II SA/Kr 773/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości skargę oddala. Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 10 lutego 2016 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 3 art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2015, poz. 1774 ze zm., dalej "U.g.n."), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2016 r., póz. 23), po ponownym rozpatrzeniu sprawy zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej KW Nr [...] - stanowiącej działkę nr [...] o pow. 21,86 ha, położonej w obrębie W. , gmina Z. , która dzieli się na działki nr: nr [...] (o pow. 18,98 ha), nr [...] (o pow. 2,8775 ha) zgodnie z mapą wraz z wykazem zmian sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. A.K. (posiadający uprawnienia nr [...]) , przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 22.06.2015 r. za numerem ewidencyjnym [...] - pod warunkiem, że przy przenoszeniu własności dla wydzielonych działek zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Spółka [...] Spółka z.o.o. spółka komandytowo - akcyjna w dniu 02.06.3015 r. wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału działki oznaczonej nr [...] o pow. 21,86 ha położonej w obrębie W. , gmina Z. Następnie w dniu 03.06.2015 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie podziału w/w działki oraz zostało przekazane pismo wraz z załącznikami (kopia wniosku spółki oraz 3 egz. wstępnego projektu podziału działki) do Referatu Budownictwa i Urbanistyki Urzędu Gminy Z. o wydanie opinii o zgodności proponowanego wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał również, że zgodnie ze złożoną dokumentacją opracowaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. A.K. wnioskowana do podziału nieruchomość stanowiła własność Spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka komandytowo – akcyjna; obecnie własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - obręb W. , gm. Z. zgodnie z Aktem Notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia 06.10.2015 r. została przeniesiona na rzecz Spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K Projekt podziału działki nr [...] - obręb W. , gm. Z. sporządzony został w oparciu i zgodnie z Postanowieniem znak: [...] z dnia 17.06.2015 r. wydanym przez Inspektora Referatu Budownictwa i Urbanistyki, działającego z upoważnienia Wójta Gminy Z. pozytywnie opiniującym projekt podziału nieruchomości w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał również, że podział ma na celu wydzielenie terenu przeznaczonego w miejscowym planie pod usługi. Na podstawie zebranego materiału dowodowego w dniu 03.08.2015 r. została wydana decyzja Wójta Gminy Z. znak: [...] zatwierdzająca podział działki oznaczonej nr [...] - obręb W. , gm. Z. na działki [...] i [...] . Podział działki został zatwierdzony z warunkiem, że przy przenoszeniu własności dla wydzielanych działek zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej. Decyzja ta została doręczona spółce [...] sp. z o.o spółka komandytowa - akcyjna z siedzibą w K. Od ww. decyzji Wójta Gminy Z. w ustawowym terminie spółka [...] wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , podnosząc, że zaskarża decyzję w części, w której podział ten uzależniono od spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej w przypadku przenoszenia własności powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i [...]. Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie okoliczności, że dzielona nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działki nr [...] oraz [...] będące własnością Gminy Z. , a stanowiące urządzoną drogę dojazdową o nawierzchni bitumicznej z infrastrukturą liniową - oznaczone w miejscowym planie jako drogi dojazdowe (symbol KDD). Spółka zarzuciła także naruszenie art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powstałe w wyniku podziału działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej, co doprowadziło do wydania decyzji zatwierdzającej podział z błędnym warunkiem. Spółka powołała się również na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 15.06.2010 r. (sygn. akt II CSK 30/10; Lex nr 598776), w myśl którego brak odpowiedniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 k.c. występuje dopiero wtedy, gdy zarówno nie ma bezpośredniego dostępu jak i wtedy, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę innego rodzaju (np. drogę wewnętrzną), ale faktycznie i trwale istniejącą o odpowiedniej szerokości oraz ukształtowaniu, umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób. W odwołaniu powołano się też na wyrok NSA z dnia 12.01.2011 r. (II OSK 9/10), w którym wskazano, że przesłanka dostępu do drogi publicznej jest zapewniona, jeżeli dostęp ten następuje przez drogę wewnętrzną stanowiącą własność gminy, nawet jeśli nie zostały ustanowione stosowne służebności, a droga wewnętrzna jest użytkowana jako droga dojazdowa przez właścicieli innych nieruchomości. W wyniku ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 16.09.2015 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę musi wyjaśnić, czy sporna droga ma charakter ogólnodostępny tzn. że bez ustanowienia służebności drogowych korzystają z niej inni właściciele nieruchomości przylegających do tej drogi. Jeżeli tak, to brak jest podstaw do uzależnienia podziału od ustanowienia służebności drogowych na rzecz działek wnioskodawcy. Jeżeli natomiast nie jest to droga ogólnodostępna, to Gmina Z. jako jej właściciel może ustanowić stosowną służebność. Nie może natomiast nakładać takiego obowiązku na wnioskodawcę podziału, gdyż to nie od jego oświadczenia woli zależy, czy służebność zostanie ustanowiona. W dniu 21.10.2015 r. do organu wpłynęło zawiadomienie o wstąpieniu do postępowania w miejsce Spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowe — akcyjna, ul. [...] Spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, ul. [...] zgodnie z Aktem Notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia 06.10.2015 r. – umowa przeniesienia własności. W dniu 20.01.2016 r. do organu wpłynął również wniosek Fundacji [...] o dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu prowadzonym pod znakiem: [...] na prawach strony. Jako argument o uznaniu wniosku za uzasadniony Fundacja powołała się na swoje cele statutowe oraz przemawiający za tym interes społeczny. Następnie postanowieniem z dnia 21.01.2016 r. znak: [...] Wójt Gminy Z. dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach Strony w/w Fundację. Wójt Gminy Z. po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał opisaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dzielona działka nr [...] - obręb W. , gm. Z. nie posiada prawem zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Działka ta leży co prawda w bezpośrednim sąsiedztwie drogi urządzonej na działkach nr [...] oraz nr [...] ulicy [...] , oznaczonej w miejscowym planie symbolem KDD (drogi dojazdowe) i posiadającej urządzoną infrastrukturę drogową, jednakże ulica ta, jak podano, nie stanowi drogi publicznej, jak i też nie jest drogą wewnętrzną. Jak dalej wskazano, przedmiotowa droga stanowi własność Gminy Z. i za jej pośrednictwem odbywa się dojazd wyłącznie do działek będących w zarządzie Gminy Z. oraz do działek, co do których Gmina Z. wyraziła zgodę na korzystanie z tej drogi. Organ l instancji nadmienił również, że z pisma Referatu Dróg i Komunikacji z 25.01.2016 r. wynika, iż nie ma dokumentu, potwierdzającego posiadanie przez właściciela dzielonej działki prawa do korzystania z obsługi komunikacyjnej poprzez działki nr [...] i nr [...] Z uwagi na powyższe oraz w związku z faktem, iż wnioskodawca nie wskazał, w jaki sposób powstałe w wyniku podziału działki nr [...] i nr [...] będą posiadały zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, organ l instancji powołując się na wyrok WSA w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 466/12) umieścił w decyzji o zatwierdzeniu przedmiotowego podziału zastrzeżenie o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom w chwili ich zbywania - bez wskazania konkretnych rozwiązań. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. Spółka zaskarżyła przedmiotową decyzję w części, w której podział ten uzależniono od spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej działkom powstałym wskutek podziału w przypadku przenoszenia ich własności. Odwołująca się spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do zaleceń zawartych w decyzji SKO w K. z dnia 16.09.2015 r. polegających na wyjaśnieniu, czy droga wewnętrzna [...], zlokalizowana na działkach: nr [...] i nr [...] w W. , ma charakter drogi ogólnodostępnej. Zdaniem Spółki w/w przepisy zostały też naruszone poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, które doprowadziło do: nieustalenia, że droga wewnętrzna [...] prowadzi do obiektów o charakterze publicznym jak boisko sportowe, gdzie trenuje lokalna drużyna, nieustalenia, że droga wewnętrzna [...] służy do zapewnienia dostępu do punktu odbioru odpadów (otwartego dla każdego), co świadczy o ogólnodostępności drogi; nieustalenia, że z działki nr [...] na działkę nr [...] istnieje bezpośredni i swobodny dostęp dla dowolnych podmiotów; nieustalenia, że droga wewnętrzna [...] została przygotowana również w celu skomunikowania części działki nr [...], przeznaczonej w planie pod zabudowę usługową; pominięcia treści uchwały Rady Gminy Z. nr [...]z dnia 20.03. 2014 r. wraz z uzasadnieniem, z której to treści wynika, że Gmina Z. wykonała modernizację drogi [...] w celu skomunikowania mającego powstać na działce nr [...] osiedla z drogą powiatową [...]; błędnego ustalenia, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej poprzez działki nr [...] i [...] stanowiące własność Gminy Z. i urządzoną na nich drogę o nawierzchni bitumicznej, oznaczoną w planie jako droga dojazdowa (KDD); błędnego ustalenia, że droga [...] nie stanowi drogi wewnętrznej, podczas, gdy z materiału dowodowego wynika, że jest to droga wewnętrzna; błędnego ustalenia, że za pośrednictwem drogi [...] odbywa się wyłącznie dojazd do działek będących w zarządzie Gminy Z. oraz tych działek, dla których Gmina Z. wyraziła zgodę na korzystanie z niej, podczas, gdy droga ta jest ogólnodostępna; bezzasadnego uznania, że wnioskodawca nie wskazał w jaki sposób dzielone działki będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej podczas, gdy w aktach sprawy wnioskodawca wielokrotnie wskazywał, że dostęp do drogi publicznej odbywa się drogą wewnętrzną położoną na działkach nr [...] i [...] . Odwołująca się Spółka zarzuciła także naruszenie prawa materialnego tj. art. 93 ust. 3, art. 96 ust. 1 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne wydanie decyzji pod warunkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej, podczas gdy nie było żadnych podstaw do zastosowania jakiegokolwiek warunku. Przepis ten został bowiem naruszony poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zakazuje on zatwierdzenia podziału gdy dzielona działka nie posiada prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej, gdy tymczasem z przepisu wynika, że zakazuje on zatwierdzenia podziału, gdy dzielona działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze odwołująca się Spółka wniosła o przeprowadzenie na zasadzie art. 136 k.p.a. dowodu : * z protokołu z dnia 4.02.2016 r. sygn. akt [...] sporządzonego przez Komornika Sądowego na okoliczność faktycznego swobodnego nieograniczonego dostępu dzielonej działki do drogi publicznej przez działki nr [...] oraz [...] ; * z pisma Wójta Gminy Z. z dnia 28.10.2015 r. znak: [...] na okoliczność rozbudowy i budowy infrastruktury; z uchwały nr [...] z dnia 20.03.2014 r. Rady Gminy Z. wraz z uzasadnieniem na okoliczność wykonania modernizacji drogi [...] w celu skomunikowania mającego powstać na działce nr [...] osiedla z drogą powiatową oraz służebnej wobec działki [...] funkcji drogi [...]. W wyniku ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Z. znak: [...] z dnia 10 lutego 2016 r. i orzekło w ten sposób, że: zatwierdziło projekt podziału ww. nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina Z. , objętej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 21,86 ha, na działki: nr [...]- o pow. 18,98 ha oraz nr [...] - o pow. 2,8775 ha - zgodnie z mapą wraz z wykazem zmian sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. A.K. , przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 22.06.2015 r. nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w zakresie ustalonego warunku uzależniającego zatwierdzenie podziału działki nr [...] w W. od zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom - przy przenoszeniu ich własności. Organ odwoławczy odwołując się do treści art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W ocenie organu w takiej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 99 ustawy, w myśl którego podział nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Organ podniósł również, że zastosowanie ww. warunku, dopuszczalne jest w przypadku ustanowienia dla wydzielonych działek albo służebności na wydzielonej do tego celu w wyniku podziału drodze wewnętrznej albo też innych służebności drogowych np. na innej działce powstałej w wyniku podziału. W ocenie organu, nie można natomiast proponować ustanowienia takiej służebności po innych działkach (sąsiednich), nie objętych podziałem, nie mając pewności, że jej ustanowienie może dojść do skutku w sytuacji, gdy właściciel dzielonej działki nie może ustanawiać jednostronnie służebności po działkach nie będących jego własnością. Jak zauważono w odwołaniu, podlegająca podziałowi działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej (drogi [...] stanowiącej działkę nr [...]) poprzez bezpośrednio przylegającą do drogi [...] działkę nr [...] oraz działkę nr [...] przylegającą z kolei do podlegającej podziałowi działki nr [...]