz błąd pracowników kancelarii. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w orzecznictwie i doktrynie jednomyślnie przyjęto, że przy dokonywaniu oceny zawinienia strony w dopuszczeniu do uchybienia terminowi należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i oceniać brak winy zainteresowanego według obiektywnych (a nie subiektywnych) mierników staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy, aby nie wprowadzać do stosunków procesowych elementu niepewności (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 257 - 258; postanowienia NSA z dnia: 8 października 2013 r., II GZ 549/13; 3 października 2013 r., I FZ 410/13; 1 października 2013 r., II OZ 833/13; 25 września 2013 r., I OZ 828/13, tamże). Stąd też takie okoliczności jak zamiar strony, stopień jej wykształcenia i doświadczenia życiowego nie mogą mieć wpływu na ocenę braku winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2009 r., II FSK 75/08, z 28 września 2010 r., I FSK 1582/09, tamże). Z art. 58 § 1 k.p.a. wynika również, że to na zainteresowanym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. Zatem aby przywrócić termin, strona powinna wskazać takie okoliczności, których wystąpienie było niezależne od jej woli i uniemożliwiało jej dopełnienie czynności. Ponadto powinna wskazać okoliczności świadczące o podjęciu działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. W tym miejscu podkreślić należy, że skoro ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie, to powinnością organu administracji jest jedynie ocena przedstawionych przez nią okoliczności w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1806/06, tamże). Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem wykazanie przez stronę, że mimo całej swej staranności nie mogła czynności dokonać w terminie, a więc że zachodziła obiektywna, niezależna od niej przeszkoda. Przeszkoda taka zachodzi wówczas, gdy dopełnieniu przez stronę obowiązku stanęła na przeszkodzie okoliczność nie do przezwyciężenia, mimo dołożenia największego choćby wysiłku (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2000 r., III SA 1716/99, tamże). Taką przeszkodą może być siła wyższa, np. powódź, odcięcie od świata na skutek ataku ostrej zimy, katastrofa oraz niektóre zdarzenia losowe, np. przerwy w komunikacji, poważny wypadek samochodowy, związany z hospitalizowaniem w ostatnich dniach upływu terminu, obłożna choroba zainteresowanego, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą itp. (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I FSK 2179/12, tamże). W świetle poglądów doktryny i orzecznictwa zaistnienie nawet lekkiego niedbalstwa uniemożliwia przyjęcie braku winy w niedopełnieniu dokonania czynności procesowej w terminie (por. B. Adamiak (w) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C. H. Beck 11 wyd. str. 281 - 282, M. Jaśkowska, A. Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, wyd. II str. 398 -399, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 2530/16; z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 820/15; z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 585/15 oraz z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1264/17, tamże). Co istotne, strona była w sprawie reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, w której strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, miernik staranności należy odnieść do działania tego pełnomocnika. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że jeśli chodzi o staranność przy dokonywaniu czynności procesowych pełnomocnikom profesjonalnym stawia się wysokie wymagania. Wynika to z tego, że profesjonalny pełnomocnik w stopniu większym niż sama strona zdaje sobie sprawę z konsekwencji naruszenia terminów procesowych, zwłaszcza ustawowych terminów dotyczących zaskarżenia orzeczeń sądów, czy decyzji organów, a to oznacza, że zachowaniu tych terminów powinien poświęcić szczególną uwagę. Pełnomocnik, który zgodził się reprezentować stronę ma obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością, tak jakby działał na własną rzecz, a mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania profesjonalnego pełnomocnika lub - jak w niniejszej sprawie - pracownika obsługującego kancelarię prawną pełnomocnika (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2008 r. I OZ 496/08, tamże). Dodatkowo należy zauważyć, że udzielenie przez stronę postępowania pełnomocnictwa radcy prawnemu lub adwokatowi ma na celu uchronienie się przed negatywnymi skutkami nieznajomości przez nią przepisów tak w sferze prawa materialnego, jak też prawa procesowego, aby minimalizować możliwości wystąpienia sytuacji, kiedy klient bez swej winy nie może dochodzić swoich praw. Na profesjonalnym pełnomocniku w szczególności ciąży obowiązek zadbania o prawidłowe i terminowe dokonanie czynności procesowych (postanowienie NSA z dnia 11 marca 2009 r., I OZ 198/09, wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1756/15, tamże). Z kolei wybór strony co do sposobu reprezentowania jej interesów w postępowaniu to autonomiczna decyzja strony, która sama, według własnego uznania korzysta z przysługujących jej uprawnień procesowych, by następnie ponosić wynikające z tego konsekwencje. Ustanawiając zatem wybraną przez siebie osobę pełnomocnikiem strona musi liczyć się z tym, że osoba ta reprezentuje ją w postępowaniu i może działać samodzielnie, chyba że co innego wynika z treści pełnomocnictwa. Podkreślenia wymaga, że stosunek pełnomocnictwa ze swej natury oparty jest na szczególnym zaufaniu mocodawcy do ustanowionego przez niego zastępcy procesowego i niesie ze sobą to następstwo, że wszelkie działania czy zaniedbania pełnomocnika odnoszą bezpośredni skutek w sferze praw i obowiązków reprezentowanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela, że za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca oraz że nie można skutecznie opierać wniosku o przywrócenie uchybionego terminu na twierdzeniu, że zaniedbania dopuścił się pełnomocnik, a nie strona (postanowienie SN z 5 grudnia 2013 r., V CZ 65/13, LEX nr 1405573, orzeczenie SN z 27 września 1935 r., C.III 258/35, OSP z 1936 r., poz. 150, uchwała SN z dnia 18 września 1992 r., III CZP 112/92, OSNC z 1993 r. Nr 5, poz. 75). Innymi słowy, pojęcie winy strony w uchybieniu terminowi w postępowaniu administracyjnym obejmuje swym zakresem także winę pełnomocników ustanowionych w sprawie. Z kolei zawodowy charakter działalności profesjonalnych pełnomocników powoduje, że ich odpowiedzialność obejmuje także działania osób, którymi posługują się wykonując swój zawód (por. postanowienia NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r. II OZ 336/14, z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I FZ 149/14, tamże). W orzecznictwie utrwalony jest i nadal aprobowany pogląd, że zawinionym uchybieniem terminu, w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. przez pełnomocnika procesowego będącego adwokatem lub radcą prawnym jest także takie uchybienie terminu, którego przyczyną było zaniedbanie ze strony pracownika administracyjnego kancelarii adwokackiej lub radcowskiej (por. postanowienie SN z 8 maja 1998 r., sygn. akt I CKN 343/98, LEX 1222661), skoro jest to osoba, którą adwokat się posługuje. Przyjmuje się zatem, że ustanowiony pełnomocnik odpowiada za błędy i zaniechania pracownika kancelarii. Jeżeli pracownik kancelarii odpowiedzialny za wysłanie skargi do sądu dopuści się zaniedbania to jest ono traktowane jako wina pełnomocnika profesjonalnego, który jako jego przełożony zlecił mu wykonanie takiego zadania. Właściwa organizacja wewnętrznej pracy kancelarii jest traktowana jako dochowanie staranności warunkującej brak winy w uchybieniu terminu (por. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 166/09, tamże). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który za organem, uznał, że nie wystąpiły żadne nadzwyczajne przesłanki wynikające z działania siły wyższej, niezależne od ludzkiej woli uzasadniające przywrócenie terminu. Prowadzący kancelarię prawną adwokat odpowiedzialny jest za właściwe zorganizowanie pracy pracowników w kancelarii zatrudnionych i na nim spoczywa bieżący nadzór nad pracownikami. Nadzór ten nie może ograniczać się do kwestii merytorycznych, lecz obejmuje również kwestie formalne jak np. zorganizowanie wysyłania pism przygotowywanych w kancelarii a kierowanych do organów czy sądów. Należy przyjąć, że zapewnienie prawidłowości pracy kancelarii na tym odcinku jest obowiązkiem osób prowadzących kancelarię. Obowiązek ten realizuje się przez powierzenie wysyłki pism odpowiedzialnemu pracownikowi oraz sprawowanie bieżącej kontroli nad wykonywaniem takich czynności jak wysyłanie pism procesowych, których termin złożenia jest określony i których niedochowanie może skutkować utratą przez klienta kancelarii możliwości dochodzenia swoich praw. Omyłkowe wpisanie daty dziennej wpływu korespondencji nie może zostać uznane za brak winy w uchybieniu terminu i pozostaje bez znaczenia, że czynność ta została wykonana przez pracownika kancelarii. Jak już była o tym mowa wyżej, adwokat zastępujący stronę w postępowaniu, kierując się zarówno dbałością o interesy osoby zastępowanej, jak też dbając o wizerunek prowadzonej przez siebie kancelarii, zobowiązany jest do kontroli wykonywanych przez pracowników kancelarii czynności technicznych (m.in. kopertowanie pism procesowych), tym bardziej, jeśli ewentualna pomyłka mogłaby uniemożliwić kontynuowanie postępowania i ochronę praw strony. Wskazano już wyżej – powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa - że w przypadku posługiwania się pełnomocnikiem procesowym jego błędy obciążają samą stronę. Błędy i zaniedbania