II SAB/Wa 256/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Zdrowia dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja [...] z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia [...] lutego 2024 r. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 roku (Dz.U.2022 poz. 902) zwróciła się do Ministra Zdrowia o wydanie kopii dokumentu końcowego wypracowanego przez Zespół do spraw opracowania wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z zakończeniem ciąży. Wnioskodawca podał, że zgodnie z informacjami dostępnymi w serwisach internetowych Ministerstwa Zdrowia, zespół ten został powołany w czerwcu 2023 r. i zakończył prace w dniu 31.01.2024 r., a jego pracom przewodniczył prof. dr hab. K.C. Fundacja wniosła o przesłanie skanu ww. dokumentu na adres e-mail oraz pocztą tradycyjną na podany adres. Wniosek wpłynął do organu 6 lutego 2024 r. Minister Zdrowia pismem z dnia 13 lutego 2024 r. poinformował Fundację, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. odpowiedź zostanie udzielona do 1 kwietnia 2024 r., z uwagi na konieczność wnikliwego przeanalizowania wniosku. Minister Zdrowia pismem z dnia 19 marca 2024 r. wyjaśnił, że zgodnie z u.d.i.p. udostępnione mogą zostać informacje, które posiada organ będący adresatem wniosku, stanowiące jednocześnie informację publiczną i, które nie podlegają wskazanym w ustawie ograniczeniom. Wymieniony na wstępie Zespół został powołany mocą zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 czerwca 2023 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw opracowania wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z zakończeniem ciąży (Dz. Urz. Min. Zdrow, poz. 42, z późn. zm.). Jest on organem pomocniczym ministra właściwego do spraw zdrowia (stosownie do § 1 ust. 2 ww. zarządzenia). Zgodnie z § 10 ust. 1 ww. zarządzenia Zespół zakończy pracę z dniem akceptacji przez ministra właściwego do spraw zdrowia wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z przerywaniem ciąży w przypadkach stwierdzenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. z 2022 r. poz. 1575). Przewodniczący Zespołu został zobowiązany do przedłożenia ministrowi właściwemu do spraw zdrowia projektu wytycznych nie później niż w terminie do dnia 31 stycznia 2024 r. Jednocześnie, zgodnie z § 10 ust. 3 ww. zarządzenia, w przypadku konieczności naniesienia poprawek do projektu wytycznych Zespół przygotowuje je i przedkłada w terminie wskazanym przez ministra właściwego do spraw zdrowia. Zarządzenie traci moc z dniem następującym po dniu uzyskania akceptacji, o której mowa w § 10 ust 1 ww. zarządzenia. Wskazano, że przekazany przez Przewodniczącego Zespołu w dniu 31 stycznia 2024 r. dokument nie jest dokumentem końcowym, ostatecznym, jest projektem wytycznych, który nie uzyskał akceptacji ministra właściwego do spraw zdrowia. Mając na uwadze powyższy charakter wnioskowanego dokumentu, a także pomocniczy względem ministra właściwego do spraw zdrowia charakter gremium, które go opracowało, należy wskazać, że projekt wytycznych jest de facto dokumentem wewnętrznym, który nie stanowi informacji publicznej. Organ wskazał, że pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest wprawdzie pojęciem funkcjonującym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust 2 ww. ustawy. Dokumentem wewnętrznym jest w związku z tym taki dokument, który ma charakter "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań lub czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2022 r., III OSK 1563/21). W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1588/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)". Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Należy zatem raz jeszcze podkreślić, że przekazany przez Przewodniczącego Zespołu - zgodnie z § 10 ust. 2 zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 czerwca 2023 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw opracowania wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z zakończeniem ciąży - projekt wytycznych, nie stanowi opinii ani dokumentu urzędowego organu władzy publicznej, jest jedynie wewnętrznym dokumentem opracowanym przez powołany przez ten organ zespół pomocniczy. Co istotne, dokument ten nie uzyskał akceptacji ministra właściwego do spraw zdrowia, nie jest zatem przejawem stanowiska organu władzy publicznej. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że wnioskowany projekt wytycznych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p. i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach ww. ustawy. Fundacja [...] z siedzibą w [...] w skardze z dnia [...] kwietnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. wniosła o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej w całości w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz Fundacji sumy pieniężnej w wysokości 2 tys. zł oraz wszelkich kosztów postępowania. Fundacja zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.d.i.p. poprzez bezzasadne uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udostępniona, bezzasadne uznanie, że żądana informacja stanowi dokument wewnętrzny organu, który nie podlega udostępnieniu oraz brak udostępnienia żądanej informacji pomimo faktu, iż stanowi ona informację publiczną o polityce wewnętrznej w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej; to wszystko w sytuacji gdy żądany dokument stanowi informację publiczną i winien zostać udostępniony, art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że przedłużenie terminu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną jest dopuszczalne wtedy, gdy organ planuje udostępnić przedmiotową informację, a nie jak w przedmiotowej sytuacji bezzasadne wydłużenie terminu udzielenia informacji a następnie stwierdzenie, że żądany we wniosku dokument nie stanowi informacji publicznej. Fundacja w uzasadnieniu przytoczyła przebieg postepowania oraz szerzej omówiła zarzuty skargi. Wskazała, że w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. mowa jest o "udostępnieniu informacji", a nie "realizacji wniosku". Zgodnie z tym przepisem przedłużenie terminu odpowiedzi powinno być stosowane wyłącznie wtedy, gdy organ udostępnia informację, a nie przedłuża termin odpowiedzi, by finalnie odmówić przekazania żądanych danych. Taka interpretacja pojawia się też w orzecznictwie. Powiadomienie dotyczy wprost opóźnienia i nowego terminu dla udostępnienia informacji publicznej, nie zaś dla rozpoznania sprawy z wniosku o udostępnienie takiej informacji. Przedłużenie wyżej wymienionego terminu jest bowiem usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadniającą je przyczyną (jest niezbędne), a nadto gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ani doktryna ani judykatura nie przewidują natomiast możliwości przedłużenia terminu na udostępnienie informacji publicznej i w następstwie stwierdzenia, że żądany dokument nie jest informacją publiczną, co skutkuje brakiem merytorycznej decyzji organu. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2022 roku w sprawie II SAB/Wa 579/21). Powołując się na doktrynę (A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej) Fundacja podniosła, iż dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W przedmiotowej sprawie wytyczne przygotowane przez zespół (powołany stosownym zarządzeniem organu) zostały złożone do akt sprawy, tj. zostały wypracowane. Wobec powyższego Fundacja uznała, iż dokument ten winien być traktowany jako informacja publiczna o polityce wewnętrznej w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1) lit. a) u.d.i.p.). Za bezzasadne Fundacja uznała uznanie wypracowanego przez zespół dokumentu za "pogląd przedstawiony w toku narady". Jest to dokument urzędowy, wytworzony przez zespół powołany w sposób oficjalny przez uprawniony organ w określonej formie (zarządzenia). Zespół ten utrzymywany z pieniędzy publicznych wytworzył dokument (w którego posiadaniu organ jest od 2 miesięcy), który bez wątpienia podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Fundacji nie można uznać, że wypracowany dokument nie jest nośnikiem informacji publicznej, nie zachodzi również potrzeba ani zasadność ochrony sfery wewnętrznej administracji w ww. zakresie. Ponadto dokument wypracowany przez zespół jest jawny, nigdzie nie wskazano na jakąkolwiek jego klauzulę poufności/tajności. Fundacja wskazała ponadto, że Sąd Najwyższy stwierdził, że dokumentem urzędowym jest "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej" (IV CKN 458/00 Wyrok Sądu Najwyższego z 26 września 2001 roku). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, że: "pojęcie dokumentu urzędowego należy interpretować w świetle przepisów art. 244 § 1 i 2 k.p.c. oraz art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Definicje zawarte w obu kodeksach są tożsame co do ich treści. Wynika z nich, że dokumentem urzędowym jest dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania (oficjalną formę powołania zespołu - zarządzeniem. Również z treści samego zarządzenia wynika, że zespół powołany jest w sposób transparentny do konkretnych zadań ustawowych. Fundacja zaznaczyła, że informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych, lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. Zgodnie z konstytucyjnym prawem do informacji publicznej w przypadku wątpliwości, czy dany dokument ma charakter wewnętrzny, czy jest dokumentem urzędowym, podmiot zobowiązany powinien dążyć do tego, aby udostępnić dane. Zdaniem Fundacji żądana informacja jest dokumentem urzędowym a nie dokumentem wewnętrznym, a nawet jeśliby przyjąć (bezzasadnie), że stanowi to dokumentację wewnętrzną to nadal powinna ona podlegać udostępnieniu. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zdaniem organu nie zachodzi stan bezczynności, Minister wskazał, że projekt wytycznych opracowanych przez Zespół do spraw opracowania wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z zakończeniem ciąży nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach ww. ustawy. Wymieniony Zespół został powołany mocą zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 czerwca 2023 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw opracowania wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z zakończeniem ciąży (Dz. Urz. Min. Zdrów, poz. 42, z późn. zm.). Był on organem pomocniczym ministra właściwego do spraw zdrowia (stosownie do § 1 ust, 2 ww. zarządzenia). Organ powołał zapisy wymienionego zarządzenia. Minister wskazał, że przekazany przez Przewodniczącego Zespołu w dniu 31 stycznia 2024 r. dokument nie jest dokumentem końcowym, ostatecznym, jest wyłącznie projektem wytycznych, który - co istotne - nie uzyskał akceptacji ministra właściwego do spraw zdrowia. Mając na uwadze powyższy charakter wnioskowanego dokumentu, a także pomocniczy względem ministra właściwego do spraw zdrowia charakter gremium, które go opracowało, wskazał, że projekt wytycznych jest de facto dokumentem wewnętrznym, który nie stanowi informacji publicznej. Dokumentem wewnętrznym jest w związku z tym taki dokument, który ma charakter "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań lub czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2022 r., III OSK 1563/21). W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1588/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2764/22 zauważył, że "Pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej, która expressis verbis nie przewiduje ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewniania takiej ochrony wskazuje w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak się przyjmuje, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej". Przekazany przez Przewodniczącego Zespołu - zgodnie z § 10 ust. 2 zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 czerwca 2023 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw opracowania wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z zakończeniem ciąży - projekt wytycznych, nie stanowi opinii ani dokumentu urzędowego organu władzy publicznej, jest jedynie wewnętrznym dokumentem opracowanym przez powołany przez ten organ zespół pomocniczy. Minister podkreślił, że dokument ten nie uzyskał akceptacji ministra właściwego do spraw zdrowia, nie jest zatem przejawem stanowiska organu władzy publicznej. Ponadto, w związku z brakiem akceptacji opracowanego przez ww. Zespół dokumentu Minister Zdrowia podjął również decyzję o dyskontynuacji prac Zespołu, wyrażoną ostatecznie zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 22 lutego 2024 r. uchylającym zarządzenie w sprawie powołania Zespołu do spraw opracowania wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z zakończeniem ciąży (Dz. Urz. Min. Z, poz. 14). W związku z powyższym, stwierdził, że wnioskowany projekt wytycznych, jako dokument wewnętrzny, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach ww. ustawy. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Minister powołał się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 231/22. Podał, że w uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że "art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej posługuje się otwartą formułą, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie, co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy. Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne". Organ wskazal też na pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu, zgodnie z którym "W orzecznictwie wskazuje się przykładowo, że z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zakresu wniosku (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej)" (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 379/23). Minister stwierdził, że w związku z powyższym za dopuszczalne należy uznać przedłużenie terminu do rozpoznania wniosku, jeżeli organ ma wątpliwość, czy dotyczy on informacji publicznej, stąd też w wyniku przeprowadzonej w tym zakresie analizy organ ten może - po przedłużeniu takiego terminu - uznać, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Działanie Ministra Zdrowia nie stanowiło zatem naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie wskazanym przez skarżącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07 - LEX nr 470867, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17 - LEK nr 2596266 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 45/13 - LEK nr 1343365). Minister odnosząc się do zarzutów skargi wskazał m.in., że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I FSK 447/22, z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1680/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl) i prezentuje go także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Przechodząc