I OSK 598/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B.,M.B., F.B., A.B, B.B., I.S. i T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1361/18 w sprawie ze skargi J.B., M.B., F.B., A.B., B.B., I.S. i T.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] lutego 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1361/18 oddalił skargę J.B., M.B., F.B., A.B., B.B., I.S. i T.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] lutego 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [..] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [..] kwietnia 1973 r. nr [..] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości położonej w gm. kat. Ł., objętej Iwh. [..], oznaczonej numerami [..] o pow. 0,0004 ha, [..] o pow. 0,0091 ha, [..] o pow. 0,6460 ha, [..] o pow. 0,7983 ha, [..] o pow. 0,1405 ha, stanowiącej własność W.P., S.P. i S.B., w miejsce której weszli A. B., J.B. i S.B. J.B., M.B., F.B., A.B., B.B., I.S. i T.P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa błędne przyjęcie, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [..] kwietnia 1973 r. nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa w części dotyczącej wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ (obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju) nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji i decyzją z dnia [..] lutego 2018 r., znak: [..] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji administracyjnej. Opisując, czym jest rażące naruszenia prawa, organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 tej ustawy, o wywłaszczenie mógł się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 ww. ustawy na obszarze miasta, osiedla lub gromady mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Wnioskodawcą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był O.Z.S.I. w K., a postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone w trybie art. 3 ust. 3 ww. ustawy, co potwierdza zachowany w aktach sprawy wniosek z dnia [..] 09.1972 r., nr [..] o wywłaszczenie. Organ podniósł, że wnioskodawcą wywłaszczenia był podmiot uprawniony w świetle ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zaś cel wywłaszczenia - budowa zakładu produkcyjnego branży metalowej dla S.I. [..] w K., była uzasadniona interesem społecznym i państwowym. Emanacją tegoż interesu było obowiązujące w dacie wywłaszczenia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1967 r. w sprawie planowego zatrudniania inwalidów (Dz. U. z 1967 r., Nr 20, poz. 88). Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia właściwe do spraw zdrowia i opieki społecznej organy prezydiów wojewódzkich rad narodowych (rad narodowych miast wyłączonych z województw) organizują i prowadzą zakłady rehabilitacji zawodowej inwalidów oraz kierują do tych zakładów inwalidów, którym stan zdrowia uniemożliwia naukę zawodu lub przyuczenie do określonej pracy w zakładach pracy i naukę w szkołach zawodowych. Natomiast zgodnie z § 15 ww. rozporządzenia, inwalidzkie spółdzielnie pracy organizują zatrudnienie przede wszystkim dla tych inwalidów, którzy ze względu na stan zdrowia nie mogą być zatrudnieni w normalnych zakładach i warunkach pracy. Określony cel budowy zakładu produkcyjnego dla S.I. realizował więc interes społeczny oraz państwowy i nie ograniczał się do zaspokajania potrzeb wąskiej grupy członków spółdzielni. Wykonywana przez osoby niepełnosprawne praca znajdowała odbiorców w całym społeczeństwie. Świadczenie pracy przez osoby niepełnosprawne, w niniejszym przypadku szycie ubrań i przygotowywanie metalowych elementów konstrukcyjnych, służyło usamodzielnieniu i aktywizacji, wpływało pozytywnie na integrację społeczną i poprawę jakości życia niepełnosprawnych. Niezbędność wywłaszczenia potwierdzona była decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [..] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. w dniu [..]10.1970 r., nr [..], która ustalała lokalizację szczegółową budowy zakładu produkcyjnego branży metalowej dla S.I. [..] na terenie położonym w [..] w rejonie ul. [..] i projektowanej ul. [..]. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Pismami z dnia [..] 01.1973 r. nr [..] Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział [..] wystąpił do W.P. oraz do spadkobierców S.B. z ofertą nabycia nieruchomości. Na ofertę pismem z dnia 17.01.1973 r. odpowiedział W.P., zgadzając się na odstąpienie nieruchomości stanowiącej jego własność pod warunkiem przyznania równorzędnego pod względem jakościowym i obszarowym terenu oraz otrzymania środków dla dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jak wynika z protokołu z dnia [..] 01.1973 r., nr [..], A.B. stawił się w Wydziale [..] Prezydium Rady Narodowej m. K. [..] oświadczając, iż postępowanie spadkowe po żonie S.B. nie zostało przeprowadzone oraz wskazał, iż spadkobiercami są synowie J.B. i S.B. Oferta skierowana do spadkobierców S.P. została odebrana przez W.P. Postępowanie ofertowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej. Art. 6 ust. 4 ww. ustawy, zwalniał ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku prowadzenia rokowań, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności, jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. W niniejszej sprawie Minister nie dopatrzył się naruszenia przepisów dotyczących dobrowolnego odstąpienia. Skoro bowiem spadkobiercy zmarłych S.B. i S.P. nie byli ustaleni, to rozważanie o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości jest bezprzedmiotowe, bowiem ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od dalszych rokowań. Wobec powyższego ziściły się przesłanki art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej. Wobec niemożności zawarcia umowy sprzedaży, z uwagi na nieuregulowany stan prawny, wnioskiem z dnia [..] 09.1972 r., nr [..] O.Z.S.I. w K. wystąpił do Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydziału [..] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego do nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia [..] 10.1970 r. pod budowę zakładu produkcyjnego branży metalowej. We wniosku zostało wskazane, że jest to inwestycja celowa i gospodarczo uzasadniona. Wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości mających podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W związku z powyższym wniosek spełniał wymogi przewidziane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, o wszczęciu postępowania właściwy organ wywłaszczeniowy zawiadamiał "za dowodem doręczenia" właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Osoby, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń właściwego organu. Zawiadomieniem z dnia [..] 03.1973 r., nr [..] Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział [..] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego co do przedmiotowej nieruchomości (pkt 5), jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [..] 04.1973 r. Egzemplarz zawiadomienia przekazano również w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [..] w K. Tym samym spełnione zostały wymogi przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu rozprawy, udział w niej wzięli W.P., A.B., J.B. i S.B. W.P. oświadczył, iż prowadzi gospodarstwo rolne, które stanowi jego jedyne źródło utrzymania, wobec czego wnosi o wstrzymanie wywłaszczenia do czasu zebrania plonów zasianych na nieruchomości zawnioskowanej do wywłaszczenia. Ponadto W.P. poinformował, że jest prowadzone postępowanie spadkowe po S.P. i zobowiązał się do dostarczenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku do dnia [..] 10.04.1973 r. Ponadto A.B., J.B. i S.B. oświadczyli, że jest prowadzone postępowanie spadkowe po S.B., a postanowienie spadkowe zostanie dostarczone do organu wywłaszczeniowego niezwłocznie po jego zakończeniu. Jednocześnie zostało wskazane, że na części nieruchomości stanowiącej udział 1/3 przypadający spadkobiercom S.B. jest prowadzone przez A.B. gospodarstwo rolne. Zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [..] 04.1973 r. nr [..] zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Za bezzasadne organ uznał zarzuty skarżących odnośnie do braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego spadkobierców S.B. tj. A.B. i J.B., bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż organ wywłaszczeniowy skierował do spadkobierców S.B. zawiadomienie z dnia [..] 03.1973 r., nr [..]. Zwrotne potwierdzenia odbioru dowodzą, iż ww. pismo zostało skutecznie doręczone zarówno A.B. jak i J.B. Ponadto - wbrew twierdzeniom skarżących – A.B. wziął w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, co potwierdza znajdujący się w aktach protokół z rozprawy z dnia [..] 04.1973 r., na którym widnieją podpisy wszystkich spadkobierców S.B., tj. A.B., J.B. i S.B. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono przepisy o terminach dotyczących możliwości zapoznawania się z materiałem dowodowym w sprawie i terminach zawiadomienia o rozprawie wskazano, iż podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. "Wspólnym mianownikiem" tego rodzaju uchybień jest naruszenie przez organ przepisów postępowania będące podstawą do wznowienia postępowania - dawny art. 127 § 1 pkt 4, a obecny art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących zbyt ogólnego i lakonicznego określenia celu wywłaszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, Minister wskazał, że zaskarżone orzeczenie z dnia [..] 04.1973 r. prawidłowo informuje o celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, tj. budowę zakładu produkcyjnego branży metalowej dla S.I. [..] w K. Nawet gdyby uznać, iż zaskarżone orzeczenie określa cel wywłaszczenia ogólnikowo i lakonicznie, to jest ono dotknięte tylko wadą formy, co nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego skierowania zaskarżonego orzeczenia do osób zmarłych, wskazano, iż organ wywłaszczeniowy wskazał jako współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości W.P., zmarłego S.P., zmarłą S.B. oraz jej spadkobierców – A.B., J.B. i S.B. Orzeczenie zostało odebrane przez właścicieli i nie zostało zaskarżone. Jak prawidłowo ocenił Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [..] 