III SA/Łd 1042/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Gminy [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa[...] określił Gminie [...] kwotę środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich przypadającą do zwrotu w wysokości 66 830,41 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. Postanowieniem z dnia [...] r. Zarząd Województwa [...] odmówił Gminie [...] przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] r. Na powyższe postanowienie Gmina [...] wniosła skargę, a następnie wniosek o wstrzymanie jego wykonania. W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca gmina stwierdziła, że wykonanie zaskarżonego postanowienia łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Brak udzielenia ochrony tymczasowej spowoduje, zgodnie z decyzją z dnia [...] r., konieczność zwrotu przez gminę kwoty 66 830,41 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej dla zaległości podatkowych. Wiązałoby się to z przesunięciem środków finansowych przewidzianych w budżecie na zadania własne gminy, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz jej mieszkańców. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia jest uzasadnione słusznym i ważnym interesem gminy oraz interesem społecznym. Gmina nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi na jednorazowe pokrycie tak znaczącej kwoty, zaś egzekucja narazi ją na nieodwracalne straty. W chwili obecnej gmina posiada deficyt w rachunku bieżącym w kwocie 48 514,82 zł, który musi być uregulowany do końca roku. Zmniejszenie wydatków gminy o kwotę 66 830,41 zł spowoduje niemożność ponoszenia koniecznych wydatków na realizację zadań własnych bądź niemożność wypłaty dla pracowników samorządowych i oświatowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek pozytywnych warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podstawową przesłanką zastosowania instytucji ochrony tymczasowej jest zatem istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego z uwagi na utratę przedmiotu świadczenia, który w skutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub poniesie on straty na życiu lub zdrowiu (por. postanowienia NSA: z dnia 25 października 2005 r. I OZ 1074/05; z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04). Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 24 października 2013 r., I OZ 998/13). Omawiana instytucja ma na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą więc być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się jednak do tak rozumianego wykonania. Zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, którego wstrzymania wykonania domaga się skarżąca gmina, nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Tego rodzaju postanowienie nie rodzi żadnych dyspozycji do działania, zatem nie korzysta też z przymiotu wykonalności (por. postanowienie NSA z dnia 2 października 2015 r., II GZ 505/15). Brak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku o wstrzymanie jego wykonania. Poza tym postępowanie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonego aktu lub czynności, choć nie wyklucza to możliwości wstrzymania innych aktów lub czynności wydanych w granicach tej samej sprawy. Dokonując wykładni zwrotu normatywnego "w granicach tej samej sprawy" użytego w art. 61 § 3 p.p.s.a. trzeba mieć na względzie treść art. 134 i art. 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Użyte w tych przepisach sformułowania "granice tej samej sprawy", "granice danej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi tutaj o sprawę w ujęciu materialnym. O postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można zatem mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową, a także identyczność podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA w składzie siedmiu sędziów z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99 oraz postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., I OSK 1651/13; z dnia 24 lipca 2014 r., II OSK 624/14; z dnia 10 października 2014 r., I OZ 828/14). W związku z tym treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą akty wydane w pierwszej instancji. Dopiero, jednak gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także na przykład decyzji wydanej przez organ I instancji (por. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OZ 1093/15). Należy także zauważyć, że postępowanie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna, zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez sąd (por. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OZ 1093/15). W niniejszej sprawie skarżąca gmina w sposób wyraźny wskazała jedynie, że wnosi o wstrzymanie wykonania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie brak jest jednak zarówno wyraźnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] r., jak i podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak przymiotu wykonalności tego rodzaju postanowienia. Ponadto, nawet gdyby uznać, że brak jest wyżej wymienionych przeszkód do wstrzymania wykonania decyzji z dnia[...] r., to wniosek skarżącej gminy i tak nie mógłby zostać uwzględniony. W orzecznictwie i literaturze konsekwentnie podkreśla się, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie danego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Brak uzasadnienia takiego wniosku nie jest brakiem którego uzupełnienia winien żądać sąd. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) pozwalających wywieść, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Obowiązkiem strony jest więc poparcie wniosku twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania wspomnianego aktu lub czynności występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności p.p.s.a. nie przewiduje – jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy – możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienia NSA: z dnia 26 listopada 2007 r., II FZ 338/07; z dnia 29 maja 2009 r., I FZ 148/09; z dnia 10 grudnia 2010 r., II FZ 536/10; z dnia 1 marca 2011 r., II FZ 17/11; z dnia 8 października 2013 r., II OZ 839/13; z dnia 13 sierpnia 2009 r., I OZ 779/09; z dnia 3 grudnia 2009 r., I OZ 1101/09; z dnia 6 maja 2014 r., I OZ 341/14; z dnia 12 sierpnia 2008 r., II GZ 177/08; z dnia 17 listopada 2010 r., II GZ 345/10 i II GZ 346/10; z dnia 29 listopada 2010 r., II GZ 337/10; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, Wolters Kluwer 2011, s. 229). Tymczasem w uzasadnieniu wniosku w sposób ogólny wskazano na konieczność przesunięcia środków finansowych przewidzianych w budżecie na zadania własne gminy, możliwość ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz jej mieszkańców i egzekucji, deficyt w rachunku bieżącym w kwocie 48 514,82 zł, który musi być uregulowany do końca roku, niemożność ponoszenia koniecznych wydatków na realizację zadań własnych bądź niemożność wypłaty dla pracowników samorządowych i oświatowych w wypadku zmniejszenia wydatków gminy o kwotę 66 830,41 zł. Nie przedstawiono jednak żadnych konkretnych okoliczności, informacji, czy dokumentów, poza umową kredytu w rachunku bieżącym oraz informacją o rachunku, potwierdzającą istnienie zadłużenia w wysokości 48 514,82 zł na dzień 14 października 2015 r., mogących świadczyć o tym, że zostały spełnione przesłanki pozytywne warunkujące uwzględnienie wniosku, o jakich stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem decyzji z dnia [...] r. jest niewątpliwie obowiązek pieniężny. Faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie wskazuje się, że samo wykonanie świadczenia pieniężnego nie wywoła nieodwracalnych skutków, a wyeliminowanie z obrotu prawnego tego rodzaju decyzji spowoduje konieczność zwrotu wyegzekwowanej należności wraz z odsetkami stanowiącymi swoistą formę odszkodowania (por. postanowienia NSA: z dnia 28 lipca 2009 r., I FSK 450/09; z dnia 20 lutego 2014 r., II FSK 2392/12; z dnia 9 kwietnia 2015 r., II FZ 128/15; z dnia 10 lipca 2015 r., II FZ 500/15 i II FZ 501/15). W uzasadnieniu wniosku nie wykazano, że egzekucja wynikającej z decyzji z dnia [...] r. kwoty jest w ogóle realna. Okoliczność, że decyzja ta jest ostateczna i wykonalna nie oznacza jeszcze automatycznie wszczęcia postępowania egzekucyjnego przed rozpoznaniem skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca gmina nie wykazała też przyczyn, z powodu których środki do zwrotu przy dołożeniu należytej staranności nie mogły być nawet zaplanowane, jak i jakież to akty należytej staranności w tym zakresie podjęła. Tymczasem beneficjent środków publicznych powinien liczyć się z tym, że dysponent środków może przeprowadzić kontrolę wykorzystania przyznanych środków publicznych, stwierdzić naruszenie procedur i zażądać zwrotu, jeśli nie całej wypłaconej kwoty, to przy najmniej jej części. Okoliczność korzystania ze środków publicznych wiąże się niewątpliwie z obowiązkiem dochowania przez beneficjenta wysokich standardów ostrożności przy podejmowaniu decyzji we wszystkich procedurach dotyczących wykorzystania przyznanych środków. Skarżąca gmina nie wykazała też stosowną argumentacją, że nie jest możliwe ewentualne przesunięcie środków budżetowych w ramach poszczególnych przedziałów budżetu w razie przyszłego potencjalnego wszczęcia egzekucji. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. k.p.