. Organ wskazał również, że bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że obie działki (nr [...] i nr [...]) stanowią własność Gminy Z. i posiadają urządzoną infrastrukturę drogową w postaci nawierzchni bitumicznej wraz z liniową infrastrukturą techniczną, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone są symbolem KDD - drogi dojazdowe. Z materiału dowodowego wynika też, że ww. działki, stanowiące ulicę [...], są wykorzystywane jako dojazd do obiektów użyteczności publicznej jak boisko sportowe, przepompownia, punkt odbioru odpadów, otwarta siłownia, a to oznacza, że każdy kto chce pozostawić odpady do odbioru, czy skorzystać z gminnego boiska sportowego i słowni, musi przejechać przez drogę [...] . Nie ulega wątpliwości, iż na boisku sportowym, gdzie odbywają się mecze ligowe, dostęp do boiska mają też przyjezdne drużyny, sędziowie piłkarscy, ekipy sprzątające, sami członkowie drużyny oraz kibice. Organ wskazał również, że z dokumentacji fotograficznej i protokołu oględzin wynika też, że droga [...] została wyposażona w znaki charakterystyczne dla dróg ogólnodostępnych, a na granicy z drogą powiatową nie ma urządzenia (szlabanu, bramy) blokującego lub utrudniającego wjazd jak i też nie ma znaku informującego o ograniczonym kręgu jej użytkowników, jak również ostrzeżenia o zakazie korzystania z tej drogi przez osoby nieupoważnione. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że powyższe ustalenia dają zatem podstawę do stwierdzenia, że droga wewnętrzna [...], urządzona na działkach nr [...] i nr [...] stanowiących własność Gminy Z. , ma charakter drogi ogólnodostępnej, a to powoduje, iż można uznać, że podlegająca podziałowi działka jak i też działki powstałe w wyniku tego podziału faktycznie posiadają pośredni dostęp poprzez drogę wewnętrzną [...] do drogi publicznej. W dalszej kolejności organ odwoławczy w kwestii dostępności do drogi publicznej powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego, który wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. (sygn. akt II CSK 30/10: Lex nr 598776) orzekł, iż brak odpowiedniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 Kodeksu cywilnego występuje dopiero wtedy, gdy nie ma bezpośredniego takiego dostępu jak i wtedy, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę innego rodzaju (np. drogę wewnętrzną), faktycznie istniejącą o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu, umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób, a pozostającą pod zarządem gminy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Fundacja [...] w K. - reprezentowana przez P. A.F. Prezesa Zarządu Fundacji – dalej skarżąca. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła : 1.Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 póz. 1774 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Gminy Z. składająca się z działek nr [...] oraz [...] (ul. [...]), przylegająca bezpośrednio do podlegającej podziałowi działki numer [...] , wykorzystywana jako droga dojazdowa spełnia wymogi w zakresie dostępu do drogi publicznej, warunkujące dopuszczalność podziału nieruchomości, określone w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkowało uchyleniem w całości przez Organ II instancji decyzji Organu l instancji i zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] , Gmina Z. , oznaczonej jako działka numer [...] . 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie w całości decyzji Organu l instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, co skutkowało zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] , Gmina Z. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...] na działki numer [...] oraz [...] , mimo, iż podział tej nieruchomości był niedopuszczalny, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa działka nie posiada prawem zapewnionego dostępu do drogi publicznej; - naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: a/ nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, iż z samego faktu, że ul. [...] jest wykorzystywana jako dojazd do obiektów użyteczności publicznej jak boisko sportowe, przepompownia, punkt odbioru odpadów oraz, że została ona wyposażona w znaki charakterystyczne dla dróg ogólnodostępnych, a na granicy z drogą powiatową nie ma urządzenia blokującego lub utrudniającego wjazd, jak również nie ma znaku informującego o ograniczonym kręgu jej użytkowników oraz ostrzeżenia o zakazie korzystania z tej drogi przez osoby nieupoważnione oznacza, że droga ta ma charakter drogi ogólnodostępnej, b/ niewyjaśnienie okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez brak dokonania prawidłowej oceny charakteru drogi, stanowiącej ul.[...] , urządzonej na działkach numer [...] i numer [...] ; - naruszenie art. 31 § 3 w związku z art. 109 §1 w związku z art. 39 w związku z art. 40 § 1 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie przez Organ II instancji Skarżącej jako organizacji społecznej działającej w niniejszym postępowaniu na prawach strony na podstawie postanowienia Wójta Gminy Z. z dnia 21 stycznia 2016 r., sygnatura akt: [...] i niedoręczenie jej zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogiem określonym w art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 81 w związku z art. 10 w związku z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na uniemożliwieniu Skarżącej czynnego udziału w toku postępowania i wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów i zebranych materiałów przed wydaniem decyzji przez Organ II instancji, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego jest zagwarantowanie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanych dowodów. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 12 września 2002 r. podjętej w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych Gminy Z. - na okoliczność ustalenia, iż droga dojazdowa (ul. [...] ) urządzona na działkach numer [...] oraz [...] , obręb [...] Gmina Z. , znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie podlegającej podziałowi działki numer [...] nie stanowi drogi publicznej, gdyż nie została zaliczona w poczet dróg gminnych publicznych wskazaną uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 12 września 2002 r. Mając powyższe na uwadze skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 kwietnia 2016 r. znak sprawy: [...] w całości na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie swoich twierdzeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie należało uznać, iż podlegająca podziałowi działka jak i działki powstałe w wyniku tego podziału faktycznie posiadają pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę dojazdową (oznaczoną w planie symbolem KDD), składającą się z działek nr [...] i nr [...] - stanowiących własność Gminy Z Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 31 § 3 k.p.a. w związku z art. 109 § 1 w związku z art. 39, art. 40 § 1 i art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie Skarżącej jako organizacji społecznej, działającej w niniejszym postępowaniu na prawach strony i niedoręczenie jej zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogiem określonym w art. 39 k.p.a. – organ wyjaśnił, iż istotnie w rozdzielniku przedmiotowej decyzji Kolegium pominęło Fundację [...] , niemniej jednak po zwróceniu przez Wójta Gminy Z. na ten fakt uwagi decyzja ta została w dniu 6.05.2016 r. doręczona Fundacji. Natomiast odnośnie zarzutu o naruszeniu art. 81 w związku z art. 10 k.p.a. polegającym na uniemożliwieniu Skarżącej czynnego udziału w toku postępowania i wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów i zebranych materiałów przed wydaniem decyzji przez organ II instancji – organ wskazał, iż dowody w postaci protokołu z dnia 4.02.2016 r. sygn. akt [...] sporządzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla K. –S. Pana D.U. , pisma Wójta Gminy Z. z dnia 28.10.2015 r. znak: [...] , uchwały nr [...] z dnia 20.03 2014 r. Rady Gminy Z. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla części działki nr [...] oraz pisma Wójta Gminy Z. z dnia 28.10.2015 r. kierowanego do [...] Sp. z o.o. dotyczące rozbudowy infrastruktury wod.-kan., realizowanej przez Gminę stanowiły załączniki do wniesionego przez Firmę [...] odwołania. O przekazaniu do SKO w K. tego odwołania wraz z aktami sprawy strony postępowania w tym także Fundacja [...] zostały przez Organ l instancji poinformowane pismem z dnia 10.03.2016 r. oraz pismem z dnia 4.04.2016 r. W ocenie organu odwoławczego można zatem uznać, że zarówno z treścią odwołania jak i załączonym dokumentami strony mogły zapoznać się w tut. Kolegium przed wydaniem w dniu 15.04.2016 r. decyzji. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska skarżącej dotyczącej zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. z powodu niezawiadomienia przed wydaniem decyzji stron o zgromadzonym materiale dowodowym i tym samym uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego – organ wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona powinna przede wszystkim wykazać, że niewydanie i niedoręczenie jej w/w zawiadomienia przed wydaniem decyzji uniemożliwiło jej zgłoszenie wniosków dowodowych itp. (wyrok NSA z dnia 18.12.2012 r. II OSK 1490/11, wyrok NSA z dnia 16.05.2006 r. II OSK 831/05, wyrok NSA z 2.02.2011 r. l OSK 575/10). Odpowiedź na skargę złożyła także [...] Sp. z o.o. w K. , domagając się oddalenia skargi jak również wniosku dowodowego. Wskazano, że zachodzi brak legitymacji skargowej Fundacji z uwagi na zbyt ogólne cele statutowe, który to zarzut został poparty przedstawionym w piśmie orzecznictwem sądów administracyjnych. Nadto wskazano, że brak jest związku celów statutowych z przedmiotem sprawy. Podkreślono także, że skarżąca nie wykazała, jakich czynności dokonałaby, gdyby została powiadomiona zgodnie z art. 10 k.p.a. Nadto wskazano, że zaskarżona decyzja SKO była prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna z kilku istotnych względów. W pierwszym rzędzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrzył zarzut podniesiony w odpowiedzi na skargę przez [...] Sp. z o.o., a mianowicie kwestię legitymacji skargowej. W przedmiotowej sprawie przed organem I instancji Fundacja [...] w K. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Podstawę prawnoprocesową żądania dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu stanowił art. 31 § 1 k.p.a., w myśl którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: (1) wszczęcia postępowania, (2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ponadto zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016r. znak [...] /k. [...] akt adm./ Wójt Gminy Z. dopuścił Fundację do udziału w postępowaniu na prawach strony, z uzasadnieniem, że skoro cele statutowe Fundacji wskazują na nadzorowanie przestrzegania prawa, w szczególności w zakresie postępowania administracyjnego przed organami samorządowymi, to organ uznał żądanie Stowarzyszenia za uzasadnione, a co za tym idzie uznał, że żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W świetle art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna ubiegająca się o wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie lub o dopuszczenie do udziału w nim zobowiązana jest wykazać: związek tego żądania z celami statutowymi organizacji oraz istnienie interesu społecznego przemawiającego za uczynieniem zadość temu żądaniu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Treść konkretnych postanowień zawartych w statucie (akcie ustrojowym) nie może już być interpretowana w sposób rozszerzający, a wręcz musi być tłumaczona wąsko w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, skoro udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, że mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, zmieniając w sposób istotny układ ich praw procesowych (por.: wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II OSK 897/08, CBOSA; wyrok WSA z 24 kwietnia 2006 r., IV SA/Wa 1399/05, CBOSA). Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie (regulaminie) tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06). W konsekwencji zasadnie twierdzi się, że statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby (dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu), powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji (por. wyroki WSA: z 2 października 2006 r., IV SA/Wa 911/06 oraz z 11 października 2007 r., II SA/Wr 266/07 - CBOSA), a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, którego wszczęcia (dopuszczenia do udziału w którym) organizacja oczekuje. Jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2008 r. (II OSK 1499/06, CBOSA), "określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony." Ponadto nie bez znaczenia jest tu także cecha "rzeczywistości" (autentyczności) celów statutowych danej organizacji społecznej, która to cecha, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, "pozwala rozpoznać autentyczne organizacje społeczne spośród pseudo-organizacji społecznych, których powstawanie i działanie jest szczególnie dostrzegalne w ostatnich latach" (A. Gronkiewicz w: Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wyd. Wolters Kluwer 2012, str.228). W razie gdy między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma prawnego związku, brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby. W przypadku Fundacji [...] w K. , we wniosku powołano się na zapisy statutu wskazujące, że celem Fundacji jest m.in. wspieranie i nadzorowanie wydatkowania środków publicznych przez osoby prywatne, wspieranie oraz nadzorowanie przestrzegania prawa, w szczególności procedur administracyjnych w postępowaniach prowadzonych przez organy samorządowe i rządowe, co ma być realizowane poprzez udział Fundacji w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych w celu promowania prawidłowego stosowania przepisów prawa administracyjnego. W ocenie Sądu tak sformułowane cele statutowe są zbyt ogólne, aby można było znaleźć powiązanie z konkretną sprawą administracyjną. Mówiąc inaczej, przy tego rodzaju celu można odnaleźć teoretyczny i abstrakcyjny związek z każdą dowolną sprawą z zakresu prawa administracyjnego, nawet bez badania, czego w istocie dotyczy. Oczywiście, takie ujęcie zaprzecza idei wyrażonej przez ustawodawcę w art. 31 k.p.a. i kłóci się z podstawowym celem tam wyrażonym. Warto dodać, że przy takim ujęciu nakaz ścisłej reglamentacji interesu prawnego stron do występowania w postępowaniu administracyjnym mógłby być skutecznie obchodzony przez udział organizacji społecznych z hasłowymi celami statutowymi, skrywającymi w istocie cele niesprecyzowane i nieujawnione, lub też brak takowych, co jest niedopuszczalne. Nadto należy też zauważyć, że nie został wykazany ( określony, uzasadniony) interes społeczny do występowania w sprawie, gdyż nie można go w żadnym wypadku odnaleźć w sformułowaniu " za udziałem Fundacji w sprawie przemawia również interes społeczny, który na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. ma charakter ogólny i można się go dopatrywać w każdym wypadku, gdy istnieją określone uprawnienia grupowe społeczności, które wymagają wsparcia przez organizację społeczną" /k.[...] akt adm./. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Fundacja [...] w K. nie wykazała w świetle art. 31 k.p.a. wystarczających powodów do występowania w sprawie. Tym samym postanowienie organu I instancji o dopuszczeniu do udziału w sprawie było całkowicie bezzasadne. Powstaje pytanie, czy w takiej sytuacji sąd administracyjny jest związany sytuacją proceduralną, jaką powoduje wydanie takiego postanowienia, zwłaszcza, gdy organizacja społeczna jest podmiotem wnoszącym skargę. Śladów pozytywnej oceny takiego zagadnienia można upatrywać, jak się wydaje, w poglądzie zacytowanym przez Martę Romańską w Komentarzu do art. 31 k.p.a. pod red. Hanny Knysiak – Molczyk /Lex-el./ "Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony przesądza, co do zasady, o przysługujących jej formalnych uprawnieniach procesowych, a w konsekwencji oznacza to także, że przysługuje jej również prawo do wniesienia skargi sądowej na decyzję administracyjną wydaną w tym postępowaniu (wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 1938/97, LEX nr 47215)". Jednak w ocenie Sądu orzekającego taki pogląd nie może się utrzymać, zwłaszcza wobec faktu, że w świetle art. 31 § 2 k.p.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu zażalenie służy tylko organizacji społecznej (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2013 r. II OSK 3073/12, LEX nr 1274424 ). Tym samym bezpodstawna decyzja organu pozytywna dla organizacji nie mogłaby zostać skutecznie skontrolowana. W tym też kierunku podąża ostatnie orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 29 października 2015 r. II OSK 469/14,publ. Lex/el. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Organ odwoławczy nie jest związany stanowiskiem organu I instancji zawartym w postanowieniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oraz w postanowieniu o wszczęciu postępowania na żądanie organizacji społecznej. Również sąd administracyjny rozpoznający skargę nie jest związany stanowiskiem organów administracji określonym ww. postanowieniami". Podobnie we wcześniejszym postanowieniu NSA z dnia 27 września 2013 r. LEX nr 1401373 czytamy, że "Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłączanie w postępowaniu administracyjnym. Nie daje tych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny nie jest związany postanowieniem organu administracji publicznej o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania administracyjnego a obowiązany jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy". W powołaniu się na powyższe poglądy, które tutejszy Sąd podziela, oraz na wcześniejsze rozważania co do braku wykazania związku celu statutu z przedmiotem sprawy oraz interesu społecznego, wskazać trzeba na brak legitymacji skargowej Fundacji. Mając jednakże na względzie fakt, że istnieją i inne poglądy w kwestii istnienia formalnej legitymacji skargowej ( jak wyrażony na wstępie) – Sąd zdecydował się odnieść pokrótce do zarzutów skargi. Tutaj stwierdzić należy, że gdyby nawet przyjąć istnienie legitymacji skargowej, to i tak skarga nie mogłaby odnieść skutku. 1/ Co do kwestii naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. – rację ma SKO w K. oraz uczestnik postępowania, a to [...] Sp. z o.o. w K. , , gdy w odpowiedzi na skargę wskazują, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków dowodowych może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego miedzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 18.12.2012r. II OSK 1490/11 i wyrok NSA z 18.05.2006r. II OSK 831/05, oba publ.Lex/el.). Nadto, jak słusznie zauważa Kolegium, materiał dowodowy przyjęty przez Organ II instancji, został złożony przy odwołaniu. Analizując wywody skarżącej uznać trzeba, iż nie wykazała ona, jakich czynności procesowych mogłaby dokonać, gdyby nie zarzucane uchybienie. Co do kwestii niedoręczenia skarżącej decyzji, to w świetle zawartości akt administracyjnych stwierdzić należy, że doręczenia dokonano przez odbiór osobisty decyzji /k.[...] , wobec tego nie wskazano, jaki wpływ na wynik sprawy miało podnoszone naruszenie przepisów postępowania w tej materii. 2/ W kwestii zarzutów naruszenia art. 7,77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego jak chodzi o faktyczny charakter drogi [...] urządzonej na działkach nr [...] i [...] oraz kto z niej korzysta, to zarzuty te nie mogłyby odnieść skutku. Podzielić należy ocenę stanu faktycznego co do możliwości korzystania z drogi [...] przez nieograniczoną liczbę osób, dokonaną przez Kolegium. SKO oparło się tutaj na protokole stanu faktycznego sporządzonym przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w K. D.U. , który to protokół tak w warstwie tekstowej, jak i zdjęciowej dokładnie opisuje drogę [...] wraz z jej infrastrukturą i połączeniem z drogą publiczną, brak jakichkolwiek faktycznych ograniczeń z korzystania z niej czy ostrzeżeń wskazujących na takie ograniczenia, oraz to, do jakich obiektów użyteczności publicznej można po niej dojechać [...] akt adm./. Tym samym ustalenia faktyczne SKO znajdują pełne potwierdzenie i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu administracyjnego. Warto nadto zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29.08.1997r. o Komornikach sądowych i egzekucji (DZ.U.2016.1138.t.j.), komornikom powierza się sporządzenie protokołu stanu faktycznego przed wszczęciem procesu sądowego lub przed wydaniem orzeczenia na zarządzenie sądu lub prokuratora. Protokół stanu faktycznego pozwala na ustalenie faktów, które mogą stać się następnie przedmiotem postępowania sądowego. Sporządzenie protokołu stanu faktycznego przed wszczęciem procesu sądowego następuje na wniosek strony, czyli każdej osoby, która ma zamiar wszcząć postępowanie lub osoby, która wie, że będzie jego uczestnikiem. Innymi słowy, zainteresowanym może być każdy, kogo praw dotyczy dany stan faktyczny. Nie powinno ulegać wątpliwości, że zwrot "proces sądowy" oznacza wszelkie postępowania sądowe; cywilne, karne, ale także sądowoadministracyjne (por. Andrzej Marciniak w Komentarzu do art. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, publ. Lex/el.). Skoro zatem można sporządzić protokół przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego na żądanie zainteresowanego, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby tym zainteresowanym była strona postępowania administracyjnego poprzedzającego postępowanie sądowe i aby protokół taki posłużył także w celach dowodowych organowi administracyjnemu (art.75 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, taki protokół jest zatem dokumentem urzędowym (art. 76 § 1 k.p.a.), albowiem został sporządzony przez organ państwowy w zakresie egzekucji sądowej – tj. komornika, w zakresie jego działania określonym ustawą om komornikach sądowych i egzekucji. Stanowi wobec tego, zgodnie ze wskazanym przepisem, dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W tym przypadku stanowi więc dowód tego, że stan faktyczny opisany w protokole odpowiada rzeczywistości w dacie jego sporządzenia. 3/ W świetle dokonanych przez SKO prawidłowych ustaleń faktycznych nie budzi wątpliwości Sądu, że droga [...] urządzona na działkach nr [...] i nr [...] jest drogą faktycznie dostępną przez nieograniczony krąg użytkowników. Użyte przez SKO sformułowanie "droga ogólnodostępna" może być mylące, gdyż nasuwa skojarzenia z art. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (DZ.U. 2016.1440, dalej "u.d.p."), gdzie występuje podział dróg publicznych m.in. na drogi ogólnodostępne. Należy zatem wyjaśnić, że Sąd rozumie to pojęcie jako użyte dla opisania stanu faktycznego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że droga [...] nie jest drogą publiczną, gdyż nie została do takich zaliczona stosowną uchwałą rady gminy. Kolegium w swej decyzji określa ja jako drogę wewnętrzną i taką ona jest w świetle treści art. 8 u.d.p.( wbrew zresztą stanowisku Gminy /por. k. [...] akt/). 4/ Nie można dopatrzeć się wskazywanego naruszenia prawa materialnego, a to art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. 2015.1774, dalej "u.g.n." poprzez decyzję Kolegium. Naruszenie tego przepisu nastąpiło, owszem, ale poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji, gdzie przy zgodzie na podział z jednej strony, z drugiej zawarto warunek, że przy przenoszeniu własności dla wydzielonych działek zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej. Słusznie Kolegium wskazuje, że nie można nakładać takiego obowiązku na wnioskodawcę podziału. Nie znajduje to bowiem uzasadnienia w treści cytowanego przepisu art. 93 ust. 3: "Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.". Jak to bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 19 października 2005r. I OSK 61/05 (publ. Lex/el.), "Analiza przepisów art. 93 ust. 3 oraz 99 u.g.n. wskazuje, że chodzi tutaj o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi". Argumenty za taką tezą przytacza M.Wolanin w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami – komentarz (3. Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2013, str. 575). Taka sytuacja w sprawie nie występuje, albowiem nie dochodzi do wydzielenia drogi wewnętrznej w wyniku projektowanego podziału, ani też do takiego podziału działek, gdzie ustanowienie na nich służebności prowadziłoby do dostępu do drogi publicznej. Warto zauważyć, że w literaturze dopuszcza się ustanowienie służebności także na innych, "cudzych" działkach wchodzących w skład sąsiednich nieruchomości, pod warunkiem wszakże, że właściciel bądź użytkownik wieczysty wyrazi wolę ustanowienia takich służebności (por. Marian Wolanin w: "Podziały i scalenia nieruchomości", wyd. C.H.Beck, , Warszawa 2011, str. 115). Jednakże tutaj brak takiej zgody, zwłaszcza ze strony Gminy Z. , właściciela działek składających się na drogę [...]. 5/ Skoro zastrzeżenie tego warunku było w okolicznościach sprawy niedopuszczalne, to rozstrzygnięcia organów winny iść, zgodnie z art. 93 u.g.n. w dwóch kierunkach. Zakładając, że podział jest dopuszczalny w świetle ustaleń planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.) - w świetle ust. 3 albo należało uznać, że jego ewentualna niedopuszczalność wynika z braku dostępu do drogi publicznej, albo też przeciwnie. Kolegium przyjęło, że działka ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną[...] będącą własnością Gminy Z. , z uwagi na jej przeznaczenie w planie miejscowym, charakter i sposób faktycznego użytkowania. Z oceną taką należy w pełni się zgodzić. Punktem wyjścia jest tutaj interpretacja art. 93 u.g.n., zgodnie z którą wymóg zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej jest niezależny od pozostałych wymogów, które w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkują możliwość dokonania podziału nieruchomości. Wymóg ten obowiązuje zarówno w przypadku dokonywania podziału nieruchomości zgodnie z planem miejscowym, jak i w przypadku dokonywania podziału w warunkach braku planu miejscowego. Dla skarżącej istotna jest teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004 r. I SA 1723/02 LEX nr 158873, która brzmi: "Art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie dopuszcza dokonywania podziału działek gruntu z dostępem do istniejących dróg wewnętrznych". W ocenie Sądu co do zasady należy się z nią zgodzić, ale z zastrzeżeniem istnienia wyjątków, o czym niżej. Od razu też wymaga zaznaczenia, że dla obrony stanowiska przeciwnego nie można przyjąć wprost tezy orzeczenia NSA II OSK 9/10 cytowanego przez Kolegium, albowiem zostało ono wydane w innej sytuacji faktycznej; chodziło bowiem o dostęp do drogi publicznej na gruncie ustalania warunków zabudowy (gdzie wymóg art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest spełniony w razie, gdy inwestor ma dostęp pośredni, to jest poprzez drogę wewnętrzną). Dla wyjaśnienia wspomnianego wyjątku należy zacząć od innego orzeczenia również wskazanego przez Kolegium, a mianowicie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2010r. II CSK 30/10, Lex nr 598776. Wyrok ten wydany został na gruncie art. 145 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym można wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej, jeśli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, przy czym chodzi oczywiście o dostęp prawny, a nie tylko faktyczny. Ideą jest założenie, że każda nieruchomość winna mieć zapewniony taki dostęp, a więc jest to założenie identyczne, jak przy przepisach u.g.n. dotyczących podziału. Stanowisko Sądu Najwyższego w tym zakresie ewoluowało w czasie. W orzeczeniu z dnia 7 lutego 1958 r. IV CR 1021/57 Sąd Najwyższy wskazał, że "brak dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako takie położenie nieruchomości, w którym nie ma prawnie zapewnionego i nieskrępowanego wolą osób trzecich stałego dostępu do drogi publicznej. Dopóki droga okrężna lub inne drogi nie są drogami publicznymi albo też nie ma na nich ustanowionych na rzecz nieruchomości powoda służebności przejazdu, brak podstaw do przyjęcia, że parcele powoda mają odpowiedni dostęp do drogi publicznej i że z tego powodu żądanie drogi koniecznej jest bezzasadne". Jednakże już w latach 80-tych (przed zmianą ustrojową i ukonstytuowaniem samorządu terytorialnego) pojawiło się orzeczenie, w którym SN wskazał: "Nieruchomość ma odpowiedni w rozumieniu art. 145 § 1 k.c. dostęp do drogi publicznej, jeżeli z siecią dróg publicznych łączy ją gospodarczo funkcjonalna droga gruntowa pozostająca pod zarządem urzędu gminy, ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, będąca w powszechnym korzystaniu" (por. uchwała SN z dnia 22 listopada 1982 r. III CZP 44/82, OSNC 1983, nr 5-6, poz. 70.). Ten kierunek został zaaprobowany już po zmianie ustroju, czego wyrazem jest wyrok II CSK 30/10, gdzie w uzasadnieniu Sąd Najwyższy wskazał: "Brak odpowiedniego dostępu z nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 k.c. występuje zarówno wtedy, gdy nie ma bezpośredniego takiego dostępu, jak i wtedy, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę innego rodzaju (np. tzw. - drogę wewnętrzną), faktycznie istniejącą o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu, umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób, nawet gdy jest to droga wydzielona z działek prywatnych, zwłaszcza gdy pozostaje pod zarządem gminy". Zatem w świetle wykładni prezentowanej przez SN i zaaprobowanej w orzecznictwie sądów powszechnych, w realiach stanu faktycznego niniejszej sprawy, właściciel dzielonych działek nie mógłby skutecznie wystąpić przeciwko Gminie Z. z wnioskiem o ustanowienie służebności po działkach będących drogą [...] , skoro jest to droga wewnętrzna gminy o charakterze drogi ogólnodostępnej. Prezentowane stanowisko Sądu Najwyższego jest podyktowane postrzeganiem Gminy, a w rezultacie – poczynań samorządu, w nieco innej optyce, niż innego prywatnego podmiotu będącego właścicielem, przykładowo, działki drogowej. Tak samo postrzega tę sytuację Sąd orzekający. Po pierwsze, jak to celnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r. II SA/Gd 419/12, LEX nr 1379553: "Pod pojęciem drogi wewnętrznej kryje się wiele różnorodnych prawnie i faktycznie sytuacji. Z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) wynika, że drogą wewnętrzną mogą być drogi, parkingi oraz place. Ich cechą wspólną jest jednak to, że są one przeznaczone do ruchu pojazdów, nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.(...) Drogi wewnętrzne różni też od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej nie musi być podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). Oprócz statusu własnościowego istotne jest, że zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, na którym taka droga jest zlokalizowana, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Istotne jest też, że na niektórych drogach wewnętrznych ruch pojazdów jest regulowany ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.). Ustawa ta reguluje bowiem m.in. zasady ruchu w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu (art. 1 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), zaś strefa ruchu musi obejmować co najmniej jedną drogę wewnętrzną (art. 2 pkt 16a powołanej ustawy), a strefa zamieszkania może obejmować inne drogi niż publiczne, a więc także drogi wewnętrzne (art. 2 pkt 16 oraz art. 10 pkt 7 powołanej ustawy). Jak wynika z art. 10 ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotów zarządzających tymi drogami i podmioty te, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy Prawo o ruchu drogowym i jej przepisów wykonawczych (art. 10 ust. 10a powołanej ustawy)". Na tle powyższych rozważań należy zauważyć, iż jak wynika ze zdjęć i opisu z protokołu stanu faktycznego /k. [...] / - przy wjeździe na drogę wewnętrzną z drogi publicznej brak jest oznaczenia tej drogi jako wewnętrznej. Jest to o tyle interesujące, że artykuł 8 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi publicznej, z którą połączona jest droga wewnętrzna, obowiązek oznakowania połączenia drogi wewnętrznej z drogą publiczną. Ponadto na zarządcy drogi publicznej ciąży obowiązek utrzymania urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem tych połączeń. Oznakowanie połączeń drogi wewnętrznej z drogą publiczną następuje przez ustawienie znaku D-46 i znaku D-47. W myśl § 58 ust. 5 Rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (DZ.U. 170.1393) znak [...] "droga wewnętrzna" oznacza początek ogólnodostępnej drogi niepublicznej; napis umieszczony na znaku wskazuje zarządcę tej drogi; natomiast znak [...] "koniec drogi wewnętrznej" oznacza wyjazd z takiej drogi na drogę publiczną. W niniejszej sprawie takich oznaczeń brak, a zarządcą tak drogi wewnętrznej [...] jak i drogi publicznej [...] jest Gmina Z. Jest to w ocenie Sądu istotny argument na faktyczną ogólnodostępność drogi [...] i brak ograniczenia jej, jak chce Gmina, do określonego kręgu osób. Wniosek taki jest uprawniony; droga [...] jest bowiem w świetle prawa drogą wewnętrzną, a równocześnie nie posiada odpowiedniego oznaczenia wjazdu na nią z drogi publicznej [...] ( co by oddzielało przynajmniej znaczeniowo, jeśli nie faktycznie, obie drogi dla postronnego użytkownika). Jak się to zaraz okaże, ma to związek z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, jak wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( uchwała nr [...] z dnia 18.01.2007r.) i dołączonego wyrysu z załącznika graficznego /k. [...] akt / - teren działki [...] i w części działki [...] ujęty jest w planie jako tereny [...]