IV SA/Po 353/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann ( spr ) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2012 r. przy udziale sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 stycznia 2012 r. nr XVIII/302/12 w przedmiocie utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań – Ławica oddala skargę Dnia 30 stycznia 2012 r. Sejmik Województwa Wielkopolskiego (dalej: "Sejmik") – wskazując jako podstawę prawną art. 135 ust. 1, 2, 3a i 3b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn zm.; dalej: "Prawo ochrony środowiska", w skrócie "p.o.ś.") – podjął uchwałę nr XVIII/302/12, w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań-Ławica w Poznaniu (dalej: "Uchwała"). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 lutego 2012 r. (poz. 961) i weszła w życie po upływie 14 dni (§ 11 Uchwały), tj. z dniem 29 lutego 2012 r. W treści Uchwały m.in.: wskazano, że zarządcą tworzonego obszaru ograniczonego użytkowania (dalej w skrócie: "OOU") jest Port Lotniczy Poznań-Ławica sp. z o. o. (§ 1); określono izolinie stanowiące podstawę wyznaczenia granicy zewnętrznej OOU (§ 3) oraz wyodrębnienia w nim dwóch stref, zewnętrznej i wewnętrznej (§ 4); ustanowiono zakaz przeznaczania w OOU nowych terenów pod budowę szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz pod strefy ochronne "A" uzdrowisk (§ 7); określono sposoby korzystania z terenów w strefie zewnętrznej i w strefie wewnętrznej (§ 8) oraz wprowadzono określone wymagania techniczne dotyczące budynków w każdej z tych stref (§ 9). Wykonanie Uchwały zostało w § 11 powierzone Zarządowi Województwa Wielkopolskiego (dalej: "Zarząd Województwa"). Do Uchwały załączono m.in.: mapy ewidencyjne z zaznaczonym przebiegiem granic OOU i stref (załączniki nr 2a i 2b) oraz wykaz działek położonych w OOU (załączniki nr 7a i 7b). Pismem z dnia 23 lutego 2012 r. (data wpływu do organu: 28.02.2012 r.) Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie" lub "Skarżący") wezwało Sejmik do usunięcia naruszeń przepisów prawa powstałych wskutek przyjęcia Uchwały. W odpowiedzi, pismem z dnia 22 marca 2012 r. Przewodniczący Sejmiku poinformował, że ze względu na złożoność sprawy oraz harmonogram prac Sejmiku, uchwała stanowiąca odpowiedź na wezwanie zostanie podjęta podczas kolejnej sesji tego organu. Uchwałą nr XXI/365/12 z dnia 23 kwietnia 2012 r. Sejmik zdecydował nie uwzględnić wezwania wskazując na jego bezzasadność. Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. Stowarzyszenie, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem organu, skargę na Uchwałę. Z powołaniem się na zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa, tj.: 1) niezgodność Uchwały z art. 135 ust. 3a p.o.ś., z uwagi na niezgodność utworzonego obszaru ograniczonego użytkowania [błędnie określanego w skardze mianem "strefy ograniczonego użytkowania" – uw. Sądu] – w aspekcie przebiegu granic, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenów – z raportem oddziaływania na środowisko, stanowiącym podstawę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z rozbudową i modernizacją Portu Lotniczego Poznań-Ławica (dalej: "Port Lotniczy"); 2) niezgodność Uchwały w § 5 ust. 1 i 2, i § 7 [błędnie określonym w skardze jako "art. 7" – uw. Sądu] z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – poprzez utworzenie OOU i umożliwienie funkcjonowania budynków o charakterze mieszkalnym w obrębie tego obszaru, w sytuacji zagrożenia bezpiecznego użytkowania budynków mieszkalnych oraz zagrożenia zdrowia i życia ludzi i bezpieczeństwa mienia w obrębie OOU w związku z działalnością Portu Lotniczego, wzmożonym ruchem; 3) niezgodność Uchwały z § 325 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) – wobec braku zakazu lokalizowania w obrębie OOU budynków mieszkalnych i zbiorowego zamieszkania, narażenia ich na hałas i drgania przekraczające dopuszczalne normy, 4) niezgodność procedury wprowadzenia Uchwały i czynności jej poprzedzających z przepisami prawa międzynarodowego, tj. Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706 i 707; dalej: "Konwencja z Aarhus" lub "Konwencja") – poprzez podjęcie decyzji o ustanowieniu OOU i ograniczeniu swobody mieszkańców wbrew ich woli, z pominięciem wymaganych procedur, w szczególności szerokich konsultacji społecznych, wysłuchania wszystkich możliwych scenariuszy i wyboru wariantu w celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby i przyszłych pokoleń, do życia w odpowiednim środowisku, zgodnie z rozwojem społecznym i cywilizacyjnym – strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Sejmiku, a następnie, identycznie brzmiącym pismem, Marszałek Województwa Wielkopolskiego, wnieśli o jej oddalenie oceniając, że jest bezzasadna. W piśmie tym podniesiono wątpliwości odnośnie do uprawnienia Stowarzyszenia do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, z uwagi na to, że w dacie jego złożenia Uchwała jeszcze nie weszła w życie. Ponadto zarzucono nie określenie przez Skarżącego jego konkretnego prawa lub uprawnienia, które zostało naruszone Uchwałą, a w konsekwencji – nie wykazanie przezeń istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu tego aktu. Dalej Organ wskazał, że podstawą utworzenia OOU był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: "Raport") oraz wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: "RDOŚ") decyzja z dnia 28 lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji Portu Lotniczego. Decyzja ta stała się ostateczną w administracyjnym toku instancji, gdyż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 07 grudnia 2011 r. wprawdzie zmienił w określonym zakresie treść ww. decyzji RDOŚ, lecz w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy, a wprowadzone zmiany nie miały żadnego wpływu na postanowienia dotyczące OOU. Organ wyjaśnił, że w związku z koniecznością wyjaśnienia nieścisłości zawartych w Raporcie (jego punkcie 10 dotyczącym OOU) wskazane było złożenie przez spółkę Port Lotniczy Poznań-Ławica sp. z o. o. (dalej: "Spółka") aneksu do dokumentacji. Na podstawie ww. dokumentów w Uchwale uregulowano wszystkie kwestie dotyczące OOU wymagane przez art. 135 ust. 3a p.o.ś. Konstrukcja tego przepisu, w ocenie Sejmiku, pozwala na odmienne, niż określone w toku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (dalej w skrócie: "OOŚ"), ustalenie wymogów w tym przepisie wskazanych. Nie ma podstaw do uznania, że organ tworzący OOU jest bezwzględnie związany ustaleniami wynikającymi z ww. dokumentów. Sejmik, "działając jako niezależny i suwerenny organ ochrony środowiska" uznał, że zgromadzony materiał – w szczególności aneks do dokumentacji i wyjaśnienia Spółki, pozwalają na częściowo odmienne uregulowanie kwestii przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobów korzystania z terenów objętych OOU. Zdaniem Organu niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi. W szczególności ten dotyczący naruszenia Konwencji z Aarhus, gdyż uchwała określająca obszar ograniczonego użytkowania nie jest dokumentem wymagającym udziału społeczeństwa oraz nie podlega obowiązkowi zamieszczenia w publicznie dostępnym wykazie. Organ podkreślił, że w toku przeprowadzonych przezeń konsultacji Stowarzyszenie miało możliwości składania uwag i wniosków do projektu Uchwały, i z niej skorzystało składając pisemne stanowisko, które wszakże nie zostało uwzględnione. Odpowiadając na wezwanie Sądu Skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2012 r. wskazał, że interes prawny Stowarzyszenia wynika z jego zadań określonych w § 2 Regulaminu Stowarzyszenia (w aktach sądowych: tekst jednolity stan na dzień 17.03.2012 r.; dalej: "Regulamin") w związku z art. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.; dalej: "Prawo o stowarzyszenia", w skrócie: "pr.stow.") oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 z późn. zm.; dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie "u.u.i.ś."). Podniósł, że obszary ograniczonego użytkowania ograniczają prawa właścicielskie do korzystania z nieruchomości, a zarazem są źródłem roszczeń wskazanych w art. 129 p.o.