I SA/Wa 1453/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Prezydenta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej : "k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania I. J.-P. od decyzji Wojewody [...] (dalej : "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. orzekającej o ustaleniu na rzecz I. J.-P. odszkodowania za udział w ½ części nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ja z obrębu [...] (dalej : "Nieruchomość), która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy W., Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej : "Minister") uchylił w całości decyzję Wojewody i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W z dnia [...] czerwca 2011 r. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda decyzją z [...] lutego 2009 r. wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998n r – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm., dalej "ustawa") stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prze Gminę W. . prawa własności Nieruchomości. Prezydent W. (dalej "Prezydent") decyzją z [...] maja 2010 r. orzekł o ustaleniu na rzecz I. J.-P. odszkodowania w wysokości [...] złotych za udział w ½ części Nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania I. J.-P., Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił powyższą decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji powinien ponownie ustalić krąg podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie za wywłaszczoną Nieruchomość. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Prezydent orzekł o ustaleniu na rzecz I. J.-P. odszkodowania w wysokości [...] złotych za udział w ½ części Nieruchomości. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że odszkodowanie przysługuje I. J.-P., która złożyła wniosek o jego przyznanie w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy, to jest w dniu 29 grudnia 2005 r. Prezydent wyjaśnił następnie, że zgodnie z odpisem zupełnym z księgi wieczystej [...] prawo własności działek nr [...], [...], [...], i [...] o powierzchni [...] m2 położonych przy ul. [...] [...] przysługiwało I. J.-P.. Zgodnie z umową majątkową małżeńską o wyłączeniu wspólności ustawowej objętą aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2002 r. małżonkowie J. P. i I. M. J.-P. wyłączyli obowiązującą ich dotychczas wspólność ustawową. Następnie, umową z [...] maja 2002 r., objętą również aktem notarialnym, małżonkowie dokonali podziału majątku wspólnego składającego się z nieruchomości zawierającej obszaru [...]m2 opisanej w KW nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], i [...],z której część przeznaczona została pod ulicę, w ten sposób, że część działki o powierzchni [...] m2 przekazali I. J.-P. a [...] udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz J. P.. W świetle powyższego, właścicielami Nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. na zasadzie wspólności majątkowej byli J. P. i I. J.-P.. Osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania z uwagi na to, że w dniu składania wniosku to jest 29 grudnia 2005 r. obowiązywał małżonków ustrój rozdzielności majątkowej małżeńskiej pozostaje I. J.-P.. W związku z powyższym Prezydent ustalił odszkodowanie na rzecz I. J. –P. w za udział wysokości ½ części prawa własności nieruchomości w wysokości [...] złotych stosownie do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Prezydent wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że przywoływany przez Wojewodę w decyzji z [...] listopada 2010 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt. I OPS 3/09 dotyczył innego stanu faktycznego niż zaistniały w sprawie. Dotyczył on bowiem sytuacji, w której zbywca będąc przekonany, że jest w dalszym ciągu właścicielem nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej zawarł umowę darowizny tej nieruchomości obejmującej całą działkę, której znikomą tylko częścią była droga. Strony nie miały więc wówczas wiedzy o działce, która miała być zajęta pod drogę publiczną, gdyż decyzja podziałowa obejmująca powyższą działkę wydana została znacznie później a dopiero po zawarciu umowy darowizny gmina nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotową nieruchomość, co zostało potwierdzone ostateczną decyzją. W przedmiotowej sprawie nie można jednak przyjąć, że strony nie miały świadomości, iż umowa obejmuje grunt zajęty pod drogi. Zgodnie z umową z dnia [...] maja 2002 r. małżonkowie J. P. i I. J.-P. dokonali podziału majątku wspólnego składającego się z nieruchomości zawierającej obszaru [...] m2 z której część, jak wskazano w par. 2 umowy, została przejęta i przeznaczona pod ulicę. Z umowy tej wynika więc, że strony miały świadomość, że przedmiotem obrotu pozostają grunty przejęte pod drogę: Organ podkreślił również, że składając wniosek o odszkodowanie w dniu 29 grudnia 2005 r. a więc w momencie, kiedy obowiązywał już małżonków ustrój rozdzielności majątkowej małżeńskiej I. J.-P. mogła działać tylko we własnym imieniu i podejmować czynności zmierzające do zachowania własnego prawa. I. J.-P. złożyła w dniu 2 grudnia 2011 r, wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu wskazała, że w dacie złożenia wniosku była jedyną właścicielką Nieruchomości a więc przysługuje jej odszkodowanie w pełnej wysokości. Wyjaśniła, że Prezydent naruszył art. 73 ust. 4 ustawy poprzez ustalenie odszkodowania za ½ część nieruchomości oraz art. 77 k.p.a., 46 k.r.o., art. 1037 k.c. w związku z art. 65 i art. 56 k.c. Naruszenie prawa materialnego polegało w jej ocenie na uznaniu przez Prezydenta, że umowa o podział majątku wspólnego nie wywołała skutku w postaci przejścia na nią prawa do całości odszkodowania. Zarzut naruszenia przepisów postępowania uzasadniony został wadliwym przyjęciem przez Prezydenta, że z umowy o podział majątku wspólnego wynika, że otrzymała ona jedynie część nieruchomości. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2011 r. wskazując, że w jego ocenie nie zaistniały przesłanki o których mowa w art. 156 par. 1 k.p.a. Od powyższej decyzji I. J.