III SA/Łd 905/14

Dnia 10 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta P. T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia uprawnienia do zwrotu opłaty za kartę pojazdu dla pojazdów o numerach identyfikacyjnych: [...], [...], [...], [...]oraz [...] 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Prezydenta Miasta P. T. na rzecz "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 825 (osiemset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2014 r. "A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zwróciła się do Prezydenta Miasta P.T. o stwierdzenie uprawnienia wnioskodawcy do zwrotu łącznie kwoty 14 025 zł za wydanie 33 kart pojazdów, w tym o numerach identyfikacyjnych: [...] (nr rej. [...]), [...] (nr rej. [...]), [...] (nr rej. [...]), [...] (nr rej. [...]) oraz [...] (nr rej. [...]). W uzasadnieniu wniosku spółka "A.", powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04, oraz orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdziła, że pobranie przez organ administracji za wydanie kart pojazdów łącznie kwoty 16 500 zł nie miało stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności tego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zwanej dalej u.r.d. Prezydent Miasta P. T., ustosunkowując się do powyższego żądania, w piśmie z dnia 9 lipca 2014 r. podniósł, że organy rejestrujące pojazdy, pobierały opłaty za wydanie kart pojazdów, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, tj. art. 77 ust. 3 u.r.d. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04, Trybunał Konstytucyjny, zakwestionował wskazany przepis rozporządzenia, jednakże odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Pozwolił tym samym, na stosowanie sprzecznego z prawem przepisu do czasu wydania nowych przepisów. Dopuszczenie pobierania w tym okresie przejściowym przez starostów opłaty w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdów, było wyraźną wolą Trybunału Konstytucyjnego. Odroczenie utraty mocy obowiązującego tego rozporządzenia, stanowiącego podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu w dniu jego rejestracji, wyłącza możliwość stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego do zdarzenia zaistniałego przed tą datą. Organ, rejestrując pojazdy, był zobowiązany do pobierania opłaty w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji w kraju. Samodzielne określenie wysokości opłaty, jaką należało pobrać w tamtym czasie za wydanie karty pojazdu dla pojazdów rejestrowanych przez spółkę po raz pierwszy w kraju nie było rolą organu. Wobec powyższego, organ rejestrujący, pobierając opłatę za wydanie kart pojazdów w wysokości 500 zł, przy pierwszej rejestracji w kraju pojazdów (sprowadzonych z zagranicy), był zobowiązany do czynności pobrania należności w wysokości wynikającej z obowiązującego wówczas przepisu prawa. Pismem z dnia 22 lipca 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 28 lipca 2014 r., spółka "A.", wezwała Prezydenta Miasta P. T. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie kart pojazdów. Uzasadniając swoje stanowisko spółka ponownie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., a nadto na postanowienie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 grudnia 2007 r., C-134/07. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta P. T., w piśmie z dnia 26 sierpnia 2014 r. podtrzymał swoje stanowisko zajęte w piśmie z dnia 9 lipca 2014 r. o braku możliwości zwrotu wskazanej należności. W związku z tym spółka "A." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na czynność Prezydenta Miasta P. T. z dnia [...] r. Sprawy, których przedmiotem była odmowa zwrotu opłat za kartę pojazdów o numerach identyfikacyjnych: [...], [...], [...], [...] oraz [...] zostały zarejestrowane odpowiednio jako sprawy o sygn. akt III SA/Łd 905/14, III SA/Łd 906/14, III SA/Łd 907/14, III SA/Łd 908/14 i III SA/Łd 909/14. W skargach tych skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta P. T. dokonania na jej rzecz zwrotu kwot po 425 zł w każdej z tych spraw, stanowiących część opłaty za wydanie kart pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.r.d., oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, tj. kwot po 240 zł oraz wydatków w wysokości po 17 zł, stanowiących równowartość opłat skarbowych od złożenia odpisów pełnomocnictwa. Zaskarżonej czynności skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: 1.przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.; 2.prawa materialnego poprzez zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; 3.prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; 4.prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., do którego odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04, był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co ruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Organy administracji, pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie czyniły to bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności takiego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 u.r.d. i rodzi po stronie Prezydenta Miasta P. T., który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty. Organ samorządowy pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu dopuścił się również naruszenia art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. W rozporządzeniach Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. nr 57, poz. 611 i 612 ze zm.), jak również w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. nr 52, poz. 558), w § 1 ustalono opłaty za wydanie karty pojazdu na poziomach odpowiadających faktycznym kosztom ich wytworzenia, tj. odpowiednio 50 zł i 55 zł. Natomiast już w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 18, poz. 177) koszty produkcji takiej samej karty pojazdu wzrosły dziesięciokrotnie i opłata za jej wydanie została określona w § 1 ust. 1 w wysokości 500 zł, a w § 1 ust. 2 na poziomie kwoty 1 000 zł, podczas gdy za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 75 zł (§ 1 ust. 3), a więc na poziomie faktycznych kosztów jej wyprodukowania. Pomimo, że Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., to jednak należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej. Tak, więc organ administracji samorządowej, pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższa niemal sześciokrotnie faktyczny koszt jej wytworzenia) powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a w konsekwencji powinien liczyć się z obowiązkiem późniejszego, przynajmniej w części, jej zwrotu. Żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. W odpowiedziach na skargi Prezydent Miasta P. T. wniósł o ich oddalenie oraz połączenie do wspólnego rozpoznania. Organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r., postanowieniami wydanymi w sprawach o sygn. akt III SA/Łd 906/14, III SA/Łd 907/14, III SA/Łd 908/14 i III SA/Łd 909/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) połączył wymienione wyżej sprawy ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 905/14 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 111 § 1 p.p.s.a. sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeśli mogły być objęte jedną skargą. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy sąd uznał za zasadne połączenie skarg wniesionych w sprawach o sygn. akt III SA/Łd 905/14, III SA/Łd 906/14, III SA/Łd 907/14, III SA/Łd 908/14 i III SA/Łd 909/14 na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wszystkie te skargi dotyczą tej samej czynności Prezydenta Miasta P. T. z dnia [...] r., której przedmiotem była odmowa zwrotu opłat za karty pojazdów wyszczególnione we wniosku z dnia 6 czerwca 2014 r. Żądanie skarżącej spółki opiera się we wszystkich tych przypadkach na tej samej podstawie prawnej. Sprawy te mogły być zatem objęte jedną skargą. Rozpoznając z kolei sprawę merytorycznie w pierwszej kolejności podnieść należy, że przedmiotem sporu pomiędzy skarżącą spółką a Prezydentem Miasta P. T. jest zgłoszone we wniosku z dnia 6 czerwca 2014 r. żądanie zwrotu części uiszczonych opłat za wydanie kart pojazdów w dniach: 25 stycznia, 17 lutego, 22 czerwca i 18 sierpnia 2005 r. oraz 9 marca 2006 r. Obowiązek uiszczenia opłat za wydanie kart pojazdów wynikał bezpośrednio z przepisów prawa. Stosownie do mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanego dalej u.r.d., kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 (nowego pojazdu wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dla którego kartę pojazdu wydaje producent lub importer), wydaje za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4 (pojazdów należących do przedstawicielstwa dyplomatycznego, urzędu konsularnego i misji specjalnej państw obcych lub organizacji międzynarodowej, a także ich personelu korzystającego z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych lub konsularnych na mocy ustaw, umów bądź powszechnie uznanych zwyczajów międzynarodowych lub na zasadzie wzajemności). W ust. 4 tego przepisu minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (pkt 2). Jednocześnie w ust. 5 tego przepisu ustawodawca sprecyzował, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Na podstawie tej delegacji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 137, poz. 1310 ze zm.), zwane dalej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003r. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji przez skarżącą spółkę pojazdów o wymienionych wyżej numerach identyfikacyjnych. Od każdego z tych pojazdów skarżąca spółka uiściła opłaty za wydanie kart pojazdów w wysokości określonej w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, tj. po 500,00 zł. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006r., U 6/04, OTK-A 2006/1/3, Trybunał Konstytucyjny uznał jednakże przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego niezgodność niniejszego rozporządzenia z ustawą polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. pozostaje w sprzeczności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.r.d., gdyż niezgodnie ze wskazanymi tam wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustala opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Tym samym kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Takie rozwiązanie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata ta, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi bowiem nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się również przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TEW. Trybunał stwierdził też, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Z uwagi na to, że Prezydent Miasta P. T., odmawiając uwzględnienia żądania skarżącej spółki zawartego we wniosku z dnia 6 czerwca 2014 r. (stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nadpłaconych przy uiszczaniu opłat za karty pojazdów kwot), powołał się na odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., wyjaśnić należy, iż Trybunał Konstytucyjny miał na celu wyłącznie umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji, a nie legalizowanie już pobranych na podstawie zakwestionowanego § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. opłat za karty pojazdów w zawyżonej wysokości, co wynika z końcowej części uzasadnienia wyroku TK z dnia 17 stycznia 2006r. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok SN z dnia 23 marca 2007r., III PK 96/06, OSNP 2008, z. 5 – 6, poz. 61; wyroki NSA: z dnia 26 maja 2009r., II OSK 290/09 i z dnia 25 sierpnia 2009r., I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. Jak już wyżej wskazano, przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07 i z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1242/08). Samo uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, nie budzi bowiem wątpliwości tak Trybunału Konstytucyjnego, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998, nr 1, poz. 4, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie ulegała bowiem zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. Sąd Najwyższy wielokrotnie również wskazywał, że sądom przysługuje takie uprawnienie. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (por.: uchwały NSA: z dnia 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00, ONSA 2001, z. 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, ONSA 2000, z. 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r., OPS 3/00, ONSA 2000, z. 4, poz. 136). Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w przepisach Konstytucji, a mianowicie w art. 184, który stanowi, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa; w art. 178 ust. 1, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom (a nie wszelkim innym aktom prawnym); oraz w art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 107/10). To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie umniejsza roli Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W wypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał Konstytucyjny, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania konkretnej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08; wyroki SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 33/03, OSNP z 2004 r., z. 7, poz. 111 i z dnia 9 czerwca 2005 r., V KK 41/05, OSNKW z 2005 r., z 9, poz. 83). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 290/09; z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09; z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09; z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Ta różnica wskazuje na znaczenie instytucji pytań prawnych co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, o której mowa w art. 193 Konstytucji RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla porządku prawnego, a w szczególności dla praworządnego działania organów władzy publicznej i ochrony praw obywateli, bardziej pożądane jest eliminowanie z systemu prawnego przepisów rozporządzeń niezgodnych z Konstytucją i ustawą aniżeli poprzestanie na odmowie zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., I OSK 107/10). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że część uiszczonych przez skarżącą spółkę w oparciu o niezgodny z ustawą Prawo o ruchu drogowym oraz Konstytucją RP przepis rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. opłat w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów była nienależna, a na podmiocie, który pobrał opłaty w nienależnej wysokości ciąży obowiązek zwrotu powstałej w ten sposób nadpłaty. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia wyjaśnić też należy, iż w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 21, OSP z 2008 r., nr 5, poz. 51, wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, bowiem podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.). Ponadto, ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu NSA (vide: postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014r., II GSK 1518/14). Moc wiążącą ma stanowisko zawarte w sentencji uchwały. Poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu pozbawione są mocy wiążącej, jeśli nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem". Mają one jednak moc wiążącą, w takim zakresie, w jakim pozostają w bezpośrednim związku z tym stanowiskiem. Pobranie opłat, których częściowego zwrotu domaga się skarżąca spółka, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała, stąd też wiąże ona sąd administracyjny również w niniejszych sprawach, tym bardziej, że nie została dotąd podjęta uchwała, która by ją zmieniała. W konsekwencji podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny tej uchwały w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że właściwym trybem rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu jest forma aktu lub czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zaś odmowa zwrotu części opłaty za kartę, z uwagi na brak podstawy prawnej, pojazdu narusza prawo (por. np. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., I OSK 1340/07; z dnia 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 i I OSK 591/09; z dnia 25 lutego 2014 r., I OSK 1934/12; wyroki: WSA w Opolu z dnia 9 lutego 2012 r., II SA/Op 682/11; WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., III SA/Wr 592/11; WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r., VII SA/Wa 1165/11; WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2012 r., II SA/Sz 180/12; WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2013 r., III SA/Wr 485/13; WSA w Lublinie z dnia 27 marca 2014 r., III SA/Lu 890/13; WSA w Łodzi z dnia 4 września 2014 r., III SA/Łd 412/14). W uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny – co należy podkreślić - podzielił stanowisko zajęte w przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC z 2008 r., z. 7 – 8, poz. 72, że o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to, czy rzeczywiście roszczenie istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny dodał przy tym, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony lub nie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. W uchwale tej Sąd Najwyższy stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. W jej uzasadnieniu wskazał, iż za dopuszczalnością drogi sądowej przemawia dodatkowo okoliczność, że nie ma podstaw do stosowania do dochodzonego przez powodów roszczenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.). Opłaty za wydanie karty pojazdu nie zostały wymienione w art. 2 § 1 tej ustawy. Nie może mieć do nich zastosowania także art. 2 § 2, gdyż dotyczy on opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, a opłaty za kartę pojazdu są należnościami stanowiącymi dochody samorządu terytorialnego. Nienależnie pobrane opłaty za kartę pojazdu nie mogą być zatem traktowane jako nadpłaty podatku podlegające szczególnemu unormowaniu w zakresie zasad i trybu ustalania nadpłaty podatkowej i jej zwrotu, co wyłączałoby dla ich dochodzenia drogę sądową (por. uchwała SN z dnia 26 listopada 2003 r., III CZP 84/03, OSNC 2005, nr 1, poz. 5). Wysokość opłaty za kartę pojazdu nie jest też określana w drodze decyzji administracyjnej, co wyłącza możliwość zastosowania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego dla prawidłowego określenia jej wysokości. Uwzględniając dodatkowo, że w ustawie Prawo o ruchu drogowym także nie uregulowano na zasadach szczególnych kwestii związanych ze zwrotem opłaty za kartę pojazdu, należy przyjąć, iż roszczenia o zwrot części opłaty jako nienależnego świadczenia można dochodzić na drodze sądowej. Nadmienić należy, że zaprezentowane w powołanej wyżej uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r. nie zostało w pełni zaaprobowane w doktrynie prawa administracyjnego. I tak, Z. Kmieciak w glosie do tej uchwały, opub. w OSP z 2008 r., nr 5, poz. 51 str. 348 – 352, zwrócił uwagę na to, że opłata kryjąca w sobie nienależną daninę publiczną o charakterze podatkowym pobierana jest poza postępowaniem uregulowanym przepisami Ordynacji podatkowej, w związku z pewnego rodzaju świadczeniem publicznym realizowanym przez administrację, np. wydaniem karty pojazdu. Zdaniem glosatora właściwą formą i trybem działania organu administracji w sprawie zwrotu pobranej w zawyżonej wysokości opłaty (będącej w tej części nienależną, gdyż dokonaną poza zakresem umocowania ustawowego – wynikającą z deliktu legislacyjnego, daniną publiczną) jest decyzja administracyjna wydawana w postępowaniu jurysdykcyjnym unormowanym w dziale IV Ordynacji podatkowej przy zastosowaniu przepisów o stwierdzeniu nadpłaty. Podstawę prawną do tego tworzy art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 13 Ordynacji podatkowej (w myśl tych uregulowań, przepisy Ordynacji podatkowej znajdują zastosowanie do niepodatkowych należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których określenia – następującego, np. przez wskazanie wysokości opłaty przy okazji jej poboru – właściwy jest m.in. starosta). Podobnie wypowiedziały się K.D. –T. i A.K. w glosie do tejże uchwały (PiP 2008/6/138) stwierdzając, iż ustalenie przez Trybunał Konstytucyjny, że opłata za kartę pojazdu jest daniną publiczną o charakterze podatkowym, powinno pociągać za sobą stwierdzenie przez sąd administracyjny, iż zawyżona opłata za kartę pojazdu jest podatkiem nienależnym (w rozumieniu art. 72 Ordynacji podatkowej), którego zwrotu można dochodzić w postępowaniu podatkowym o stwierdzenie nadpłaty. Wybór tego trybu dochodzenia roszczeń z tytułu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu uzasadniają przede wszystkim wnioski płynące z analizy przepisów Ordynacji podatkowej wyznaczających przedmiotowy i podmiotowy zakres stosowania tej ustawy, tj. z art. 2 Ordynacji podatkowej. Do organów podatkowych art. 13 Ordynacji podatkowej zalicza również starostę, czyli organ właściwy do spraw rejestracji pojazdów. Przez niepodatkowe należności budżetowe zdaniem tych autorek rozumieć należy należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Skoro zatem stosunek