ś. W konsekwencji w interesie mieszkańców jest, aby OOU został ustalony w sposób prawidłowy, zarówno w zakresie granic, jak i istniejących ograniczeń. Skarżący podkreślił, że poszczególni mieszkańcy mogą dbać o własny interes prawny samodzielnie, jak również korzystając z konstytucyjnej możliwości zrzeszania się, w tym także w stowarzyszenia. Z uwagi na fakt, że stowarzyszenie tworzą ludzie, a stowarzyszenie realizuje interesy prawne swoich członków, interes prawny Stowarzyszenia jako grupy jednostek postawionych przez organy władzy w zakresie ograniczenia korzystania z własności i konieczności znoszenia negatywnych czynników środowiskowych związanych z lotniskiem (pyły, hałasy) polega na ustaleniu w sposób prawidłowy OOU, tak aby kierowane przez mieszkańców strefy roszczenia, mające charakter majątkowy, były prawidłowe i rzetelne. Skarżący podał, że Stowarzyszenie na dzień składania pisma posiada 355 aktywnych członków, którzy przystępując do Stowarzyszenia "powierzyli" swoje interesy w celu ich wspólnej ochrony. Ustosunkowując się z kolei pismem z dnia 18 września 2012 r. do odpowiedzi na skargę Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Organu, iż w dacie wystąpienia Stowarzyszenia z wezwaniem (tj. 28 lutego 2012 r.) zaskarżona Uchwała, jako jeszcze nieobowiązująca, nie mogła być przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż z chwilą opublikowania (14 lutego 2012 r.) stała się już elementem systemu prawnego – prawa miejscowego. W kwestii zarzutu braku interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały Stowarzyszenie odesłało do swego wcześniejszego pisma z dnia 11 lipca 2012 r. Odnosząc się z kolei do zarzutu zgodności Uchwały z Raportem i przepisami prawa Skarżący zauważył, że na tym tle rysuje się zasadniczy spór pomiędzy Sejmikiem – stojącym na stanowisku, że jako niezależny i suwerenny organ ochrony środowiska dokonuje analizy zebranej dokumentacji i może częściowo odmiennie uregulować kwestie przeznaczenia terenu – a Stowarzyszeniem, które wskazując na konieczność zachowania przez władzę transparentności, interesu społecznego oraz rozwoju gospodarczego regionu w sposób prawidłowy i zgodny z prawem uznaje, że tworząc obszar ograniczonego użytkowania i określając istotne elementy jego regulacji wskazane w art. 135 ust. 3a p.o.ś. organ jest związany wynikami postępowania w sprawie OOŚ, co oznacza, że nie może tego uczynić w sposób dowolny, a już przede wszystkim w sposób mniej korzystny niż wynika to z raportu oddziaływania na środowisko i opartej na nim decyzji środowiskowej. Sejmik uwzględniając przy tworzeniu OOU dokumenty inne aniżeli wynikające z postępowania w sprawie OOŚ – bo przekazane przez Spółkę założenia do wyznaczenia OOU i tzw. aneks do tych założeń – podważa w ogóle sens tego postępowania oraz całą filozofię funkcjonowania ochrony środowiska. Skarżący podniósł, że całokształt działań Stowarzyszenia w toku postępowania w sprawie OOŚ doprowadził do tego, że Raport przybrał określoną treść, bardziej korzystną dla mieszkańców, a wszystko to zostało następnie zdeprecjonowane przez organ tworzący OOU. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, CBOSA). W niniejszej sprawie określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje całą Uchwałę, a skarżące Stowarzyszenie domaga się stwierdzenia jej nieważności w całości. Stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.; dalej: "u.s.w.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega kognicji sądu administracyjnego oraz czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy odpowiednio: (1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej oraz (2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a.), (3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ustawodawca nie sprecyzował charakteru prawnego uchwały (uprzednio: rozporządzenia) o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania, jednakże w orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd – podzielany również przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – uznający taki akt za akt prawa miejscowego (por. np.: wyrok SN z 06.05.2011 r., II CSK 421/10, LEX nr 863961; postanowienie NSA z 23.03.2010 r., II OSK 2032/09, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z 24.08.2009 r., II SA/Gl 139/09, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 02.12.2008 r., IV SA/Wa 1391/08, CBOSA; M. Bar [w:] M. Górski i in., Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, art. 135, Nb 38; K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 