do istoty sprawy wskazania wymaga, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej nie było kwestionowane, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sporne natomiast między stronami pozostawało, czy żądana informacja w postaci kopii dokumentu końcowego wypracowanego przez Zespół do spraw opracowania wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z zakończeniem ciąży, stanowi informację publiczną i czy organ prawidłowo w okolicznościach sprawy zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił pogląd organu, że żądanie udostępnienia dokumentu końcowego wypracowanego przez Zespół, o którym mowa wyżej, nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w sprawie tej organ nie miał podstaw do przedłużenia terminu na poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a w związku z tym organ naruszając art. 13 ust. 2 u.d.i.p., dopuścił się bezczynności. Na gruncie tej sprawy wskazania wymaga, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit.a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2615/21, zgodnie z którym "(...) przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. (...).", (orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który także podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12). Zasadnie w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2024 r. organ w piśmie z dnia 19 marca 2024 r. wskazał, że wnioskowana informacja stanowi dokument wewnętrzny, projekt wytycznych, skoro nie uzyskał on akceptacji Ministra właściwego do spraw zdrowia. Sąd podziela twierdzenie organu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wskazania wymaga, że zgodnie z § 1 ust. 1 zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 czerwca 2023 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw opracowania wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z zakończeniem ciąży (Dz.Urz.MZ 2023 r., poz. 42), powołuje się Zespół do spraw opracowania wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z przerywaniem ciąży w przypadkach stwierdzenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. z 2022 r. poz. 1575), zwany dalej "Zespołem". Stosownie do § 1 ust. 2, Zespół jest organem pomocniczym ministra właściwego do spraw zdrowia. Zgodnie z § 3 zarządzenia, Do zadań Zespołu należy opracowanie wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z przerywaniem ciąży w przypadkach stwierdzenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 4a ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, zawierających w szczególności: 1) sposób oceny i potwierdzania przesłanek dopuszczalności przerwania ciąży; 2) przesłanki konieczności zlecenia dodatkowych konsultacji medycznych, mających na celu określenie stanu zdrowia ciężarnej; 3) sposób postępowania z ciężarną w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia jej życia lub zdrowia; 4) materiały szkoleniowe dla pracowników medycznych oddziałów ginekologiczno-położniczych. Zgodnie z § 10 zarządzenia, Zespół zakończy pracę z dniem akceptacji przez ministra właściwego do spraw zdrowia wytycznych dla podmiotów leczniczych w zakresie procedur związanych z przerywaniem ciąży w przypadkach stwierdzenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 4a ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (ust. 1). Przewodniczący przedkłada ministrowi właściwemu do spraw zdrowia projekt wytycznych, o których mowa w ust. 1 nie później niż w terminie do dnia 31 stycznia 2024 r. (ust. 2). W przypadku konieczności naniesienia poprawek do projektu wytycznych, o których mowa w ust. 1, Zespół przygotowuje je i przedkłada w terminie wskazanym przez ministra właściwego do spraw zdrowia (ust. 3). W sprawie nie ma wątpliwości, że żądana przez wnioskodawcę kopia wytycznych opracowana została przez organ pomocniczy Ministra Zdrowia. Na gruncie powołanego wyżej zarządzenia organu, wytyczne Zespołu wymagały akceptacji Ministra. Bez akceptacji organu władzy publicznej, tj. Ministra Zdrowia, przygotowany przez Zespół dokument stanowi projekt wytycznych. Jak wskazał Minister Zdrowia, dokument ten nie uzyskał akceptacji Ministra właściwego do spraw zdrowia. Organ nadesłał na wezwanie Sądu żądany dokument (w formie elektronicznej) i Sąd, rozstrzygając na podstawie całości akt sprawy, nie ma podstaw do podważenia stwierdzenia organu o braku akceptacji Ministra dla przedstawionych przez Zespół wytycznych. W sprawie tej nie ma przy tym podstaw, aby żądany przez wnioskodawcę dokument kwalifikować jako dokument urzędowy. Projekt wytycznych Zespołu nie jest dokumentem urzędowym i nie jest dokumentem publicznym. Wobec braku akceptacji Ministra Zdrowia żądanych wytycznych Zespołu, brak jest możliwości przypisania projektowi wytycznych wpływu na działanie organu władzy publicznej. Nie sposób w takim przypadku uznać, że jest to informacja publiczna o polityce wewnętrznej, w tym zamierzeniach