między właścicielem pojazdu a organem rejestrującym ma charakter publicznoprawny, organ rejestrujący jest organem podatkowym, a opłata za kartę pojazdu jest dochodem jednostki samorządu terytorialnego – to nie powinno budzić wątpliwości, że w sprawie z wniosku o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu właściwy jest reżim Ordynacji podatkowej. Zdaniem glosatorek opłata za kartę pojazdu w części zawyżonej stanowi kwotę nadpłaconego podatku (niepodatkowej należności budżetowej) w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Może być co do niej złożony wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Powyższe poglądy wskazują na możliwe różne podejście do zagadnienia zwrotu spornej w sprawie opłaty za wydanie karty pojazdu, pobranej w zawyżonej wysokości. Tym nie mniej jednak, jak już wyżej wskazano, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, jest jak dotąd dla sądu administracyjnego wiążąca w niniejszych sprawach. Ponadto zauważyć należy, że w związku z wejściem w dniu 1 stycznia 2010 r. w życie art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), które to przepisy w sposób wyraźny poddały niepodatkowe należności budżetowe stanowiące dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, w tym opłaty za wydanie karty pojazdu, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą reżimowi postępowania określonemu w przepisach k.p.a. i odpowiednio przepisach działu III Ordynacji podatkowej, w orzecznictwie zarysowały się rozbieżności, co do formy i trybu działania organu administracji w sprawie zwrotu pobranej w zawyżonej wysokości opłaty, jak również tego czy w sprawach tych należy stosować instytucję przedawnienia, czego przykładem są wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011r., II SA/Po 980/11; WSA w Gorzowie z dnia 2 lutego 2012r., II SA/Go 913/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2012r., I SA/Po 777/11; WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2012r., III SA/Po 866/12; WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2011r., I SA/Bd 828/11, czy WSA w Łodzi z dnia 6 czerwca 2012r., III SA/Łd 297/12. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tym tle ukształtowała się linia orzecznicza zgodnie, z którą określona w art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) data wejścia tej ustawy w życie dotyczy stanów przyszłych, natomiast jej odniesienie do stanów przeszłych trzeba oceniać według przepisów intertemporalnych. Należący do tej kategorii przepis art. 115 ust. 1 tej ustawy w swej językowej wymowie nie odnosi się do sprawy niniejszej, gdyż wprost dotyczy spraw będących w toku, skoro powiada o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Niniejsza sprawa nie należy do tej materii, bo postępowanie wszczęto później. Regulacja ta odwołuje się bowiem do pojęcia sprawy w znaczeniu procesowym. Innych przepisów przejściowych ustawa ta nie zawiera, zatem w zakresie stosowania odpowiedniego reżimu prawnego należy odwołać się do reguł prawa międzyczasowego. Jedną z nich jest bezpośrednie stosowanie "nowych" przepisów do wszelkich stosunków zastanych w tym dniu. Oczywiście nie jest to jedyna reguła obowiązująca w tym zakresie. Nie jest oczywistym, że do wszelkich pozostałych (poza objętymi przepisem art. 115 ust. 1) spraw stosuje się przepisy "nowe". Inną regułą jest przecież niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit). Stosowanie tzw. nowych przepisów do tzw. starych stanów faktycznych jest różnorodnie ujmowane w orzecznictwie i doktrynie. Wymaga wnikliwej oceny całokształtu okoliczności, w tym pod względem skutków ewentualnej kolizji zasad i przepisów, reguł konstytucyjnych, wreszcie konkretnych efektów ad casum. Naczelny Sąd Administracyjny opowiadając się za koniecznością zastosowania ustawy obowiązującej w stanie faktycznym, w jakim zrealizowano obowiązek, z którego wynika sporne żądanie, zwrócił uwagę na brak wcześniejszego skonsumowania uprawnienia w szczególności z uwagi na niezałatwienie sprawy w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczną decyzją). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sporne uprawnienie nie wynika z sytuacji, o jakiej mowa w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06. W uchwale tej wyrażono pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Skorzystanie zeń nie jest obligatoryjne i zależy od woli strony. W omawianym procesie wykładni dostrzec również należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne nowych norm na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone – załatwione). Nie mają one tu znaczenia. Oznacza to konieczność przyjęcia dla oceny zasadności żądania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów poprzedniego reżimu prawnego. Z uwagi na okoliczności sprawy i skutki przyjętego sposobu stosowania danego prawa pierwszeństwo należy w takich wypadkach przyznać zasadzie dalszego działania przepisów dawnych, gdyż nie ma podstaw do przełamania zasady niedziałania prawa wstecz. W takiej sytuacji bez względu na trafność zaliczenia tej opłaty do konkretnej kategorii z art. 60 ustawy o finansach publicznych, nie ma zastosowania jej art. 67, jak też przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji czego dochodzona kwota