3 do art. 135; B. Rakoczy [w:] B. Rakoczy, Z. Gołębiewski, J. Ratajczak, G. Smolibowska-Hruszka, Obszar ograniczonego użytkowania w prawie polskim, Warszawa 2011, s. 50). W konsekwencji uchwała w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, jako źródło przepisów gminnych wydanych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 90 u.s.w. Nadto, mając na uwadze treść art. 53 § 2 i art. 52 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że skarga została wniesiona w ustawowym terminie oraz w sposób prawidłowy, tj. poprzedzona wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Należy zauważyć, że wymóg wystosowania takiego wezwania wynika zarówno z ogólnej regulacji art. 52 § 4 p.p.s.a., jak i z unormowania szczególnego art. 90 ust. 1 u.s.w. Cytowane przepisy nie uzależniają przy tym dopuszczalności wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa od uprzedniego wejścia w życie kwestionowanego aktu. Przeciwnie, w art. 90 ust. 1 u.s.w. mowa jest tylko o akcie "wydanym" (a nie np. "ogłoszonym", czy "obowiązującym", tj. takim, który wszedł już w życie). Dla takiego wymogu trudno byłoby zresztą wskazać jakiekolwiek uzasadnienie celowościowe, tym bardziej w sytuacji, jeśli – jak w niniejszej sprawie – przed wezwaniem doszło już do opublikowania danego aktu, a więc wiadomo, że nie zostanie on wyeliminowany z obrotu prawnego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody (art. 82 ust. 1 zd. drugie u.s.w.). W związku z powyższym Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że wejście w życie uchwały podjętej przez organ samorządu terytorialnego stanowi istotną okoliczność podczas rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na tę uchwałę – mającą wpływ na ocenę zasadności skargi – natomiast nie stanowi przesłanki formalnej zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1132/08, CBOSA; por. też: postanowienie NSA z 22.06.2007 r., II OSK 1738/06, CBOSA; postanowienie NSA z 26.11.2008 r., II OSK 1725/08, CBOSA; wyrok NSA z 24.06.2010 r., II OSK 658/10, CBOSA). W konsekwencji – wbrew wątpliwościom w tym względzie zgłaszanym przez Organ w odpowiedzi na skargę – Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez Stowarzyszenie dokonane skutecznie. Wezwanie to wpłynęło do siedziby organu w dniu 28 lutego 2012 r. Skarga nosi datę 16 kwietnia 2012 r.; jest prawidłowo opłacona. Skarżącym jest stowarzyszenie zwykłe, a skarga została sporządzona przez zawodowego pełnomocnika. Sąd stwierdza, że pełnomocnictwo zostało udzielone zgodnie z załączonym do skargi Regulaminem Stowarzyszenia. W następnej kolejności koniecznym było zbadanie legitymacji Stowarzyszenia do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały. Należy podkreślić, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu skargę na wydany przez organ samorządu województwa akt prawa miejscowego jest do tego uprawniony, następuje nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz przez pryzmat przesłanek określonych w art. 90 u.s.w. W myśl tego ostatniego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Jak z powyższego wynika, to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem – jak ma to miejsce na gruncie art. 28 k.p.a. lub art. 50 p.p.s.a. – ale jeszcze zaistniałym w dacie wnoszenia skargi (a nie np. dopiero w przyszłości) "naruszeniem" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 90 u.s.w., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winna ów interes cechować: bezpośredniość, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. obszerne wywody uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 29.06.2009 r., II SA/Kr 560/09, CBOSA – na tle analogicznego do art. 90 u.s.w. przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – oraz tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Jak to już wyżej wskazano, uchwała tworząca obszar ograniczonego użytkowania stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta, po myśli art. 135 ust. 3a p.o.