II SA/Lu 50/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie NSA Maria Wieczorek-Zalewska, WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi E.N., I. N., M. N. i Z. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta L. po uprzednim wyłączeniu przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] r. Prezydenta Miasta L. po rozpoznaniu wniosku E. N., M. N., I. N. oraz Z. N. odmówił zwrotu udziału w [...] części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako działka [...], w zakresie wchodzącym w areał działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 34, ark. 7) położonej w L. przy ul. [...], będącej własnością Gminy L. i wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej przyjętej do [...] L. pod nr [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu podano, że wspomniana działka nr [...] została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach urbanistycznych Miasta L.. Działka stanowiła wówczas współwłasność J. N. w udziale [...] części i A. S. w udziale [...] części. Wniosek o zwrot udziału po J. N., która zmarła [...]. złożył [...]. jej spadkobierca Z. N., argumentując, że nieruchomość została wykorzystaniem na cel inny, niż określony przy wywłaszczeniu, którym była budowa osiedla mieszkaniowego S. "P. Państwowych". Wywłaszczona nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym, który miał być zlikwidowany celem wykorzystania terenu pod budownictwo mieszkaniowe. Tymczasem budynek pozostał, przeprowadzono jego remont, a następnie dokonano zbycia znajdujących się w nim lokali mieszkalnych. Żaden organ nie powiadomił go o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a tym samym o możliwości złożenia wniosku o jej zwrot. Wobec zawiadomienia organu, że o zwrot nieruchomości powinni wystąpić wszyscy jej współwłaściciele wnioskodawca wniósł o ustanowienie dla nieznanej z miejsca pobytu żony A. S. - K. S. kuratora celem reprezentowania jej interesów w prowadzonym postępowaniu lub ustalenie przez organ spadkobierców A. S.. Jednocześnie podkreślił, iż domaga się zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości wynoszącego [...] części. W dniu [...] r. o zwrot wspomnianego udziału wnieśli spadkobiercy zmarłego [...]. Z. N. : E. N., M. N., I. N., Z. N.. Do wniosku dołączono akt poświadczenia dziedziczenia (akt notarialny z dnia [...] r.), w myśl którego spadek po Z. N. N.: żona M. N., córka I. N., córka E. N. oraz syn Z. N. w udziale po [...] części każde z nich. Przedłożono także postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. sygn. akt II Ns [...], zgodnie z którym spadek po A. S. nabyła żona K. K. S., zmarła [...]. Ponieważ z posiadanych dokumentów wynikały rozbieżności co do prawidłowo określonego nazwiska spadkobierczyni A. S. K. S., czy K. S. organ uznał, że nie jest w stanie stwierdzić, czy jest to ta sama osoba. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono, że teren dawnej działki [...] zajęty jest w przeważającej części pod budynek mieszkalny położony przy ul. [...]. W pozostałej części - od południowej fasady - przedmiotowy grunt zajęty jest pod chodnik z kostki oraz przydomową zieleń. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpić może wyłącznie były właściciel lub jego spadkobierca. W judykaturze i doktrynie ugruntował się pogląd, że jeżeli do żądania zwrotu nieruchomości uprawnionych było kilka osób, koniecznym jest złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych ( wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2145/11). Przysługujące prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części uznawano za "roszczenie niepodzielne" bądź "legitymację łączną" (np. wyroki NSA z dnia 24 września 2009 r., I OSK 138/08; z dnia 15 marca 2012 r., I OSK 398/11; wyroki WSA: z dnia 21 lutego 2011 r., II SA/Kr 1507/10; z dnia 11 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1056/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W razie złożenia wniosku przez część byłych współwłaścicieli, organ miał zatem obowiązek wezwać wnioskodawców do jego uzupełnienia poprzez podpisanie wniosku przez wszystkich uprawnionych, lub na upoważnieniu jednego ze współwłaścicieli (bądź spadkobierców) do występowania w imieniu pozostałych ( wyroki NSA z dnia 21 września 2012 r. I OSK 1090/11 i 12 marca 2013 r. I OSK 1949/11). Organy administracji nie miały natomiast ani obowiązku, ani prawnych możliwości wzywania wszystkich uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie były także zobowiązane do podejmowania czynności, jeżeli byli współwłaściciele nieruchomości nie mogli się porozumieć w kwestii zasadności ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu sytuacja ta uległa zmianie po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. ( sygn. akt SK 26/14) w którym stwierdzono, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Treść uzasadnienia wyroku Trybunału przesądza, w ocenie organu, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a jednemu z grona współwłaścicieli (spadkobierców byłego właściciela) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Rozpatrując zaś sprawę merytorycznie Starosta uznał brak podstaw do zwrotu udziału. Przypomniał, że działka została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego. Sposób zagospodarowania nieruchomości, która jest zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, chodnikiem i porośnięta zielenią świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. W świetle powyższego bez znaczenia jest podnoszona kwestia dotycząca planowanej w dacie wywłaszczenia rozbiórki tego budynku. Przedmiotowy budynek po wywłaszczeniu został wyremontowany, zaadaptowany na budynek wielorodzinny i pełni funkcje mieszkalne, co potwierdzają dokonane w księdze wieczystej nr [...] wpisy dotyczące wyodrębnienia w tymże budynku własności lokali mieszkalnych. Organ zaznaczył ponadto, że teren wywłaszczonej nieruchomości stanowi część działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością Gminy L. a pozostającej obecnie w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. Powyżej opisany stan prawny nieruchomości stanowi dodatkową (obok zrealizowania celu wywłaszczenia) negatywną przesłankę do jej zwrotu, albowiem w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, organ orzekający o zwrocie nie może w drodze decyzji znieść prawa własności lub użytkowania wieczystego przysługującego osobom trzecim. Decyzja taka w istocie miałaby charakter decyzji wywłaszczeniowej, a wydanie jej dopuszczalne jest w ściśle określonym trybie, wyłącznie na cel publiczny i za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa. Po rozpoznaniu odwołania E. N., I. N. i M. N. Wojewoda decyzja z dnia [...]. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty L.. Również organ odwoławczy powołując się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. (SK 26/14 opubl. w Dz.U. z 2015 r. poz. 1039) uznał, że obecnie możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Nie może budzić zatem wątpliwości możliwość dochodzenia przez spadkobierców J. N. zwrotu wywłaszczonego udziału [...] części we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda podzielił także ocenę organu I instancji co do przesłanek zwrotu. Według organu ze znajdujących się w materiale sprawy odpisów ksiąg wieczystych oraz dokumentacji geodezyjno-prawnej wynika, że w budynku posadowionym na działce nr [...], wyodrębniona została własność czterech lokali mieszkalnych. Wraz z własnością lokali, ustanowione były na rzecz ich właścicieli udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr LU [...]/2 prowadzonej dla lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], prawem związanym z własnością tego lokalu jest udział [...] w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Udziały w prawie użytkowania wieczystego dla pozostałych wyodrębnionych lokali mieszkalnych wynoszą odpowiednio: dla lokalu nr [...] - [...], dla lokalu nr [...] - [...] i dla lokalu nr [...] - [...]. Zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, żądanie zwrotu nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przeniesienie własności wywłaszczonej nieruchomości lub ustanowienie na niej użytkowania wieczystego przez podmiot publiczny po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. po [...] r. również stanowi przeszkodę zwrotu. Ustanowienie tych praw na rzecz osób trzecich jakkolwiek nie wyczerpuje przesłanek art. 229, to powoduje utratę przez podmiot publiczny prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością. Utrata tego prawa w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o zwrocie. Przeciwko zwrotowi przemawia także sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. W dacie wywłaszczenia, tj. w dniu [...] r., obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. "P. ". Plan ten zatwierdzony był uchwałą nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady N. w L. Nr [...] z dnia [...] r.), z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...]