III SA/Łd 785/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. d.j. K. W. wniosła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W skardze strona zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, iż jej wykonanie spowoduje znaczną i nieodwracalną szkodę w prowadzonej przez nią działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do Sądu aktu lub czynności administracji publicznej została uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2016r. poz. 718), zwanej p.p.s.a. Zgodnie z § 1 tegoż przepisu wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, stosownie do § 3 zdanie pierwsze tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Regulacja prawna wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż wniesienie skargi nie pociąga za sobą skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania przez sąd zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Niewykonywanie ostatecznych aktów administracyjnych jest, bowiem stanem niepożądanym i prawo wnoszenia skargi do sądu nie może uniemożliwiać prawidłowego funkcjonowania procesu stosowania i realizowania norm prawa podatkowego. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkową okolicznością, a przesłanki uzasadniające wstrzymanie tego aktu nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający. Złożony przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca nie wykazał bowiem zaistnienia określonych we wskazanym wyżej przepisie art. 61 p.p.s.a. przesłanek, gdyż wniosek ten nie został w żaden sposób uzasadniony. We wniosku tym jedynie lakonicznie stwierdził, że nie posiada środków finansowych pozwalających na uiszczenie ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a zaskarżony akt jest niezgodny z prawem. Nie podał natomiast żadnej argumentacji, która pozwalałaby na uwzględnienie wniosku, tj. nie wykazał w żaden sposób okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody (której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty) lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (do odwrócenia których nie wystarczy zwrot zapłaconej dobrowolnie bądź wyegzekwowanej należności wraz z odsetkami). Postępowanie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd (por. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2015r., II OZ 1093/15). Warunkiem wstrzymania przez Sąd wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podstawową przesłanką zastosowania instytucji ochrony tymczasowej jest zatem istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego z uwagi na utratę przedmiotu świadczenia, który w skutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub poniesie on straty na życiu lub zdrowiu (por. postanowienia NSA: z dnia 25 października 2005r., I OZ 1074/05; z dnia 20 grudnia 2004r., GZ 138/04). Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Ponadto uzasadnienie złożonego wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004r., GZ 138/14; z dnia 3 lipca 2014r., I OSK 1539/14; z dnia 10 lipca 2014r., II OZ 661/14; z dnia 10 czerwca 2014r., II FZ 763/14; z dnia 20 maja 2014r.; II GSK 1020/14,www.cbois.nsa.gov.pl). W orzecznictwie i literaturze konsekwentnie podkreśla się, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania danego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Brak uzasadnienia takiego wniosku nie jest brakiem którego uzupełnienia winien żądać sąd. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) pozwalających wywieść, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Obowiązkiem strony jest więc poparcie wniosku twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania wspomnianego aktu lub czynności występowały w sprawie – Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Nie wystarcza więc jedyne złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które mogą wskazywać na uwzględnienie skargi. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Strona wnioskująca o udzielenie ochrony tymczasowej nie może bowiem przenosić na sąd ciężaru poszukiwania tych okoliczności, wskazujących na zasadność złożonego wniosku. Ponadto podkreślenia wymaga, że nieuzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bądź jego nienależyte uzasadnienie nie stanowi braku formalnego, którego uzupełnienia winien żądać sąd. Sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności p.p.s.a. nie przewiduje – jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy – możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienia NSA: z dnia 26 listopada 2007r., II FZ 338/07; z dnia 29 maja 2009r., I FZ 148/09; z dnia 10 grudnia 2010r., II FZ 536/10; z dnia 1 marca 2011r., II FZ 17/11; z dnia 8 października 2013r., II OZ 839/13; z dnia 13 sierpnia 2009r., I OZ 779/09; z dnia 3 grudnia 2009r., I OZ 1101/09; z dnia 6 maja 2014r., I OZ 341/14; z dnia 12 sierpnia 2008r., II GZ 177/08; z dnia 17 listopada 2010r., II GZ 345/10 i II GZ 346/10; z dnia 29 listopada 2010r., II GZ 337/10; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, Wolters Kluwer 2011, s. 229). Aby zatem wniosek odniósł zamierzony przez wnoszącego skutek konieczne jest wykazanie przez niego we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przesłankach wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie mieści się lakoniczne stwierdzenie wnioskodawcy o braku posiadania środków finansowych pozwalających na uiszczenie ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego czy przekonanie o wadliwości zaskarżonego aktu. Potencjalnego faktu egzekucji będącego przedmiotem aktu administracyjnego obowiązku pieniężnego nie można jednakże utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Samo wykonanie świadczenia pieniężnego nie wywołuje nieodwracalnych skutków, gdyż ewentualne uchylenie zaskarżonego aktu spowoduje konieczność zwrotu wyegzekwowanej należności (por. postanowienia NSA: z dnia 9 kwietnia 2015r., II FZ 128/15; z dnia 10 lipca 2015r., II FZ 500/15 i II FZ 501/15). Niewątpliwie postępowanie egzekucyjne może nieść za sobą możliwość zajścia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Jednakże potencjalna możliwość jego wszczęcia jeszcze nie rodzi takiego niebezpieczeństwa, gdyż egzekucja jest naturalną konsekwencją niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. W niniejszej sprawie brak jest jednak informacji, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte. To zaś prowadzi do wniosku, że zagrożenie takie nie zachodzi. Natomiast subiektywna obawa nie może być uznana za znaczną szkodę lub trudny do odwrócenia skutek. W orzecznictwie wskazuje się, że utrata majątku jest typowym, a nie nadzwyczajnym, skutkiem postępowania egzekucyjnego. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, ale jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienia NSA: z dnia 28 lipca 2009r., I FSK 450/09; z dnia 6 sierpnia 2014r., II FSK 2247/14). Z uzasadnienia wniosku nie wynika ani fakt jakiegokolwiek zagrożenia egzekucją, ani na jakiej podstawie skarżący wnioskuje takie zagrożenie. Skarżąca, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ograniczyła się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż jej wykonanie spowoduje znaczną i nieodwracalną szkodę w prowadzonej przez nią działalności, nie wskazując żadnych konkretnych okoliczności uprawdopodabniających ziszczenie się przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Nie można też nie dostrzegać tego, że egzekucja obowiązków pieniężnych poprzez zastosowanie środków egzekucyjnych podlega licznym ograniczeniom. Ograniczenia te zaś służą temu by nie doszło do pozbawienia zobowiązanego środków utrzymania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. d.j.