ś., powinna określać, oprócz granic tworzonego obszaru, także: ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów, wynikające z postępowania w sprawie OOŚ lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Zatem bez wątpienia tego rodzaju uchwała swą treścią – a ściślej: ustanawianymi w niej ograniczeniami co do przeznaczenia i sposobów korzystania z terenów położonych w granicach obszaru, a także odnośnie do wymagań technicznych zlokalizowanych na tym obszarze budynków – będzie zwykle ingerować w prawa właścicielskie do nieruchomości znajdujących się w obszarze ograniczonego użytkowania, ewentualnie także w prawa innych podmiotów dysponujących prawnorzeczowymi tytułami do korzystania z tych nieruchomości. Innymi słowy, unormowania takiej uchwały mogą w konkretnych przypadkach naruszać interes prawny wynikający z norm materialnoprawnych kształtujących treść prawa własności bądź innych praw rzeczowych do nieruchomości objętych restrykcjami obszaru ograniczonego użytkowania. W tym kontekście należy zauważyć, że Skarżący, jako stowarzyszenie zwykłe, nie może być podmiotem żadnych, a więc także rzeczowych, praw do nieruchomości ani obciążających ją obowiązków, skoro zgodnie z art. 40 ust. 1 pr.stow. stowarzyszenie zwykłe nie posiada osobowości prawnej, a przepisy art. 40–43 pr.stow. nie dają podstaw do twierdzenia, iżby ustawodawca przyznał stowarzyszeniom zwykłym przymiot podmiotowości cywilnoprawnej w jakimkolwiek, choćby niepełnym ("ułomnym"), zakresie. Zwraca się na to uwagę również w doktrynie (tak np.: S. Dmowski [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 2009, uw. 4 do art. 331; J. Frąckowiak [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 1. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, Warszawa 2007, s. 1097–1098; E. Gniewek [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. E. Gniewka Warszawa 2011, art. 331, Nb 11; A. Kidyba [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, pod red. A. Kidyby, Warszawa 2009, uw. 9 do art. 331; P. Suski, Stowarzyszenia i fundacje, Warszawa 2011, s. 312). Własność prywatna (rozumiana jako własność nie będąca własnością skarbową ani komunalną) przysługuje, co do zasady, osobom fizycznym i prawnym (zob. S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2009, s. 18). Wyjątek od tej zasady mógłby wynikać wyłącznie z przepisów obowiązującego prawa. Na stronie skarżącej tym bardziej zatem ciążył w niniejszej sprawie obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości objętej zaskarżoną Uchwałą (tj. położonej w granicach OOU) i naruszenia tą uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia. Pomimo dodatkowego wezwania Sądu z dnia 25 czerwca 2012 r. (k. 40) Stowarzyszenie wystąpienia takiego naruszenia w sposób przekonujący nie wykazało. Nie można bowiem uznać trafności argumentu, że interes prawny Skarżącego wynika z zadań określonych w § 2 Regulaminu w związku z art. 1 pkt 1 i 3 [powinno być: "ust. 1 i 3" – uw. Sądu] Prawa o stowarzyszeniach. Przywołane przepisy art. 1 pr.stow. mówią ogólnie o realizowaniu przez obywateli polskich prawa zrzeszania się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami Konstytucji oraz porządkiem prawnym określonym w ustawach (ust. 1), a także o przysługiwaniu stowarzyszeniom prawa wypowiadania się w sprawach publicznych (ust. 3). Z kolei z § 2 Regulaminu wynika, że celem działalności Stowarzyszenia jest "reprezentacja mieszkańców Przeźmierowa i Baranowa przed (...) instytucjami, których jakakolwiek działalność ma wpływ na warunki zamieszkania w miejscowościach wymienionych wyżej" (ust. 1), oraz że "Stowarzyszenie zabiega o polepszenie warunków zamieszkiwania mieszkańców, a w szczególności: (...) wspomaga członków stowarzyszenia w postępowaniach administracyjnych i sądowych prowadzonych w związku z pogorszeniem warunków zamieszkania" (ust. 2 tiret ostatnie). W świetle powyższego, nawet jeśliby na tle przytoczonych regulacji uznać, że Skarżącemu przysługuje interes prawny do występowania w niniejszej sprawie, to i tak należałoby stwierdzić, że interes ten nie wykazuje wymaganych na gruncie art. 90 u.s.w. cech – interesu indywidualnego i bezpośredniego (własnego) Stowarzyszenia. "Własny" interes prawny oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (tak trafnie Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 810). Fakt, że członkami Stowarzyszenia są mieszkańcy lokalnej społeczności, a