-P. wniosła odwołanie podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko. Minister opisaną na wstępie decyzją uchylił decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że w dacie wydawania powyższej decyzji obowiązywała wykładnia przepisu art. 73 ust. 4 ustawy ustalona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. I OPS 3/09 zatem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 i 5 ustawy może ubiegać się osoba, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości bądź osoba, która po tej dacie nabyła od tej osoby roszczenie o odszkodowanie, pod warunkiem, że osoba uprawniona w zakreślonym przez ustawę terminie złożyła stosowny wniosek. Następnie organ wskazał, że w dacie składania wniosku I. J.-P. była jedynym właścicielem Nieruchomości a wszelkie roszczenia przysługujące jej oraz J. P. w tym roszczenie o uzyskanie odszkodowania za przejęcie nieruchomości przeszły na jej rzecz na podstawie umowy o podział majątku wspólnego. W związku z powyższym w ocenie Ministra Prezydent nieprawidłowo ustalił odszkodowanie na rzecz I. J. P. w wysokości w wysokości [...] złotych za udział w ½ części Nieruchomości. Oznacza to, że decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy. Na powyższą decyzję skargę złożył Prezydent wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazane zostało, że w sytuacji, w której przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, gdyż art. 73 ust. 4 ustawy był rozbieżnie interpretowany. Prezydent wskazał następnie, że w dniu 11 stycznia 2010 r. NSA podjął nie uchwałę; jak wskazywał Minister, ale wyrok w składzie powiększonym, co oznacza, że przedstawiona w nim wykładnia prawa dotyczy określonych okoliczności sprawy – to jest sytuacji w których byli właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie mieli świadomości, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub gminy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na fakt, że jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w wymienionym art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Minister uznał, że decyzja Prezydenta w sposób rażący narusza prawo to jest art. 73 ust. 4 ustawy. Na wstępie wskazać należy, że w nauce prawa administracyjnego wskazywano na dwa ujęcia rażącego naruszenia prawa : zgodnie z jednym, o rażącym naruszenia prawa można mówić w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu oraz drugie, zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące gdy jego skutków społeczno gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności (B. Adamiak, J; Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2009., str, 759). W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910, z 8 lutego 2013 r. I OSK 1683/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważyć więc należało, czy Prezydent wydając decyzję z [...] czerwca 2011 r. naruszył w sposób rażący przepis art. 73 ust. 4 ustawy. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje w tym miejscu, że powyższy przepis nie był interpretowany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 maja 2011 r. K 20/09, w tym zakresie ukształtowały się dwa stanowiska. W świetle pierwszego, uprawnionym do żądania odszkodowania i złożenia wniosku mógł być wyłącznie wywłaszczony, który 31 grudnia 1998 r. legitymował się tytułem własności (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/04; wyrok WSA w Opolu z 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 131/06; wyrok WSA w Łodzi z 15 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 813/06; wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 864/07; wyrok WSA w Gdańsku z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 200/07). Zgodnie z drugim zapatrywaniem, uprawnionym mógł być również podmiot, który został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel, a prawo to nabył przed wydaniem decyzji potwierdzającej wywłaszczenie, w drodze umowy zawartej z wywłaszczonym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/04; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 106/07; wyrok WSA w Gliwicach z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 770/05; wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 626/07). Zagadnienie to stało się też przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, który początkowo przychylił się do pierwszego poglądu (wyroki: z 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 704/07 oraz z 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 676/07; por. jednak uwagi sformułowane w wyroku z 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06). Na powyższe rozbieżności w interpretacji art. 73 ust. 4 ustawy zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2010 r. I OPS 3/09. Zgodnie z utrwalonym Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2013 r. II GSK 190/12, z 16 stycznia 2013 r. II GSK 1975/11, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171). W niniejszej sprawie Prezydent zastosował wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy zgodnie z którą Pani I. J.-P. nie przysługiwało roszczenie o wypłatę odszkodowania w pełnej kwocie z uwagi na fakt, że w dniu 31 grudnia 1998 r. Nieruchomość objęta była wspólnością majątkową. Wspólność ta zniesiona została w dniu [...] lutego 2002 r. Wobec powyższego, składając w dniu 29 grudnia 2005 r. wniosek o odszkodowanie I. J. P. uprawniona była do działania wyłącznie we własnym imieniu a w konsekwencji, przysługiwało jej tylko prawo do żądania odszkodowania za udział w wysokości ½ prawa własności nieruchomości. Minister stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta nie podzielił powyższej wykładni. W ocenie sądu okoliczność, że art. 73 ust. 4 ustawy był interpretowany w różny sposób (również w orzecznictwie sądów administracyjnych) wyklucza możliwość uznania, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu. W konsekwencji, w ocenie sądu nie zaistniały przesłanki uprawniające do stwierdzenia nieważności przepisu na podstawie ar. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że Minister naruszył przepis prawa materialnego to jest przepis art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.s.a poprzez błędną wykładnię uznając, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić również w sytuacji w której przepis będący podstawą decyzji mógł być intepretowany w różny sposób. Rozpoznając ponownie sprawę Minister uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym wyroku. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzją orzekając o zakresie, w jakim nie może być ona wykonana na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 par. 2 p.p.s.a.