05.2017 r., organ wywłaszczeniowy wiedział o śmierci współwłaścicieli nieruchomości, tj. S.P. i S.B.., co wynika z protokołu rozprawy oraz z treści decyzji wywłaszczeniowej, w której expressis verbis wpisano adnotację wskazującą S.P. i S.B. jako osoby zmarłe. Tym samym faktycznymi stronami postępowania i adresatami decyzji wywłaszczeniowej byli następcy prawni tych zmarłych osób. Samo zaś wskazanie imienia i nazwiska S.P. i S.B. w osnowie orzeczenia wraz z adnotacją o ich śmierci stanowi jedynie odzwierciedlenie zapisu Iwh [..] gm. kat. K. urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości, poświadczonego pismem Państwowego Biura Notarialnego w K. Sekcja III Ksiąg Wieczystych. Zapis ten miał jedynie charakter techniczny, umożliwiający poprawną identyfikację spadkobierców (aktualnych współwłaścicieli). Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczała natomiast wywłaszczanie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, gdy osoba właściciela, ewentualnie spadkobiercy właściciela, byli nieznani. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, zatem skutek prawny orzeczenia następował niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Nawet gdyby przyjąć, iż organ wywłaszczeniowy skierował decyzję do osób zmarłych, to ocena skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni (spadkobiercy) zmarłej strony, wywołuje rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Orzeczenie wydane zostało przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nim prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyło ono również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostało skierowane do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tego orzeczenia, w dacie jego wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą ani też nie zawierało wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Zaskarżone orzeczenie było ponadto wykonalne w dacie jego wydania. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. J.B., M.B., F.B., A.B., B.B., I.S. i T.P. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania w terminie 30 dni decyzji zgodnie z wnioskiem skarżących zawartym w piśmie z dnia 31.05.2017 roku, tj. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [..] kwietnia 1973 roku nr [..] w punkcie 5, z tym, że w zakresie dotyczącym części nieruchomości objętej dawną LWH [..], stanowiącej w dacie składania wniosku działki ewidencyjne nr [..] i [..] (a obecnie stanowiące część działki ewidencyjnej nr [..], obręb [..] objętej księgą wieczystą nr [..]) wniesiono o wydanie decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [..] kwietnia 1973 roku z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu ustalenie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Wyjaśniając czym jest rażące naruszenie prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sąd stwierdził, że organ w sposób wnikliwy zebrał materiał dowodowy, w tym zwrócił się do różnych wymienionych w decyzji podmiotów o nadesłanie będących w ich posiadaniu dokumentów źródłowych, następnie dokonał ich analizy pod kątem możliwości istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Tok rozumowania organu znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji - jest jasny, konsekwentny i logiczny. Niewielkie stwierdzone uchybienia w zakresie przeprowadzonej przez organ oceny nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Następnie Sąd wyjaśnił, że na ocenę czy istnieją wady, o których mowa w art. 156 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział czy nie o śmierci strony postępowania, zatem bez istotnego znaczenia w tym aspekcie są zarzuty skarżących dotyczące wiedzy organu o tym, że S.P. i S.P. (winno być B.) nie żyli. Sąd stwierdził, że o ile należy zgodzić się ze skarżącymi, że decyzja powinna być wydana w stosunku do aktualnego na datę wywłaszczenia właściciela nieruchomości, to jednak należy także uwzględnić racje ekonomiczne lub gospodarcze, które decyzja wywołała oraz ustalić czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd stwierdził, że, wbrew wywodom skargi, postępowanie toczyło się z udziałem spadkobierców. Jak wynika z akt administracyjnych wszyscy oni brali udział w postępowaniu, skierowana została do nich decyzja administracyjna, od której zresztą się nie odwołali. Faktycznie nie zostali zatem w żaden sposób pozbawieni możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Odpis orzeczenia wywłaszczeniowego został doręczony wszystkim uprawnionym. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wynika, że jego adresatami byli: W.P. czyli spadkobierca S.P. oraz spadkobiercy S.B. tj. mąż A. i synowie J. i S. Z protokołu rozprawy administracyjnej wynika z kolei, że brał w niej udział W., J., S. i A., a więc wszyscy właściciele nieruchomości. Decyzja została doręczona W., A., S. i J. a więc także wszystkim uprawnionym. Na rzecz wszystkich z nich zostało przyznane odszkodowanie. A.B. wskazał sam spadkobierców po zmarłej żonie S.B., co potwierdza protokół z [..] stycznia 1973 r. Sąd podkreślił, że skarżący nie zaprzeczają tym faktom. W ocenie Sądu uznać należy, że ostatecznie orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane także do podmiotów uprawnionych, tj. wszystkich współwłaścicieli nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skierowanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym skierowaniu jej do jej spadkobierców nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przesłanka z art. 156 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że z punktu widzenia skutków, jakie wywołało orzeczenie należy zatem uznać, że w tym aspekcie nie doszło do naruszenia prawa stron do uczestniczenia w postępowaniu skoro de facto brały w nim udział, otrzymały odpis orzeczenia i na ich rzecz zostało ostatecznie przyznane odszkodowanie. Poza tym, co istotne, fakt, że organ procedował w sytuacji, w której wiedział o toczących się postępowaniach spadkowych może co najwyżej być potraktowany jako uchybienie procesowe, ale nie kwalifikujące się jako rażące. Sąd I instancji, wskazując na niejednolitość orzecznictwa, przychylił się do takiego stanowiska orzecznictwa, które wskazuje, że o ile udział w toczącym się postępowaniu brali spadkobiercy osoby zmarłej, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności. Sąd stwierdził także, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia praw do spadku ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, potwierdza jedynie stan, jaki nastąpił z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku. W sytuacji, gdy w postępowaniu brali udział spadkobiercy niezasadne jest więc twierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, spadkobiercy nie zostali pozbawieni swoich praw. Nie zachodzą wątpliwości, w świetle zawiadomienia o wszczęciu postępowania, że wszyscy spadkobiercy wiedzieli o uruchomieniu procedury wywłaszczeniowej, wszyscy brali udział w rozprawie administracyjnej. Sąd stwierdził także, że twierdzenia skargi, że organ sam powinien ustalić spadkobierców, w sytuacji w której sami zainteresowani zobowiązali się do złożenia postanowień spadkowych, nie zasługują na aprobatę. Postępowanie administracyjne nakłada na organ obowiązek działania z urzędu, jednakże skoro strona sama deklaruje aktywność trudno zarzucać organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu niepodjęcia przez organ działań co do ustalenia spadkobierców S.P.., Sąd stwierdził, że jego spadkobiercą był W.P., który od samego początku brał aktywny udział w sprawie (odebrał ofertę, kierował pisma, brał udział w rozprawie administracyjnej), dlatego, wbrew wywodom skargi, organ miał podstawy do przyjęcia, że istnieją przeszkody trudne do przezwyciężenia uzasadniające odstąpienie od poszukiwania spadkobierców, bo i tak wobec negatywnego stanowiska W.P. co do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, rokowania nie doprowadziłby do zamierzonego celu. Oczekiwanie na uzyskanie postanowień o stwierdzeniu praw do spadku nie doprowadziłoby do celu, jakim było dobrowolne zbycie nieruchomości w całości w drodze czynności cywilnoprawnej. Oceniając zarzuty związane z doręczaniem zawiadomień i terminów podejmowania przez organ czynności Sąd podkreślił, że ewentualne uchybienia w tym zakresie nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do sformułowanego zarzutu dotyczącego niewskazania w decyzji celu wywłaszczenia Sąd stwierdził, że kwestia niewskazania celu wywłaszczenia nie mieści się w obowiązujących wówczas przepisach prawa – brak było bowiem normy nakazującej umieszczenie tego w treści decyzji. Poza tym nawet gdyby przyjąć, że istniał taki obowiązek – zasadna jest ocena, że w tamtym postępowaniu było jasne, bo wynikało z wniosku o wywłaszczenie z dnia [..] września 1973 r. że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa zakładu produkcyjnego branży metalowej dla S.I.. [..] w K. Użyte w ustawie pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla społeczeństwa. O tym czy dana inwestycja była uzasadniona interesem społecznym decydował właściwy organ administracji państwowej. Celem tej inwestycji było m.in. zapewnienie nie tylko możliwości produkcji danych urządzeń, ale i zapewnienie pracy określonej grupie społecznej. Przy czym, co istotne, dbałość o tę grupę (inwalidów [..]) pozostawała i pozostaje w obowiązkach Państwa. W ocenie Sądu w kontekście art. 3 ustawy wywłaszczeniowej istotny jest nie tylko podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, ale właśnie cel, któremu ma służyć dana inwestycja. Nie chodzi przy tym tylko kto będzie, tak jak w tym wypadku, w danym zakładzie zatrudniony, ale jakie cele będą realizowane przez ten zakład. Bez znaczenia jest także i to, że Spółdzielnia przejęła zakład po upływie 10 lat od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Istotne było, aby cel wywłaszczenia istniał w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego - art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Istnienie decyzji lokalizacyjnej szczegółowej nr [..] potwierdzało prawidłowość wniosku (art. 15 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej) i należy w tym zakresie zgodzić się ze skarżącymi, że nie mogła ta decyzja potwierdzać przesłanki niezbędności wywłaszczenia. Ta błędna ocena organu nie ma jednak wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. W sytuacji, w której ostatecznie w postępowaniu wywłaszczeniowym brali udział wszyscy współwłaściciele nieruchomości, otrzymali decyzję odszkodowawczą i na ich rzecz zostało przyznane odszkodowanie nie ma podstaw do uznania, że pewne uchybienia proceduralne powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Stabilność obrotu prawnego i ochrona skutków, które wywiera decyzja administracyjna także bowiem podlegają ochronie w polskim systemie prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący pierwszoinstancyjnie, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzających go wadliwych decyzji administracyjnych, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to: 1) art. 145 § 1 ust. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [..] kwietnia 1973 r. jako adresaci tego orzeczenia oraz właściciele nieruchomości zostali wskazani: S.P. z adnotacją "zmarł" oraz S.B. z adnotacją "zmarła", co w świetle jednolitego orzecznictwa NSA oraz doktryny stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji; 2) art. 145 § 1 ust. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1025 § k.c. oraz art. 1027 k.c. poprzez całkowite pominięcie przez Sąd I instancji, że wyłącznym dowodem stanowiącym podstawę ustalenia kręgu spadkobierców po osobie zmarłej jest prawomocne postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku i zaaprobowanie błędnego stanowiska organu administracji publicznej, który krąg spadkobierców rzekomo ustalił na podstawie samych twierdzeń uczestników postępowania wywłaszczeniowego albowiem w chwili wydania orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia Prezydium Rady Narodowej m. K., organ prowadzący postepowanie nie dysponował sądowym postanowieniem w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po S.P. i S.B.; 3) art. 145 § 1 ust. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a to poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wystąpienie przez organ wywłaszczający z pismem zawierającym ofertę w zakresie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowanym do "spadkobierców S.B." oraz do "spadkobierców S.P." spełniało warunki określone w tych przepisach, podczas gdy: a) nie sposób przyjąć, by oferta została skierowana do ściśle określonych osób, co więcej Prezydium Rady Narodowej nie podjęło żadnych kroków celem ustalenia rzeczywistego kręgu spadkobierców przed skierowaniem oferty, b) Prezydium Rady Narodowej m. K. nie przeprowadziło rokowań z właścicielami nieruchomości ani ich prawnymi następcami (spadkobiercami), którzy dysponowaliby postanowieniem o stwierdzeniu nabycia praw do spadku, a korespondencję przeznaczoną dla nieżyjących S.P. i S.B. wysłało do nieskonkretyzowanej z imienia i nazwiska grupy osób – określonych ogólnie jako spadkobiercy (pisma z dnia 9 stycznia 1973 r. zostały skierowane np. do "spadkobiercy S.B., spadkobiercy S.P."), c) Prezydium Rady Narodowej m. K. nie było obowiązane do prowadzenia rokowań tylko w przypadku, jeśli natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a to z uwagi a okoliczność, że nie było przeszkód, aby organ uzyskał od sądów powszechnych postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po uprzednich właścicielach nieruchomości, a tym samym ustalił krąg spadkobierców i prawidłowo prowadził rokowania, co stanowiło rażące naruszenie prawa, polegające na nieprzeprowadzeniu rokowań z właścicielami wywłaszczanych nieruchomości zgodnie z zachowaniem przepisów ustawy wywłaszczeniowej; 4) art. 145 § 1 ust. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że wywłaszczenie spełniało przesłankę "interesu społecznego" lub "państwowego", podczas gdy: a) budowa zakładu produkcyjnego była jedynie w interesie własnym spółdzielni jako jednostki samorządnej, prowadzącej na własny (a nie Skarbu Państwa) rachunek działalność gospodarczą i działającej jedynie na rzecz wąskiej grupy tj. jej członków, co stanowiło rażące naruszenie prawa polegające na braku spełnienia przesłanek wywłaszczenia z ustawy wywłaszczeniowej, b) a w samej treści decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Rady Narodowej m. K. nie został wykazany żaden konkretny cel wywłaszczenia nieruchomości, co stanowiło rażące naruszenie prawa polegające na braku spełnienia przesłanek wywłaszczenia z ustawy wywłaszczeniowej; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie oraz oddalenie tej skargi, podczas gdy skarga powinna zostać w całości uwzględniona, albowiem kontrolowana decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] lutego 2018 r., znak: [..], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] maja 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [..] kwietnia 1973 r., nr [..], jest obarczona wadami prawnymi, albowiem istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej a w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [..] i [..] przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki tej decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że to strony postępowania wywłaszczającego w osobach W.P. oraz A., S. i J.B. powinny przedłożyć postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych S.P. i S.B., podczas gdy ustalenie stron postępowania jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe, a tym samym to organ powinien był podjąć stosowne działania mające na celu ustalenie treści postanowień spadkowych oraz osób spadkobierców. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnieśli, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osób nieżyjących już w momencie jego wydania. S.P. zmarł bowiem dnia [..] stycznia 1945 roku, zaś S.B. zmarła dnia [..] stycznia 1972 roku, o czym Prezydium Rady Narodowej m. K. miało wiedzę w momencie wydawania decyzji wywłaszczeniowej. Organ nie dołożył żadnych starań, aby ustalić krąg spadkobierców, lecz wskazał jako właścicieli nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu zmarłych: S.P. oraz S.B. W ocenie skarżących kasacyjnie takie działanie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za całkowicie błędne, a także pozbawione jakiegokolwiek poparcia należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, iż decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do spadkobierców S.P. i S.B., jako że w żaden sposób nie wynika to z treści orzeczenia. Skarżący kasacyjnie podkreślił także, że ustalenie kręgu spadkobierców należy wyłącznie do sądów powszechnych, a nie do organów administracji, tym samym koniecznym było uzyskanie postanowień spadkowych, ponieważ nie mogły mieć mocy dowodowej w postępowaniu oświadczenia stron co do okoliczności, które powinny wynikać z treści stosownych postanowień spadkowych. W niniejszej sprawie Prezydium Rady Narodowej nie dysponowało stwierdzeniem nabycia spadku po ww. zmarłych. Konsekwencją braku ustalenia przez organ wywłaszczeniowy kręgu spadkobierców S.P. oraz S.B. było nie przeprowadzenie postępowania ofertowego zgodnie z regulacją wynikającą z ustawy z 12 marca 1958 roku, czego nie zauważył Sąd I instancji. Prezydium Rady Narodowej m. K. nie przeprowadziło rokowań z właścicielami nieruchomości ani ich prawnymi spadkobiercami, którzy dysponowaliby tytułem stwierdzenia nabycia spadku a jedynie wysłało korespondencję do nieskonkretyzowanej z imienia i nazwiska grupy osób, określonych ogólnie, jako spadkobiercy, podczas gdy w sprawie nie pojawiły się trudne do pokonania przeszkody, które zwalniałyby PRN m. K. z obowiązku prowadzenia takich rokowań. Następnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że cel wywłaszczenia nie był w ogóle w orzeczeniu wywłaszczeniowym określony, zatem z pewnością nie została spełniona przesłanka interesu społecznego, jak i państwowego. Jedynie w samym uzasadnieniu zostało stwierdzone, że nieruchomości są niezbędne pod budowę zakładu produkcyjnego branży metalowej dla S.I. [..] w K. Samo orzeczenie o wywłaszczeniu nie formułowało podstawy wywłaszczenia, nie wskazano też, w jakim celu Spółdzielnia używać będzie przedmiotowej nieruchomości, wobec czego nie sposób określić na podstawie samej treści decyzji, czy został spełniony interes społeczny, jak i państwowy. Zdaniem stron skarżących kasacyjnie, wywłaszczenie dokonane na cele budowy zakładu produkcyjnego dla S.I. [..] w K. nie spełniało przesłanki użyteczności publicznej, jako że było skierowane do wąsko określonej grupy społecznej i w żadnym wypadku nie realizowało ono potrzeb całego społeczeństwa. Końcowo w skardze kasacyjnej podniesiono, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ciągu 10 lat od dnia wydania decyzji, skoro Spółdzielnia przejęła zakład produkcyjny przy ul. [..] w K. dopiero w 1985 roku, a zatem ponad 10 lat po orzeczeniu wywłaszczenia i w niniejszej sprawie doszło do nadużycia instytucji wywłaszczenia, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Zarządzeniem z dnia 2 listopada 2021 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późń. zm.) – dalej: uCOVID-19. Wcześniejszym pismem z dnia 14 września 2021 r. zawiadomiono strony, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Pouczono również strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni w razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz że w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając wyrażone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro w wyniku pouczenia zawartego w piśmie z dnia 14 września 2021 r. strony miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie a także złożenia oświadczenia w przedmiocie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Pismem z dnia 24 września 2021 r. Prezydent Miasta K. reprezentujący Skarb Państwa wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 21 września 2021 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, domagając się przeprowadzenia rozprawy z udziałem stron w siedzibie NSA, a w sytuacji nieuwzględnienia powyższego wniosku wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, oświadczając, że dysponuje urządzeniami