niektórzy z nich nawet zamieszkują OOU, oraz że Stowarzyszenie reprezentuje interesy swoich członków, którzy z osobna mogą być uprawnieni do wniesienia skargi na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., nie daje legitymacji tej organizacji do wniesienia takiej skargi (por. wyrok NSA z 18.12.2009 r., II OSK 1539/09, CBOSA). Takich podstaw nie daje również wskazany przez Stowarzyszenie art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. – stanowiący, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony – ani też pozostałe regulacje ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym jej art. 44 ust. 3, w myśl którego organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Przywołane przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczą indywidualnych spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Tymczasem przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt prawa miejscowego, a więc akt normatywny będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego na określonym obszarze. Ubocznie należy zauważyć, że na tle cytowanych przepisów może budzić wątpliwość posiadanie przez Stowarzyszenie statusu "organizacji ekologicznej" w rozumieniu analizowanej ustawy. Zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 10 u.u.i.ś., przez "organizację ekologiczną" rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Tymczasem podstawowym, "statutowym" (a ściślej: "regulaminowym") celem Stowarzyszenia nie jest ochrona środowiska, lecz – jak wynika z § 2 ust. 1 Regulaminu – "reprezentacja mieszkańców Przeźmierowa i Baranowa" przed organami i instytucjami, których jakakolwiek działalność ma wpływ na warunki zamieszkania" w tych miejscowościach, a także "polepszenie warunków zamieszkiwania mieszkańców" (§ 2 ust. 2 in principio Regulaminu). Natomiast cele stricte "środowiskowe", takie jak: "poprawa warunków ochrony środowiska przed nadmiernym hałasem" (§ 2 ust. 2 tiret drugie Regulaminu), czy też "zgłaszanie do odpowiednich organów instytucji naruszających przepisy prawa w zakresie ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju środowiska" (§ 2 ust. 2 tiret piąte Regulaminu) mają charakter celów instrumentalnie podporządkowanych wyżej wskazanemu celowi podstawowemu w postaci poprawy warunków zamieszkiwania mieszkańców [...] i [...]. Stąd wątpliwość, czy Stowarzyszenie mogłoby w ogóle zostać uznane za "organizację ekologiczną" na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Rozstrzyganie tej kwestii wykracza jednak poza zakres niniejszej sprawy. Z tego względu jedynie na marginesie można odnotować obecność w piśmiennictwie rygorystycznego poglądu, w myśl którego stowarzyszenie zwykłe, jako podmiot nie posiadający statutu – a tym samym, ściśle rzecz ujmując, i "celów statutowych", o których mowa w definicji "organizacji ekologicznej" z art. 3 pkt 10 u.u.i.ś. – nie może być uznane ani za "organizację społeczną", ani za "organizację ekologiczną" (tak M. Górski, Pojęcie prawne "organizacja ekologiczna" [w:] Udział społeczeństwa w zintegrowanej ochronie środowiska, pod red. H. Lisickiej, Wrocław 2010, s. 190). W ocenie Sądu legitymacji procesowej strony skarżącej nie uzasadniają także postanowienia przywołanej w skardze – acz w innym kontekście, bo w zakresie obowiązku konsultacji społecznych – Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. Ta umowa międzynarodowa, ratyfikowana przez Prezydenta RP w dniu 31 grudnia 2001 r. na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. Nr 89, poz. 970), weszła w życie w stosunku do Polski dnia 16 maja 2002 r., a została ogłoszona w Dzienniku Ustaw dnia 9 maja 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Stosownie do art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana – chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy – przy czym umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Jest poza sporem, że Konwencja z Aarhus jest "umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie" w powyższym rozumieniu. Jedyna wątpliwość wiąże się z tym, czy stosowanie przepisów tej umowy jest uzależnione od wydania ustawy, czy też jej postanowienia mogą być stosowane bezpośrednio, a więc czy mają charakter