/[...] w L. z dnia [...] r. Przeznaczenie działki nr [...] nie podlegało zmianom. Działka ta według zapisów wymienionego planu położona była w dzielnicy S. - Ś., w rejonie I. - R.. Z rysunku i teksu przedmiotowego planu wynikało, że nieruchomość leżała w obszarze przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do intensyfikacji i przebudowy w oparciu o szczegółowy plan zagospodarowania, z możliwością lokalizacji obiektów ogólnomiejskich nie kolidujących z funkcją mieszkaniową (symbol [...],5). Sposób zagospodarowania nieruchomości, pod blok wielorodzinny wraz z towarzyszącą infrastrukturą stanowi zatem realizację celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej pod budowę osiedla mieszkaniowego. Urządzenie działki odpowiada także oznaczeniom planistycznym przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Podstawę założenia ksiąg wieczystych dla nieruchomości lokalowych stanowiły umowy notarialne ustanowienia i sprzedaży odrębnych lokali w domu wielomieszkaniowym wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Umowy te zawierane były dla lokalu nr [...] - w dniu [...] r., lokalu nr [...] – w dniu [...] r., lokalu nr [...] - w dniu [...] r., lokalu nr [...] - w dniu [...] r. W świetle powyższego uprawniony jest wniosek, iż najpóźniej w dacie zawarcia pierwszej z wymienionych umów nieruchomość spełniała cele mieszkaniowe. Zdaniem organu dokumenty planistyczne ani żadne inne dowody zebrane przez organy obu instancji nie wskazują, aby na wywłaszczonym gruncie planowano inwestycję, której realizacja nieodzownie łączyłaby się z rozbiórką istniejącego budynku, a której nieprzeprowadzenie należałoby traktować za podstawę do orzeczenia zwrotu. Sporna działka przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego. Opisany wyżej sposób zagospodarowania nieruchomości mieści się w pojęciu osiedla mieszkaniowego jakie akceptuje się w judykaturze, a przez które rozumiana jest nie tylko budowa typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Powołując się na orzecznictwo organ stwierdził, że do tego rodzaju obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej m.in. ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. N., I. N., M. N. i Z. N. zarzucili decyzji Wojewody naruszenie art. 136 ust. 1-3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich interpretację i zastosowanie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, 7, 8. 9, 12, 77 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżących cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, nigdy nie został zrealizowany. Zwrócili uwagę, że wielorodzinny budynek mieszkalny znajdujący się na części oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...], istniał już w takiej samej formie w dacie wywłaszczenia. W lokalu nr [...], w którym do chwili wywłaszczenia zamieszkiwała rodzina skarżących, w dniu dokonywania oględzin wnioskowanej nieruchomości, tj. [...] r., po upływie ponad 39 lat znajdowały się nawet te same urządzenia (w tym, m.in. kuchnia, szafa w przedpokoju, którą wykonał Z. N.), jakie musieli zostawić po pozbawieniu ich własności. Zdaniem skarżących cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia, jak również jego rozszerzająca interpretacja, jest niedopuszczalna ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia, polegający na przymusowym odjęciu prawa własności. Oceny zbędności należy dokonać na podstawie ustawowych kryteriów zawartych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie nastąpiła faktycznie jedynie zmiana właściciela przedmiotowej nieruchomości i tego faktu bezsprzecznie nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Przedmiotowy budynek nie zmienił swojej I funkcji, a jego remontu nie sposób uznać za "budowę". Według skarżących, mimo zmiany stanu prawnego, nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1991 r., IV SA 914/91 (ONSA 1992 r. z. 1, poz. 3), iż realizacja inwestycji w postaci budowy, musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Ponadto zbycie lokali nr [...] i 11 znajdujących się w części budynku oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...], nie stanowi, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przeszkody w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie znajduje się w posiadaniu Gminy L.. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rzeczywiście z treści art. 136 ust.3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2016r. poz. 2147 ze zmianami ) jednoznacznie wynika, że przedmiotem zwrotu może być bądź to wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część. W dotychczasowym orzecznictwie, mimo powtarzających się sporów interpretacyjnych, przyjęto jednak uważać, że ze względu na definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 ustawy, według której pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar tej nieruchomości, nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. W efekcie uznawano, że niedopuszczalne jest wystąpienie o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia ( wyrok NSA z dnia 19 października 2012r. I OSK 1245/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i podane tam orzecznictwo ). Odmienne stanowisko przedstawił Trybunał Konstytucyjny w powołanym również przez organy wyroku z 14 lipca 2015 r., ( SK 26/14 ), w którym uznano, że: "art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Zdaniem Trybunału prawo byłego współwłaściciela (lub jego spadkobiercy) do zwrotu utraconego przez niego udziału we współwłasności nieruchomości ma charakter "innego prawa majątkowego" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przy czym konstytucyjne pojęcie własności rozumieć należy w sposób autonomiczny, wykraczający poza jego cywilnoprawne ujęcie. Obejmować ono będzie współwłasność, która nie jest odrębnym prawem rzeczowym, lecz rodzajem (formą) własności. Konsekwencją natomiast konstytucyjnego dopuszczenia wywłaszczenia udziałów we współwłasności musi być prawo do zwrotu takich udziałów w wypadku, gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. W ocenie Trybunału rozwiązanie nakazujące współpracę wnioskodawcy i pozostałych osób potencjalnie uprawnionych do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie wyważa w właściwy sposób interesów tych stron. Rażąco krzywdzące dla wnioskodawców jest to, że nawet przy dochowaniu najwyższej staranności oraz znacznym nakładzie sił i środków - nie mają oni gwarancji pozytywnego rozpatrzenia własnego wniosku o zwrot udziału w nieruchomości. Pozostałe osoby uprawnione zawsze mają bowiem prawo odmówić przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie dysponuje żadnymi instrumentami wpływu na tę decyzję. Wnioskodawca nie może również uzyskać orzeczenia zastępczego w trybie art. 199 k.c. Jako osoby wywłaszczone nie są już wszak współwłaścicielami nieruchomości i nie podlegają przepisom prawa rzeczowego dotyczącym współwłasności. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, wymóg zgodnego działania wszystkich byłych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) nie tylko nie przyczynia się do realizacji tego celu, lecz stanowi dla niego istotną przeszkodę. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w analizowanym zakresie powoduje nałożenie na byłych współwłaścicieli nieruchomości odpowiedzialności za działania i zaniechania innych uprawnionych, z którymi nie pozostają oni w żadnych relacjach prawnych i na których postawę nie mają żadnego wpływu. Na tle tego wyroku w orzecznictwie ujawniły się dwa poglądy, z których pierwszy wyraża wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017r. ( I OSK 2499/15 i podane tam orzecznictwo oraz literatura opubl. w CBOSA ), w którym ponownie za wadliwy uznano pogląd, według którego na podstawie wspomnianego 136 ust. 3 ustawy możliwe jest wydanie decyzji o zwrocie całej nieruchomości na skutek wniosku, do którego przyłączyła się tylko część byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Według sądu w sytuacji, gdy uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest więcej osób, bezwzględnie konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych. Nawiązując do wyroku Trybunału Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny jego skutków w zakresie wykładni art. 136 ust. 3 ustawy zwrócił uwagę, że stwierdzono niekonstytucyjność tego przepisu z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Oznacza to, że Trybunał orzekł o niekonstytucyjności tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności ww. przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej normy. W ocenie NSA Trybunał w cytowanym wyroku wskazuje na potrzebę ustanowienia takiej regulacji prawnej, która zrealizuje normy konstytucyjne. Następstwem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Odmienne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w wyrokach z 5 kwietnia 2017r. I OSK 1672/15, 4 grudnia 2015r. I OSK 1225/15 i 7 lipca 2016r. I OSK 1996/15 wszystkie opubl. w CBOSA ). Odwołując się do argumentacji Trybunału wywiedziono wniosek, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Przy takiej interpretacji bez znaczenia jest okoliczność, że nie zostali ustaleni spadkobiercy po współwłaścicielu przedmiotowej działki A. S.. Zwrócić jednak