nie ulega przedawnieniu, bo ówczesne przepisy tej instytucji nie regulowały (vide: wyroki NSA: z dnia 13 maja 2014r., I OSK 2529/12; z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 3045/12, z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1282/12; z dnia 25 września 2014 r., I OSK 395/13, z dnia 26 listopada 2014 r., I OSK 561/13). Kwestia wpływu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych na sposób rozstrzygania spraw o zwrot nienależnych opłat za wydanie karty pojazdu była także przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r., III CZP 24/12, OSNC z 2013 r., z. 1, poz. 5, stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd Najwyższy wskazał, że norma zawarta w art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych nie może się odnosić do spraw zakończonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. Brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki prawnej, a regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Sprzeciwia się temu zasada nie działania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych albo zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej musi wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71 oraz uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 10). Sąd Najwyższy stwierdził dalej, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie Prawo o ruchu drogowym, stanowi – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych – środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Z tych względów zostały one zakwalifikowane do świadczeń nienależnych, będących postacią bezpodstawnego wzbogacenia, dochodzonych na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych na drodze postępowania cywilnego. Dopuszczalność sądowego dochodzenia roszczeń o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu samochodowego nienależnie pobranej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. nie zmienia jednak charakteru prawnego samej opłaty, mającej w założeniu pokryć koszty jej wydania i będącej świadczeniem na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, od której uiszczenia zależało pozytywne rozpatrzenie wniosku o rejestrację pojazdu i wydanie karty pojazdu. Opłata była więc należnością o charakterze wprawdzie niepodatkowym, ale również w razie jej pobrania przed dniem 1 stycznia 2010 r. stanowiła z istoty swojej świadczenie publicznoprawne. Wynikała z przepisu ustawowego, była świadczona na rzecz podmiotu publicznego, a zakwestionowanie dotyczyło tylko jej wysokości określonej na podstawie aktu wykonawczego do Prawa o ruchu drogowym, jakim było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 r. Charakter prawny opłaty jako z natury swojej należności publicznoprawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilnoprawnym, sprawia, że wprawdzie dochodzenie zwrotu podlega przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, które staje się źródłem zobowiązania, ale może dotyczyć tylko bezpośrednio podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę, ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu i związaną z tym potrzebą wydania karty tego pojazdu, jest zwrotem tej opłaty, a nie wierzytelnością mogącą stać się przedmiotem obrotu na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Pomimo sygnalizowanych wątpliwości na tle analizowanej regulacji prawnej, sąd, mając na uwadze powołaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., III CZP 35/07, oraz dominującą w tej kategorii spraw linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał skargę za zasadną i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności z dnia 9 lipca 2014 r. w zakresie dotyczącym pojazdów o wymienionych na wstępie numerach identyfikacyjnych. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej spółki, organ administracji winien uwzględnić powyższe stanowisko sądu. Rzeczą organu administracji będzie zatem dokonanie ustaleń, w jakiej części uiszczone przez skarżącą spółkę opłaty za karty pojazdu stanowią opłaty nienależne i uznanie przysługującego jej uprawnienia do ich zwrotu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 461). Na koszty postępowania składają się kwoty: 500 zł tytułem zwrotu uiszczonych przez skarżącą spółkę wpisów sądowych w 5 sprawach o sygn. akt III SA/Łd 905/14 – III SA/Łd 909/14 (po 100 zł w każdej z nich), 240 zł – wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika oraz 85 zł tytułem zwrotu wydatków w postaci opłat skarbowych od pełnomocnictwa uiszczonych do każdej ze skarg (po 17 zł). Z uwagi na tożsamość skarg oraz związany z tym nakład pracy pełnomocnika, a także charakter spraw i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, jak również ich połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, sąd za uzasadnione uznał obciążenie organu administracji obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżącej spółki wynagrodzenia dla pełnomocnika w wysokości 240 zł. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej czynności nie stwierdzono podstaw do orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze sąd na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę, zaś na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzekł o kosztach postępowania. e.o.