tzw. norm samowykonalnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, że omawiana konwencja nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało, lecz jej przepisy są jedynie zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało Konwencję, do podjęcia działań legislacyjnych i wprowadzenia unormowań, które będą te przepisy realizowały (zob. wyrok WSA w Warszawie z 08.10.2010 r., IV SA/Wa 72/10, CBOSA; podobnie wyroki WSA w Warszawie: z 10.04.2006 r., VII SA/Wa 16/06; z 05.11.2010 r., IV SA/Wa 1582/10; z 17.12.2010 r., IV SA/Wa 410/10 – CBOSA). Przeciwne stanowisko zajęła w doktrynie M. Woźniak, zdaniem której od strony przedmiotowej Konwencja z Aarhus spełnia wszelkie warunki, aby mogła być bezpośrednio stosowana, składa się bowiem z konkretnych norm prawnych przyznających społeczeństwu dość jasno określone uprawnienia i nakładających na organy administracji precyzyjnie sformułowane obowiązki (M. Woźniak, Miejsce i stosowanie umów międzynarodowych w polskim prawie administracyjnym, Toruń 2005, s. 158–159). W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę żadna z tych generalizacji nie jest do końca trafna, gdyż tzw. samowykonalności (możliwości bezpośredniego zastosowania) nie sposób badać i odnosić do analizowanego aktu jako całości, lecz tylko do jego poszczególnych postanowień, przy czym wynik takiego badania może się przedstawiać różnie, tzn. niektóre z postanowień badanej umowy międzynarodowej mogą się okazać samowykonalnymi, a inne nie. Z punktu widzenia rozważanego tu zagadnienia legitymacji procesowej Stowarzyszenia do zaskarżenia Uchwały, kluczowe znaczenie ma art. 9 Konwencji z Aarhus normujący dostęp do wymiaru sprawiedliwości odrębnie w odniesieniu do trzech kategorii decyzji, działań lub zaniechań, tj. w przypadkach: 1) niezałatwienia lub niewłaściwego załatwienia przez władzę publiczną wniosku o udostępnienie informacji o środowisku (art. 9 ust. 1 Konwencji); 2) decyzji, działań lub zaniechań władzy publicznej w sprawach wymagających udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć (art. 9 ust. 2 Konwencji); 3) innych działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia danego prawa krajowego w dziedzinie środowiska (art. 9 ust. 3 Konwencji). Przedmiot rozpoznawanej tu skargi nie mieści się na pewno ani w pierwszej, ani w drugiej z wymienionych kategorii aktów (działań, zaniechań). W pierwszej – z przyczyn oczywistych – bo skarga nie dotyczy żądania udostępnienia informacji o środowisku, co jest przedmiotem procedur, o których mowa w art. 9 ust. 1 Konwencji. W drugiej – gdyż przewidziane w art. 9 ust. 2 Konwencji gwarancje skargowe dotyczą "kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6" (a innych postanowień Konwencji tylko, "jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3", o którym niżej), zaś powołany art. 6 Konwencji dotyczy expressis verbis jedynie "decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć". "Decyzji" w przywołanym rozumieniu nie stanowi uchwała ustanawiająca OOU, a to już z tego względu, że nie odnosi się ona do inwestycji "planowanej", lecz do "zrealizowanej". Ponadto, jako akt prawa miejscowego, jest taka uchwała aktem nie stosowania prawa (jak np. decyzja administracyjna), lecz aktem jego stanowienia. Podejmujący taką uchwałę organ władzy publicznej działa więc w tym zakresie jako władza prawodawcza. Tymczasem, zgodnie art. 2 ust. 2 Konwencji, przyjęta na potrzeby tej konwencji definicja "władzy publicznej" nie obejmuje "organów lub instytucji w zakresie, w jakim działają jako władza sądownicza lub ustawodawcza". Wobec powyższego ewentualnego uzasadnienia legitymacji skargowej Stowarzyszenia w niniejszej sprawie można by jedynie poszukiwać na tle regulacji z art. 9 ust. 3 Konwencji, który to przepis stanowi, że: "Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska." Przy tym przez "społeczeństwo" na gruncie Konwencji z Aarhus należy rozumieć "jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub ich praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy" (art. 2 ust. 4 Konwencji). Jednakże w zgodnej opinii doktryny i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości (dalej: "TS") akurat ten przepis Konwencji