IV SA/Wa 2677/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wydanym na skutek zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącego inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...] – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 kpa. W skardze na powyższe orzeczenie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " z siedzibą w [...] zaskarżyła je w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa procesowego mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 101 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że zwrot ustawy "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" może być rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a tym samym ograniczający merytoryczne rozpoznanie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania; 2) art. 2 i art. 45 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie wykładni przepisów w art. 101 § 3 kpa polegającej na przyjęciu, że zwrot ustawy "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" może być rozumiany jako ograniczający prawo strony do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] stycznia 2017 r. K. K. wniósł do Urzędu miasta [...] – Urząd Dzielnicy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...][...]. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...][...] zawiadomił strony, m.in. Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " z siedzibą w [...], o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku K. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " z siedzibą w [...], zawierające m.in. wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z wniosku K. K., w związku z podjęciem przez Radę Miasta [...] uchwały nr [...] z dnia [...] października 2014 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "osiedla [...]". Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] [...] postanowił odmówić zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącego inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] [...] . W dniu [...] czerwca 2017 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " z siedzibą w [...] wniosła zażalenie na postanowienie Zarząd Dzielnicy [...][...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] - na podstawie art. 134 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 kpa, prawo zażalenia na postanowienie przysługuje tylko w przypadku, gdy tak stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 101 § 3 kpa, w brzmieniu ukształtowanym art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed ww. nowelizacją rzeczony przepis stwierdzał, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 kpa, przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie organu odwoławczego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Organ zwrócił uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 kpa może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Reasumując poczynione rozważania SKO uznało, że w świetle aktualnego brzmienia art. 101 § 3 kpa nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Również w orzecznictwie oraz w doktrynie dominujący jest obecnie pogląd, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania według procedury administracyjnej, zażalenie nie przysługuje. Odmienna interpretacja zmiany wprowadzonej do art. 101 § 3 kpa, utrzymująca poprzedzające jej wejście w życie rozumienie pojęcia "w sprawie zawieszenia postępowania" w szerokim znaczeniu, tak jak wynikało to z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, czyniłaby zbędną nowelizację art. 101 § 3 kpa. Prowadziłaby bowiem do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy, w szczególności przy wykładni funkcjonalnej ww. przepisu, której nie można dokonywać bez uwzględnienia jego wykładni historycznej. W literaturze wskazuje się, że wykładnia historyczna nawiązuje do koncepcji racjonalnego prawodawcy, opierając się na założeniu, że każdej zmianie tekstu prawnego przyświecały określone motywy, z których podstawowym jest zmiana prawa. Zakłada się, że zmiana przepisów ma swoje racjonalne uzasadnienie, a odtworzenie tych motywów następuje poprzez wskazanie kierunków zmian regulacji prawnej. Postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], o odmowie zawieszenia postępowania zawierało błędne pouczenie, iż na postanowienie to służy stronie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zgodnie z art. 112 kpa, błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ochrona przewidziana na podstawie art. 112 kpa jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego, zatem organ stwierdził, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie owo błędne pouczenie nie stworzyło dla skarżącej prawa do złożenia zażalenia. Tym samym pozostało ono bez wpływu na podjęte przez SKO rozstrzygnięcie. Postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] o odmowie zawieszenia postępowania, na które zażalenie złożyła skarżąca miało niezaskarżalny charakter i organ odwoławczy obowiązany był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1990 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "ppsa"), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach i w całości podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu tego orzeczenia. W myśl art. 101 § 3 kpa, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Słusznie podniósł organ, że wskazana treść powołanego przepisu została ukształtowana przez art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przed nowelizacją przepis ten stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Pomimo tego, że w doktrynie i częściowo judykaturze sporna jest aktualnie kwestia zaskarżalności zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, to Sąd w niniejszym składzie podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest niezaskarżalne. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 101 § 3 kpa, zaskarżalne w trybie zażalenia są jedynie: postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania oraz postanowienie dotyczące odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że sformułowanie "postanowienie w sprawie zawieszenia" należy rozumieć jedynie jako postanowienie o zawieszeniu. Np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie (postanowienie z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11, Legalis). Podobnie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2991/12, Legalis, z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2921/12, Legalis oraz z dnia 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12, Legalis, wyrok z dnia 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13, GP 2014, Nr 144, s. 9), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (postanowienie z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 630/12, Legalis, wyrok z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 701/12, Legalis), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r., II SA/Ol 411/13, niepubl.) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyroki z dnia 7 listopada 2013 r., II SA/Wa 2102/12, Legalis, oraz z dnia 28 listopada 2013 r., II SA/Wa 1388/13, Legalis, z dnia 16 maja 2014 r., II SA/Wa 2389/13, Legalis). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, zaś pozostałe dwa rodzaje postanowień, tj. o podjęciu postępowania i o odmowie zawieszenia postępowania - nie są zaskarżalne (wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., II SA/Ol 1304/12, Legalis). Pogląd ten został podzielony w szeregu orzeczeń (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r., VII SA/Wa 1895/12, Legalis, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, Legalis, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2013 r., II SA/Ol 411/13, niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Gd 125/14, Legalis, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2014 r., III SA/Łd 255/14, Legalis). W szeregu dalszych judykatów sądy administracyjne opowiedziały się za takim rozwiązaniem orzekając, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w sposób zawężający (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r., II SA/Wa 1332/12, Legalis, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., II OSK 1993/12, Legalis, z dnia 12 lutego 2014 r., II OSK 2509/12, Legalis i z dnia 28 maja 2014 r., II OSK 2975/12, Legalis; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14, Legalis). Zgodnie z tym poglądem zwrot "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, narzuca, aby (jak to już wyżej wskazano) w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Wniosek ten wynika z faktu, że skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. W całości zgodzić się należy z organem, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było właśnie pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, a tym samym wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują jego biegu (tj. postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania). Stąd też rozstrzygnięcia, które mają na celu kontynuowanie postępowania (a więc o odmowie jego zawieszenia czy o jego podjęciu) nie powinny być weryfikowane w ramach zwyczajnych środków zaskarżania. Zważywszy na powyższe nie sposób podzielić zarzutu skargi, odnoszącego się do naruszenia art. 101 § 3 kpa. Za chybiony uznać też należy zarzut dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji, tj. art. 2, w którym wyrażono zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz art. 45, z którego wynika zasada prawa do sądu, który to zarzut nie został w ogóle uzasadniony przez skarżącą. Jak wynika ze sformułowania tego zarzutu odnosi się on od raczej do art. 78 Konstytucji i art. 15 kpa, ustanawiających zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powołany art. 78 Konstytucji stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Z kolei z art. 15 kpa wynika, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Już sama treść cytowanego wyżej art. 78 przesądza jednoznacznie, że prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie ma charakteru absolutnego. Jego względny charakter polega na tym, że ustrojodawca upoważnił wyraźnie ustawodawcę do wprowadzania wyjątków od zasady zaskarżalności. Dopuszczenie ustanawiania wyjątków od prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji jest przejawem niezbędnego minimum racjonalności ustrojodawcy. Wykreowanie absolutnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji oznaczałoby stworzenie rozwiązania, którego realizacja w ujęciu legislacyjnym byłaby być może możliwa do osiągnięcia, jednak w praktyce spowodowałaby całkowity paraliż i niefunkcjonalność poszczególnych postępowań służących rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach jednostki i stanowiłaby ewenement na skalę europejską (zob. P. Grzegorczyk, w: J. Gudowski (red.), System, t. 3, cz. 1, s. 43). Z tego punktu widzenia absolutyzacja prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji jest po prostu wykluczona. Ustawową normą realizującą konstytucyjną zasadę z art. 78 stanowi art. 15 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Dlatego też nie ulega wątpliwości Sądu, że w świetle poczynionych wyżej rozważań na temat wykładni znowelizowanego art. 101 § 3 kpa – przepis ten stanowi wyjątek od zasady instancyjności postępowania administracyjnego w odniesieniu do postanowienia o odmowie zawieszenia takiego postępowania. W związku z tym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo zastosowało w okolicznościach niniejszej sprawy art. 134 kpa, w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji.