III SA/Łd 482/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 5 września 2016r. na posiedzeniu niejawnym wniosku H. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia d.j. H. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zaś pismem procesowym z dnia 7 lipca 2016r. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. We wniosku tym wskazał, iż jest inwalidą i nie posiada środków finansowych na zapłacenie tak wysokich kosztów. Ponadto w ocenie skarżącego okoliczności sprawy wskazują, że zaskarżone postanowienie zostanie uchylone, co czyni przedmiotowy wniosek zasadnym. W dalszej części obszernego uzasadnienia skarżący przedstawił argumentację, co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do Sądu aktu lub czynności administracji publicznej została uregulowana w art. 61 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r. poz. 718), zwanej p.p.s.a. Zgodnie z § 1 tegoż przepisu wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, stosownie do § 3 zdanie pierwsze tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Regulacja prawna wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż wniesienie skargi nie pociąga za sobą skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania przez sąd zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Niewykonywanie ostatecznych aktów administracyjnych jest, bowiem stanem niepożądanym i prawo wnoszenia skargi do sądu nie może uniemożliwiać prawidłowego funkcjonowania procesu stosowania i realizowania norm prawa. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkową okolicznością, a przesłanki uzasadniające wstrzymanie tego aktu nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający. Złożony przez skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie wykazał bowiem zaistnienia określonych we wskazanym wyżej przepisie art. 61 p.p.s.a. przesłanek, gdyż wniosek ten nie został w żaden sposób uzasadniony. We wniosku tym jedynie lakonicznie stwierdził, że nie posiada środków finansowych pozwalających na uiszczenie ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a zaskarżony akt jest niezgodny z prawem. Nie podał natomiast żadnej argumentacji, która pozwalałaby na uwzględnienie wniosku, tj. nie wykazał w żaden sposób okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody (której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty) lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (do odwrócenia których nie wystarczy zwrot zapłaconej dobrowolnie bądź wyegzekwowanej należności wraz z odsetkami). Postępowanie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd (por. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2015r., II OZ 1093/15). Warunkiem wstrzymania przez Sąd wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podstawową przesłanką zastosowania instytucji ochrony tymczasowej jest zatem istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego z uwagi na utratę przedmiotu świadczenia, który w skutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub poniesie on straty na życiu lub zdrowiu (por. postanowienia NSA: z dnia 25 października 2005r., I OZ 1074/05; z dnia 20 grudnia 2004r., GZ 138/04). Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Ponadto uzasadnienie złożonego wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004r., GZ 138/14; z dnia 3 lipca 2014r., I OSK 1539/14; z dnia 10 lipca 2014r., II OZ 661/14; z dnia 10 czerwca 2014r., II FZ 763/14; z dnia 20 maja 2014r.; II GSK 1020/14,www.cbois.nsa.gov.pl). W orzecznictwie i literaturze konsekwentnie podkreśla się, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania danego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) pozwalających wywieść, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Obowiązkiem strony jest więc poparcie wniosku twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania wspomnianego aktu lub czynności występowały w sprawie – Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Nie wystarcza więc jedyne złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które mogą wskazywać na uwzględnienie skargi. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Strona wnioskująca o udzielenie ochrony tymczasowej nie może bowiem przenosić na sąd ciężaru poszukiwania tych okoliczności, wskazujących na zasadność złożonego wniosku. Ponadto podkreślenia wymaga, że nieuzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bądź jego nienależyte uzasadnienie nie stanowi braku formalnego, którego uzupełnienia winien żądać sąd. Sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności p.p.s.a. nie przewiduje – jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy – możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienia NSA: z dnia 26 listopada 2007r., II FZ 338/07; z dnia 29 maja 2009r., I FZ 148/09; z dnia 10 grudnia 2010r., II FZ 536/10; z dnia 1 marca 2011r., II FZ 17/11; z dnia 8 października 2013r., II OZ 839/13; z dnia 13 sierpnia 2009r., I OZ 779/09; z dnia 3 grudnia 2009r., I OZ 1101/09; z dnia 6 maja 2014r., I OZ 341/14; z dnia 12 sierpnia 2008r., II GZ 177/08; z dnia 17 listopada 2010r., II GZ 345/10 i II GZ 346/10; z dnia 29 listopada 