nie może być stosowany bezpośrednio (por.: wyrok TS z 08.03.2011 r. w sprawie C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK, Dz. Urz. UE C 130 z 30.04.2011r., s. 4; J. Ebbesson, Access to Justice at the National Level [w:] M. Pallemaerts, The Aarhus Convention at Ten, Groningen 2011, s. 263; J. Szuma, Prawo do zaskarżenia planów miejscowych przez organizacje ekologiczne [w:] Europeizacja prawa ochrony środowiska, pod red. M. Rudnickiego, K. Haładyj, K. Sobieraja, Lublin 2011, s. 179–181). Zarazem podkreśla się, że zadaniem sądu krajowego jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów proceduralnych dotyczących przesłanek, które winny zostać spełnione, aby móc wszcząć postępowanie administracyjne lub sądowe zgodnie z celami art. 9 ust. 3 Konwencji oraz z celem skutecznej ochrony sądowej uprawnień wynikających z prawa Unii (zob. ww. wyrok TS z 08.03.2011 r. w sprawie C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK). Należy jednak zauważyć, że powyższe wskazanie jest w istocie konkretyzacją nakazu tzw. prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego (wykładni odpowiadającej treści i celom dyrektyw oraz innych aktów wspólnotowych / unijnych), a, jak się przyjmuje, tego rodzaju wykładnia nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z obowiązującym prawem krajowym – granicę dopuszczalnej prowspólnotowej wykładni prawa krajowego stanowi bowiem każdorazowo zakaz wykładni contra legem (por. A. Cieśliński, Wspólnotowe prawo gospodarcze, Warszawa 2003, s. 17, Nb 21). Nie ulega zaś wątpliwości, że w świetle przepisów polskiego prawa krajowego dotyczących zaskarżania do sądów administracyjnych samorządowych aktów prawa miejscowego, stowarzyszenie zwykłe nie posiada legitymacji skargowej (por. np. wyrok NSA z 18.12.2009 r., II OSK 1539/09, CBOSA; wyrok NSA z 01.02.2012 r., II OSK 2458/11, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z 29.06.2009 r., II SA/Kr 560/09, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 14.09.2011 r., IV SA/Po 502/11, CBOSA). Przyznanie legitymacji skargowej takiemu stowarzyszeniu z powołaniem się na postanowienia Konwencji z Aarhus byłoby więc sprzeczne z odnośnymi przepisami ustaw samorządowych, w tym z art. 90 u.s.w. Także z tego względu art. 9 ust. 3 Konwencji nie może stanowić podstawy dla uznania legitymacji skargowej Stowarzyszenia w niniejszej sprawie. Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że postanowienia Konwencji z Aarhus nie rozszerzają kręgu podmiotowego uprawnionych do zaskarżenia we własnym imieniu uchwały o utworzeniu OOU, określonego przepisem art. 90 ust. 1 u.s.w. (por. wyrok NSA z 18.12.2009 r., II OSK 1539/09, CBOSA). Skoro skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, by poprzez podjęcie zaskarżonej Uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego, nie mogło tym samym skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. – z braku legitymacji skargowej, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, brak legitymacji skargowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia (zob. np.: wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 17.02.2005 r., GSK 1342/04, CBOSA; wyrok NSA z 23.11.2005 r., I OSK 715/05, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z 29.06.2009 r., II SA/Kr 560/09, CBOSA; por też: P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, uw. 2 do art. 90; A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2010, uw. 4 do art. 101; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, uw. 10 do art. 101–101a). Zarazem należy podkreślić, że oddalenie na takiej podstawie skargi nie tworzy stanu rzeczy osądzonej (res iudicata) w odniesieniu do Uchwały, a więc nie uniemożliwia późniejszego jej zaskarżenia przez uprawniony podmiot. Przepis art. 90 ust. 3 u.s.w. nie znajduje w takim przypadku zastosowania (por. wyrok NSA z 01.02.2012 r., II OSK 2458/11, CBOSA zapadły na gruncie analogicznej regulacji art. 101 u.s.g.). Należy zaznaczyć, że w sytuacji, gdy strona skarżąca nie ma legitymacji skargowej niemożliwym jest zbadanie merytorycznych zarzutów skargi (por. wyrok NSA z 30.05.2008 r., II OSK 1762/07, CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.