działań władzy ustawodawczej i wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.), na który to przepis powołuje się w skardze Fundacja. Żądany dokument jest dokumentem wytworzonym przez organ pomocniczy Ministra, jednakże nie wywołuje – wobec braku akceptacji organu – żadnych skutków, tj. nie przekłada się na działanie Ministra Zdrowia, jako organu władzy publicznej. Nie jest to zatem dokument kształtujący działanie organu władzy publicznej, mimo, że na potrzeby działania tego organu został sporządzony. Sama kwestia wydatkowania środków na działalność Zespołu z budżetu Państwa, nie jest w tym przypadku przesądzająca w zakresie charakteru żądanej informacji. Wynik prac Zespołu w postaci żądanego we wniosku dokumentu nie mieści się w żadnej z kategorii zakreślonej w art. 6 u.d.i.p. Zawarta w art. 6 ust. 2 definicja legalna dokumentu urzędowego powinna być odczytywana przez pryzmat art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., z których wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, a więc jedynie informacja o sprawach publicznych, mająca walor "danych publicznych", w tym takich, które przyjęły kształt "dokumentów urzędowych", a w szczególności obejmująca "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", a także "dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających". Ustawodawca definiując w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., pojęcie dokumentu urzędowego, stwierdza, że jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Brak jest podstaw, aby Przewodniczącego Zespołu, o którym mowa we wniosku, traktować jak funkcjonariusza publicznego. W ocenie Sądu, projekt wytycznych Zespołu (dokument podpisany przez Przewodniczącego Zespołu) żądany we wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. nie mieści się w pojęciu "danych publicznych", a jest dokumentem "wewnętrznym", roboczym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym pojęcie "dokument wewnętrzny" stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Mogą one służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty takie mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem oficjalnego stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21; z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21; z 15 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1361/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokumentów wewnętrznych nie kwalifikuje się jako informacji publicznej. Dla uzasadnienia tego stanowiska wskazuje się na autonomię decyzyjną podmiotu zobowiązanego. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, albowiem Minister Zdrowia nie zaakceptował wytycznych Zespołu, o czym była mowa w odpowiedzi z dnia 19 marca 2024 r. skierowanej do wnioskodawcy. Brak jest w związku z tym podstaw do stwierdzenia, że organ ten używa przedstawionych przez Zespół wytycznych do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Samo uchylenie przez Ministra Zdrowia zarządzeniem z dnia 22 lutego 2024 r. (Dz.Urz.MZ z 2024 r., poz. 14) zarządzenia w sprawie powołania Zespołu, o którym mowa wyżej, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że dokumentami wewnętrznymi, a więc niemającymi charakteru informacji publicznej, są m.in.: korespondencja wewnętrzna wymieniana między pracownikami podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, opinie i ekspertyzy odnoszące się do przyszłych działań podmiotu zobowiązanego, a także dokumentacja związana ze spotkaniami, posiedzeniami czy zebraniami np. członków organu kolegialnego, czy pracowników organu (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 114/15; z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1415/15; z 2 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 499/21; z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1107/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy te podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "(...) zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W orzecznictwie wskazuje się, że nie każdy dokument będący w posiadaniu czy też wytworzony przez podmiot publiczny ma charakter dokumentu urzędowego. Za dokument taki nie sposób uznać skierowanego do organu administracji dokumentu prywatnego, czy też wytworzonego przez podmiot publiczny dokumentu roboczego, koncepcyjnego, wytworzonego tylko na potrzeby danego podmiotu (szerzej: wyroki NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 3307/19, LEX nr 3020891 i z 28 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3211/18, LEX nr 3027047), (...) za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. (v. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1361/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organ powinien zawiadomić o tym wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, tj. od dnia 6 lutego 2024 r. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (por. m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 13 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nawet w sytuacji, gdy dochodzi do poinformowania wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną, również powinno to nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. (tak m.in. /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 13 u.d.i.p. i powołana tam literatura). Z przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, iż sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim terminie - co do zasady - czternastodniowym w formie czynności materialnotechnicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Skorzystanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. powiadomienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (v. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07 - LEX nr 470867, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17 – LEX nr 2596266 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 45/13 - LEX nr 1343365, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4955/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do argumentacji organu w zakresie zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. raz jeszcze podkreślenia wymaga, że aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji został zainicjowany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji powinien przestrzegać terminu określonego w art. 13 ust. 1 tej ustawy również w przypadku, gdy okaże się, iż informacja, o jaką ubiega się wnioskodawca, nie ma charakteru informacji publicznej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4955/21). WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/wa 441/23 wskazał, że "(...) w orzecznictwie przyjmuje się aktualnie, że terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź też powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej (z należytym uprawdopodobnieniem tej sytuacji) lub że w danej sprawie obowiązuje inny tryb jej udostępnienia, aniżeli tryb przewidziany w u.d.i.p. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ lub inny podmiot zobowiązany) od zarzutu bezczynności (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 45/22, LEX nr 3362395; podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 57/22, LEX nr 3342993, czy też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 204/21, LEX nr 3303746)." Podkreślenia wymaga, że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wskazuje na możliwość udostępnienia informacji publicznej w późniejszym terminie (w ciągu 2 miesięcy) a nie na możliwość udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi w terminie 2 miesięcy. Uprawnione zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zasadniczo wiąże się z udostępnieniem informacji publicznej w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Powyższe nie dotyczy sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z informacją publiczną. W takim przypadku bowiem nie ma podstaw do zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i przedłużania oczekiwania wnioskodawcy na udostępnienie informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Ewentualne wątpliwości organu co do charakteru żądanej informacji nie dają co do zasady podstaw do zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p., skoro przepis ten wyraźnie stanowi "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona". Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, zwłaszcza w przypadku wniosków, w których występuje kilka lub kilkanaście żądań i są one wielowątkowe, że wątpliwości co do charakteru każdej żądanej informacji mogą powodować konieczność zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Sytuacja taka nie ma jednakże miejsca w niniejszej sprawie. Żądanie było konkretne i jednoznaczne w swej treści. Ministrowi Zdrowia znana była treść zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 czerwca 2023 r., organ dysponował projektem wytycznych przedstawionych przez Zespół. Zdaniem Sądu, w sprawie tej nie było konieczności zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a należało poinformować wnioskodawcę pismem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Powyższe nastąpiło dopiero w dniu 19 marca 2024 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Organ ostatecznie poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i choć nastąpiło to z nieuzasadnionym opóźnieniem, to nie ma podstaw do twierdzenia, że działanie to było celowe. Biorąc pod uwagę podjęte ostatecznie przez organ działanie, nie ma podstaw, aby niewłaściwe zastosowanie u.d.i.p. i wynikające stąd uchybienie terminu do rozpatrzenia wniosku, zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym tej sprawy nie zachodzą przesłanki do przyznania sumy pieniężnej. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od organu sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.