technicznymi umożliwiającymi przeprowadzenie rozprawy na odległość. Pozostałe strony postępowania nie złożyły oświadczeń w odpowiedzi na pismo z dnia 14 września 2021 r. W tej sytuacji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z wcześniejszym poinformowaniem stron o przeszkodach wynikających z intensyfikacji rozwoju epidemii, a okoliczności te nadal występują, przy czym nie wszystkie strony wskazały, że mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a zatem aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Konstrukcja tych zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej wykazuje jednak, że mają one charakter następczy wobec zarzutów prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymagała uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. zweryfikowania stanowiska Sądu I instancji – w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - akceptującego pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji o braku podstaw do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [..] kwietnia 1973 r. nr [..] w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest poczynienie uwag natury ogólnej. Kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., a określające tak istotne wady decyzji administracyjnej, które uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Postępowanie prowadzone w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter postępowania nadzorczego. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się indywidulanej sprawy administracyjnej poprzez władcze skonkretyzowanie i zindywidualizowanie normy materialnoprawnej ogólnej i abstrakcyjnej, lecz weryfikuje zgodność rozstrzygnięcia decyzji z normami prawnymi, w oparciu o które decyzja została wydana i w konsekwencji tej weryfikacji bądź eliminuje się tę decyzję z obrotu prawnego bądź się ją w tym obrocie pozostawia. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od tej zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (np. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r. I OSK 229/13). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej winny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r. I OSK 1717/11 i cyt. tam orzeczenia). Konsekwentnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji można by mówić jedynie w przypadku, gdyby uchybienia te przekładały się wprost na istotną wadliwości treści rozstrzygnięcia decyzji, co mogłoby mieć miejsce np. w sytuacji, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r. II OSK 73/12). Wady wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym, którymi dotknięta jest sama decyzja, a nie postępowanie poprzedzające jej wydanie. Wyjątkowo przyczyną stwierdzenia nieważności może być naruszenie norm postępowania, jednak tylko w sytuacji, gdy ich naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, czyniąc je wadliwym (por. np. wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., I OSK 127/14). Naruszenie norm postępowania, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14). Zasada trwałości decyzji administracyjnej i wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, OTK-A 2015/5/62,). O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, a także – według niektórych stanowisk - racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. I OSK 1900/13 i cyt. tam orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a normą prawną stanowiącą jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10). Gdy chodzi o charakter normy, która została naruszona rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji, jaką norma ta pełni w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i ustalenie czy naruszenie tej normy miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, publ.: ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 76). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, to czy decyzja adresowana do osoby nieżyjącej jest dotknięta wadą nieważności zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie pojawiały się pewne wątpliwości przy ocenie, którą z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyczerpuje taka sytuacja (czy jest to rażące naruszenie prawa, czy też skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną). Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17). W podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach naruszenia prawa materialnego wskazano na jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli na przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Analiza akt sprawy wykazuje również, że także organy, jak i Sąd I instancji dokonujący kontroli decyzji wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, badały, czy decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną należy zatem mieć na uwadze, że co do zasady istotą kwestionowania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest skoncentrowanie uwagi na porównaniu treści określonej normy prawnej ze sposobem jej zrealizowania w treści aktu administracyjnego, a to z kolei wiąże się z oceną prawidłowości wykładni stosowanej normy, zwłaszcza