. W objaśnieniach tekstowych planu teren [...] opisany jest jako tereny tras komunikacyjnych i dróg publicznych, w przeciwieństwie do terenu [...] opisanego jako tereny tras komunikacyjnych i dróg wewnętrznych ( § 6.1). W objaśnieniach załącznika graficznego nr [...] do uchwały (dostępne na stronie internetowej Gminy) mamy rozróżnienie na KDD- czyli drogi dojazdowe oraz na KDW czyli drogi wewnętrzne. Oznacza to, że w mpzp przeznaczenie tej drogi to droga dojazdowa – droga publiczna, a co za tym idzie, że zamiarem uchwałodawcy było takie jej docelowe przeznaczenie ( a nie jako drogi wewnętrznej). Zmiana jej kwalifikacji może nastąpić w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.): "Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu". Oczywistym jest bowiem, że sam zapis planu jeszcze nie przesądza takiego jej charakteru, wynikać to ma dopiero z mającej być podjętą uchwały rady gminy w tej kwestii ( por. wyrok WSA w Warszawie, z dnia 5 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2210/05, LEX nr 219231, oraz wyrok WSA w Białymstoku, z dnia 7 maja 2009 r., II SA/Bk 778/08, LEX nr 569274 ). Niemniej fakt umieszczenia w planie takiego zapisu jest to okoliczność istotna. Pamiętać należy, że "plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą kontrowersje, dopóki nie zostanie uchylony lub zmieniony. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję, czy też postanowienie organu administracji" (tak wyrok WSA w Bydgoszczy .z dnia 17 października 2012 r. II SA/Bd 654/12, LEX nr 1248580 ). Co więcej, "Miejscowy plan zagospodarowania jest aktem prawa publicznego, a zatem przyjmując określone rozwiązania, w tym również w zakresie komunikacji, nie powinien odsyłać do instytucji prawa prywatnego (cywilnego), takich jak m.in. służebności drogowe, które zainteresowani są w stanie załatwić sami, bez sporządzania planu i związanej z nim ingerencji władzy publicznej" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. IV SA/Wa 1329/05, LEX nr 215445). Z powyższego wynika, że tego rodzaju zapis planu wskazuje na prawdopodobne podjęcie w przyszłości uchwały w sprawie zaliczenia drogi [...] do kategorii dróg publicznych. Jak to bowiem wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r.( III SA/Po 1163/12, LEX nr 1321002 ): "(...) uchwała rady gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie ma charakteru absolutnie swobodnej decyzji uznaniowej. Gmina nie może odmówić przejęcia drogi wewnętrznej na drogę gminną, jeśli spełnia ona wszystkie wymagania techniczne prawem przewidziane dla dróg publicznych, a jej lokalizacja czyni z niej drogę realizującą cele publiczne określonej grupy ludzi". Do powyższego można dodać fakt poczynienia sporych nakładów na infrastrukturę tej drogi z pieniędzy samorządu ( a więc środków publicznych), /k. [...] akt adm./, oraz to, że Gmina nabyła działkę drogową [...], składającą się na drogę [...] , z przeznaczeniem pod drogę dojazdową stanowiącą dojazd do drogi publicznej z nieruchomości leżących po przeciwnej stronie drogi niż dzielone działki /vide treść decyzji –k [...]. Wszystko to wraz z ustaleniami faktycznymi Kolegium co do ogólnej dostępności drogi oraz dojazdu po niej do obiektów użyteczności publicznej, oraz przeznaczeniem w mpzp powoduje, że twierdzenie Wójta Gminy Z. , a zarazem skarżącej Fundacji, że droga jakoby ma być przeznaczona dla wybranych podmiotów (przy czym nie wiadomo, dla kogo) – nie odpowiada rzeczywistości. Nadto w związku z deklarowanym w decyzji Wójta Gminy Z. wybiórczym traktowaniem podmiotów, którym wedle Gminy ma bądź nie ma przysługiwać możność przejazdu do drogi publicznej po działce [...] , należy przywołać dalsze tezy z cytowanego już wyroku WSA w Gdańsku II SA/Gd 419/12, które tutejszy Sąd w całości aprobuje jako nadzwyczaj trafne i adekwatne do niniejszego przypadku: "Charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może też zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. Przede wszystkim należy zauważyć, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Na koniec należy jeszcze odnieść się do argumentu skargi podnoszącego, że nie uwzględniono faktu, że zamierzeniem właściciela działki oznaczonej nr [...] (działka dzielona) była realizacja na jej terenie budowy osiedla domów jednorodzinnych. Argument ten nie znajduje uzasadnienia. Nie wiadomo bowiem, na czym opiera skarżąca Fundacja takie twierdzenie, skoro we wniosku dotyczącym podziału /k. [...] / wnioskodawca cel podziału określił jako "wydzielenie części usługowej". Faktem jest, że z planu miejscowego wynika, iż działka nr [...] ma przeznaczenie częściowo rolne, a częściowo właśnie pod usługi /k. [...] , co spowodowało pozytywne zaopiniowanie proponowanego podziału przez Wójta Gminy Z. w postanowieniu z dnia 17.06.2015r. /k. [...] . W rzeczonym postanowieniu, jak i we wspomnianym wniosku, nie ma mowy o żadnym osiedlu domów jednorodzinnych. Zatem w świetle wszystkich przedstawionych okoliczności uznać należy, że droga wewnętrzna [...] urządzona na działkach nr [...] i [...] za środki i w interesie obywateli gminy, przeznaczona w miejscowym planie pod drogę publiczną, oraz do korzystania przez nieograniczony krąg użytkowników, spełnia w chwili obecnej funkcje tej drogi, nawet jeśli takiego jej prawnego charakteru nie określiła dotąd uchwała Rady Gminy. Zasadna jest więc teza, że w świetle art. 93 ust. 3 u.g.n. za dostęp do drogi publicznej uznać można także dostęp przez drogę własności gminy i w jej zarządzie, wprawdzie o statusie prawnym drogi wewnętrznej, ale faktycznie ogólnodostępną ( przez co należy rozumieć fakt jej dostępności dla każdego, kto zechce z niej skorzystać), zwłaszcza, jeśli w miejscowym planie jest przeznaczona pod drogę publiczną. Na marginesie można zauważyć, że taka wykładnia zapewnia nadto spójność systemową z rozwiązaniami dotyczącymi służebności drogi koniecznej zawartymi w art. 145 k.c. Z wymienionych przyczyn, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.