2010r., II GZ 337/10; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, Wolters Kluwer 2011, s. 229). Aby zatem wniosek odniósł zamierzony przez wnoszącego skutek konieczne jest wykazanie przez niego we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przesłankach wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie mieści się lakoniczne stwierdzenie wnioskodawcy o braku posiadania środków finansowych pozwalających na uiszczenie ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego czy przekonanie o wadliwości zaskarżonego aktu. Potencjalnego faktu egzekucji będącego przedmiotem aktu administracyjnego obowiązku pieniężnego nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Samo wykonanie świadczenia pieniężnego nie wywołuje nieodwracalnych skutków, gdyż ewentualne uchylenie zaskarżonego aktu spowoduje konieczność zwrotu wyegzekwowanej należności (por. postanowienia NSA: z dnia 9 kwietnia 2015r., II FZ 128/15; z dnia 10 lipca 2015r., II FZ 500/15 i II FZ 501/15). Niewątpliwie postępowanie egzekucyjne może nieść za sobą możliwość zajścia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Jednakże potencjalna możliwość jego wszczęcia jeszcze nie rodzi takiego niebezpieczeństwa, gdyż egzekucja jest naturalną konsekwencją niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. W niniejszej sprawie brak jest jednak informacji, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte. To zaś prowadzi do wniosku, że zagrożenie wyrządzenia skarżącemu szkody lub nieodwracalnych skutków nie zachodzi. Natomiast subiektywna obawa nie może być uznana za znaczną szkodę lub trudny do odwrócenia skutek. W orzecznictwie wskazuje się, że utrata majątku jest typowym, a nie nadzwyczajnym, skutkiem postępowania egzekucyjnego. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, ale jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienia NSA: z dnia 28 lipca 2009r., I FSK 450/09; z dnia 6 sierpnia 2014r., II FSK 2247/14). Z uzasadnienia wniosku – odwołującego się do faktu bycia inwalidą i nie posiadania środków finansowych na zapłatę kosztów rozgraniczenia – nie wynika ani fakt jakiegokolwiek zagrożenia egzekucją, ani na jakiej podstawie skarżący wnioskuje takie zagrożenie. Sam fakt braku środków pieniężnych na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie oznacza zaistnienia przesłanek zastosowania przez Sąd ochrony tymczasowej. Jeśli natomiast przyjąć by, że skarżący nie posiada środków na wykonanie ciążącego na nim obowiązku, to oznaczałoby to tylko tyle, iż ewentualna egzekucja tego obowiązku mogłaby być bezskuteczna. Samo wdrożenie egzekucji z uwagi na brak majątku zobowiązanego czy środków pieniężnych może w ogóle nie doprowadzić do jakiegokolwiek uszczuplenia majątkowego zobowiązanego czy pozbawienia do środków utrzymania. Aby bowiem powstało zagrożenie wyrządzenia skarżącemu szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków skarżący musiałby być w takiej sytuacji, że wdrożenie egzekucji spowoduje np. zagrożenie jego egzystencji. Nie można też nie dostrzegać tego, że egzekucja obowiązków pieniężnych poprzez zastosowanie środków egzekucyjnych podlega licznym ograniczeniom, co ma miejsce np. przy egzekucji z renty. Ograniczenia te zaś służą temu by nie doszło do pozbawienia zobowiązanego środków utrzymania. Również odwołanie się skarżącego do legalności działań organów administracji i zaskarżonego aktu, w tym przekonanie o wadliwości tego aktu, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności złożonego wniosku. W orzecznictwie wskazuje się, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z jego kontrolą, ale służy zabezpieczeniu interesów strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Ocena, czy akt jest, czy nie jest legalny (zgodny z prawem) zostanie przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji w postępowaniu ze skargi skarżącego, a nie w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Na tym etapie postępowania sąd administracyjny, rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie bada tej kwestii. Przepis ten upoważnia sąd tylko do oceny złożonego wniosku, w której to ocenie nie mieści się weryfikacja prawidłowości decyzji. Ustawa normująca postępowanie przed sądami administracyjnymi nie zawiera regulacji umożliwiającej zastosowanie omawianej instytucji w zależności od oceny prawdopodobieństwa wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 czerwca 2005r., II OZ 513/05; z dnia 6 lutego 2008r., l OZ 47/08; z dnia 1 kwietnia 2008r., l OZ 209/08; z dnia 3 lipca 2008r, l OZ 493/08; z dnia 18 czerwca 2008r., l OZ 386/08; z dnia 13 czerwca 2008r, l OZ 410/08; z dnia 26 maja 2015r., II GZ 229/15 i z dnia 10 czerwca 2015r., II GZ 262/15). Nadto należy wskazać, że w art. 61 § 4 p.p.s.a. ustawodawca przewidział możliwość zmiany lub uchylenia przez sąd w każdym czasie, z urzędu lub na żądanie skarżącego, własnego postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania aktu, w sytuacji wykazania zmiany okoliczności, które warunkowały jego podjęcie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2009r., II FSK 1549/09). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. d.j.