osoby, którą posłużył się skarżący obciążają jego samego, a tym samym nie uwalniają one strony od winy w niezachowaniu terminu. Powyższe odnosi się również do pełnomocnika strony skarżącej. Brak nadzoru nad czynnościami takiego pracownika świadczy o niedołożeniu należytej staranności w prowadzeniu spraw mocodawcy. A zatem niezależnie od tego czy błąd popełnił pełnomocnik, czy pracownik jego kancelarii, winę za ten błąd ponosi profesjonalny pełnomocnik, a w konsekwencji jego mocodawca. Tym samym wskazane wyżej uchybienie pracownika kancelarii prowadzonej przez pełnomocnika strony nie uprawdopodabniają, że przekroczono termin do wniesienia odwołania bez winy strony. Organizacja przepływu korespondencji w ramach kancelarii prawnej pełnomocnika oraz to, czy i jakie rozwiązania zabezpieczające przed skutkami ludzkich błędów wdrożono, jest wewnętrzną sprawą kancelarii pełnomocnika. Odnosząc się do drugiej z powoływanych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny nie podważa również w żaden sposób okoliczności dotyczących stanu zdrowia pełnomocnika skarżącej w spornym okresie, udokumentowanej złożonym do akt sprawy zaświadczeniem lekarskim. Sąd administracyjny nie jest również uprawniony do kontestowania ich treści. Zaświadczenie, a raczej stwierdzone nimi okoliczności faktyczne podlegają jednak ocenie tego sądu w aspekcie skutków prawnych, jakie strona postępowania chce nimi wywołać. W rozpoznawanej sprawie chodzi o uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w realiach sprawy choroba pełnomocnika skarżącej nie miała charakteru nagłego, pełnomocnik zanim pozostawał niezdolny do czynności prawnych, miał czas aby odpowiednio zabezpieczyć sprawy swoich klientów w imieniu których działał poprzez chociażby posłużenie się przy dokonaniu czynności procesowej osobą trzecią, w szczególności mógł udzielić pełnomocnictwa substytucyjnego do działania w imieniu i na rzecz skarżącej. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej nie wykazał, że sama choroba lub zastosowane leczenie uniemożliwiały mu całkowicie podejmowanie decyzji. Podkreślić należy, że przebywanie strony, czy jej pełnomocnika na zwolnieniu lekarskim nie jest wystarczającą przesłanką do tego, aby przywrócić termin do dokonania czynności procesowej. Wskazuje się, że nie każda choroba uzasadnia uwzględnienie prośby o przywrócenie terminu. Zainteresowany podmiot musi uprawdopodobnić, że dla zachowania terminu korzystanie ze zwolnienia lekarskiego było okolicznością nie do przezwyciężenia, mimo dopełnienia regułom należytej staranności. To z kolei wymaga wskazania konkretnych faktów, które mogłyby przemawiać za tym, że rodzaj choroby, jej przebieg czy też zalecenia medyczne dotyczące leczenia uniemożliwiły dokonanie wskazanej czynności procesowej oraz że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 471/20). Oznacza to, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Przyczyną uzasadniającą przywrócenie terminu będzie choroba nagła (wymagająca leżenia, pobytu w szpitalu) oraz uniemożliwiająca złożenia odwołania osobiście przez stronę lub zlecenie dokonania czynności procesowej przez inną osobę (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 761/19). Tymczasem pełnomocnik skarżącej nie wykazał tej okoliczności. Pełnomocnik skarżącej, powołując się na fakt niezdolności do pracy potwierdzonej zwolnieniem lekarskim wystawionym z datą wsteczną, nie wykazał, w jaki sposób stwierdzona niezdolność do pracy miała wpływ na jego zachowanie i możliwość podejmowania działań i decyzji. Zwolnienie (zaświadczenie) lekarskie samo w sobie nie jest przesłanką do przywrócenia uchybionego terminu, gdy nie wynika z niego, że pacjent nie mógł chodzić, a jego stan nie był na tyle ciężki i poważny, aby badający go lekarz miał podstawy do natychmiastowego skierowania pacjenta na leczenie szpitalne, czy też nakazanie, żeby chory leżał. Dlatego też ocenę taką przyjętą za organem przez Sąd I instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafną i znajdującą oparcie w zebranym materiale dowodowym. W konsekwencji zatem jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 58 § 1 k.p.a. i art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Sąd I instancji oddalając skargę nie dopuścił się tym samym naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Nie inaczej należało ocenić zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia wskazuje, że organ administracji rzetelnie ocenił argumentację wniosku o przywrócenie terminu, a skarżąca nie zakwestionowała skutecznie tej oceny. Zatem, uznać należy, że Sąd I instancji słusznie przyjął za organem, że pełnomocnik skarżącej nie uprawdopodobnił okoliczności, które uzasadniałyby uznanie braku winy profesjonalnego pełnomocnika w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji organu. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.