należy uwagę, że zgodnie z przyjętą linią przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ważne uzasadnienie, ale teza orzeczenia. W wyroku z dnia 26 maja 2017r. ( I OSK 479/16 opubl. w CBOSA ) NSA wyjaśnił, że stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. ( tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16 opubl. w CBOSA) Odwoływanie się zatem do treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. nie ma znaczenia prawnego, ponieważ uzasadnienie to zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, jak również brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. Do tego poglądu zdaje się nawiązywać NSA w postanowieniu z dnia 27 stycznia 2016r. ) I OSK 3151/15 opubl. w CBOSA ) odrzucając wniosek o wznowienie postępowania w powołanej już sprawie zakończonej wyrokiem tego sądu z dnia 19 października 2012r. I OSK 1245/11, w którym jako podstawę wznowienia podano właśnie wspomniany wyżej wyrok TK z dnia 14 lipca 2015 r., SK 26/14. Sąd uznał, że w wyroku z 19 października 2012 r., I OSK 1245/11, został zastosowany art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy, jednakże nie w tym w zakresie, w jakim Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że w "niedopuszczalne jest wystąpienie o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia, co wynika z konieczności wydania przedmiotu wywłaszczonego prawa i definicji działki gruntu, zawartej w art. 4 pkt 3 u.g.n.". Tymczasem wyrok TK stwierdzał niezgodność art. 136 ust.3 zd.1 ustawy niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" w takim zakresie w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę skłania się do argumentacji wynikającej z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i podtrzymanej w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniającej pogląd, zgodnie z którym możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Sąd podziela również stanowisko Wojewody, według którego brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, która w ocenie skarżących stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Stosownie do artykułu 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, jeśli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei nieruchomość uważa się za zbędną na ten cel, jeżeli pomimo 7 lat od dnia ostateczności decyzji wywłaszczeniowej nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) lub pomimo upływu 10 lat od tej daty cel nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Rację ma skarżąca dowodząc, że brak realizacji celu wywłaszczenia lub jego zmiana uzasadnia zbędność nieruchomości w rozumieniu powołanego przepisu. W rozpatrywanej sprawie żadna jednak z tych przesłanek nie ma miejsca. Wbrew przekonaniu skarżącej nie ma podstaw, aby twierdzić, że cel wywłaszczenia, jakim zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. była budowa osiedla mieszkaniowego, nie został zrealizowany. Zgodnie z Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. "[...]", zatwierdzonym uchwałą nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady N. w L. Nr [...] z dnia [...] r.), z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...]/[...] w L. z dnia [...] r. działka nr [...] położona była w dzielnicy S. - Ś., w rejonie I. - R.. Z rysunku i teksu przedmiotowego planu wynikało, że nieruchomość leżała w obszarze przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do intensyfikacji i przebudowy w oparciu o szczegółowy plan zagospodarowania, z możliwością lokalizacji obiektów ogólnomiejskich nie kolidujących z funkcją mieszkaniową (symbol [...],5). Jest zatem oczywiste, że jej zabudowa budynkiem wielorodzinnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą stanowi realizację celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. W orzecznictwie od dawna utrzymywany jest pogląd, zgodnie z którym nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji. Bez znaczenia pozostaje przy tym, tak eksponowana w skardze okoliczność, że budynek w dacie wywłaszczenia już istniał i był zamieszkany, miał natomiast zostać rozebrany. Realizacja celu wywłaszczenia nie musi wiązać się z koniecznością zrealizowania inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków. Za nieekonomiczną i nieracjonalną należałoby uznać konieczność wyburzenia istniejących budynków i posadowienie na gruncie nowych w sytuacji, gdy na nieruchomości istniały budynki w odpowiednim stanie, przygotowane do normalnej eksploatacji, mogące służyć realizacji celu opisanego jako osiedle mieszkaniowe. W sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdował się już budynek i został on pozostawiony, istotne jest, aby po nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była na niej prowadzona działalność zgodna z celem wywłaszczenia, w tym przypadku funkcjonowała spółdzielnia mieszkaniowa, co przecież nie jest w żaden sposób kwestionowane. Sam budynek został wyremontowany i zamieszkany. O zbędności nieruchomości wywłaszczonej nie może przekonywać częściowe jej zabudowanie chodnikiem i pokrycie zielenią. W orzecznictwie aprobowany jest pogląd, według którego celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi czy zieleń, skoro pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko domy mieszkalne, ale także cała infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przyjęcie takiego założenia możliwe jest natomiast, co oczywiste, jedynie w sytuacji zrealizowania głównego celu wywłaszczenia, a więc stworzenia funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego ( wyroki NSA z dnia 17 marca 2011r. I OSK 697/2010, 7 września 2007r. I OSK 1324/2006, 17 czerwca 2011r. I OSK 1433/10, 3 września 2010r. I OSK 1537/09, 5 lutego 2009r. I OSK 300/08, 23 lutego 2010r. I OSK 600/09 wszystkie opublikowane w CBOSA). Na akceptację nie zasługuje także zarzut skargi zmiany celu wywłaszczenia. O zmianie można bowiem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Pogląd ten konsekwentnie podtrzymywany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych ( wyroki z dnia 21 lutego 2008r. I OSK 180/07 i 17 listopada 2011r. I OSK 2052/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W rozpoznawanej sprawie zarówno po wywłaszczeniu jak i obecnie wiodąca jest funkcja mieszkalna, którą dostrzegli także skarżący. Zgodzić należy się także z Wojewodą, utrzymującym, że przeszkody dla zwrotu przedmiotowej nieruchomości należy upatrywać także w ustanowieniu w budynku odrębnych własności lokali i oddaniu ich właścicielom nieruchomości w użytkowanie wieczyste, obecnie oznaczonej jako działka [...]. Istotnie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Oznacza to, że jeżeli przed dniem [...] r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i następnych ustawy. Podzielić jednak należy stanowisko Wojewody, według którego przesłanką negatywną zwrotu jest przeniesienie własności wywłaszczonej nieruchomości lub ustanowienie na niej użytkowania wieczystego także po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. po [...]. Jego zdaniem ustanowienie tych praw na rzecz osób trzecich jakkolwiek nie wyczerpuje przesłanek art. 229 ustawy, to jednak powoduje utratę przez podmiot publiczny prawa do dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, a w konsekwencji nie można orzec o jej zwrocie. Ma to znaczenie w sprawie, jeśli zważyć, że ustanowienie odrębnych własności lokali w przedmiotowym budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ich właścicielom miało miejsce już po [...]. Istotnie w orzecznictwie od dawna ukształtował się pogląd, zgodnie z którym tylko wówczas, gdy właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa albo gmina może być w ogóle rozważana kwestia zwrotu tej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., ( I OSK 1375/05 opubl. w CBOSA ) wywiódł, iż nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły czy też nie przesłanki z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przeniesienie prawa własności na inny podmiot uniemożliwiało zwrot nieruchomości, bowiem zwrotowi może podlegać tylko nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (LEX nr 281307). Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r., ( I OSK 336/10 opubl. w CBOSA ) stwierdził, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć tytuł prawny do nieruchomości, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia bowiem, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe. Ten kierunek wykładni zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny także w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015r. ( I OPS 3/14 opubl. w CBOSA), w której stwierdził, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Sąd ponownie zwrócił uwagę, że na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Zdaniem sądu za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje nie budzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości ( por. jednak odmienne stanowisko NSA w wyroku z dnia 10 maja 2017r. I OSK 870/16 opubl. w CBOSA ). W konsekwencji wspomniana okoliczność wyklucza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) skargę należało oddalić.