materialnoprawnej, oraz jej subsumcji w określonym stanie faktycznym z perspektywy kryterium "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni tego prawa. Błędnej wykładni przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów strony skarżące kasacyjnie upatrują w: - błędnym przyjęciu przez Sąd "skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa" (pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego), - "pominięciu przez Sąd I instancji, że wyłącznym dowodem stanowiącym podstawę ustalenia kręgu spadkobierców po osobie zmarłej jest prawomocne postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku i zaaprobowaniu błędnego stanowiska organu administracji publicznej, który krąg spadkobierców rzekomo ustalił na podstawie samych twierdzeń uczestników postępowania wywłaszczeniowego" (drugi zarzut naruszenia prawa materialnego), - "błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wystąpienie przez organ wywłaszczający z pismem zawierającym ofertę w zakresie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowanym do "spadkobierców S.B." oraz do "spadkobierców S.P." spełniało warunki określone w art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości", podczas gdy: a) nie sposób przyjąć, by oferta została skierowana do ściśle określonych osób, co więcej Prezydium Rady Narodowej nie podjęło żadnych kroków celem ustalenia rzeczywistego kręgu spadkobierców przed skierowaniem oferty, b) Prezydium Rady Narodowej m. K. nie przeprowadziło rokowań z właścicielami nieruchomości ani ich prawnymi następcami (spadkobiercami), którzy dysponowaliby postanowieniem o stwierdzeniu nabycia praw do spadku, a korespondencję przeznaczoną dla nieżyjących S.P. i S.B. wysłało do nieskonkretyzowanej z imienia i nazwiska grupy osób – określonych ogólnie jako spadkobiercy (pisma z dnia 9 stycznia 1973 r. zostały skierowane np. do "spadkobiercy S.B., spadkobiercy S.P."), c) Prezydium Rady Narodowej m. K.. nie było obowiązane do prowadzenia rokowań tylko w przypadku, jeśli natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a to z uwagi a okoliczność, że nie było przeszkód, aby organ uzyskał od sądów powszechnych postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po uprzednich właścicielach nieruchomości, a tym samym ustalił krąg spadkobierców i prawidłowo prowadził rokowania (trzeci zarzut naruszenia prawa materialnego), - błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że wywłaszczenie spełniało przesłankę "interesu społecznego" lub "państwowego", podczas gdy a) budowa zakładu produkcyjnego była jedynie w interesie własnym spółdzielni jako jednostki samorządnej, prowadzącej na własny (a nie Skarbu Państwa) rachunek działalność gospodarczą i działającej jedynie na rzecz wąskiej grupy tj. jej członków, co stanowiło rażące naruszenie prawa polegające na braku spełnienia przesłanek wywłaszczenia z ustawy wywłaszczeniowej, b) a w samej treści decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Rady Narodowej m. K. nie został wykazany żaden konkretny cel wywłaszczenia nieruchomości, co stanowiło rażące naruszenie prawa polegające na braku spełnienia przesłanek wywłaszczenia z ustawy wywłaszczeniowej (czwarty zarzut naruszenia prawa materialnego). Analiza tak skonstruowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego wykazuje, że skarżący kasacyjnie jedynie w ramach dwóch pierwszych zarzutów kwestionują przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie materialnej przesłanki "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozostałe dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego nie stanowią zakwestionowania sposobu rozumienia przez Sąd I instancji powołanych przepisów, a w istocie ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, który w ocenie skarżących kasacyjnie został wadliwie oceniony i nie dawał podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zatem w tym miejscu podkreślić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Istotne jest, że w obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Nie mogły wobec powyższego odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego, w których kwestionuje się ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj.: niewłaściwą ocenę "wystąpienia przez organ wywłaszczający z pismem zawierającym ofertę w zakresie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowanym do "spadkobierców S.B." oraz do "spadkobierców S.P." z punktu widzenia warunków określonych w art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości", brak oparcia się przez Prezydium Rady Narodowej na właściwym dokumencie stanowiącym podstawę ustalenia rzeczywistego kręgu spadkobierców przed skierowaniem oferty, sposób przeprowadzenia rokowań, które były w ocenie skarżących wadliwe, bo nie były prowadzone z właścicielami nieruchomości lub ich prawnymi następcami (spadkobiercami), którzy dysponowaliby postanowieniem o stwierdzeniu nabycia praw do spadku, niewłaściwą ocenę korespondencji przeznaczonej dla nieżyjących S.P. i S.B. i wysłanej do nieskonkretyzowanej z imienia i nazwiska grupy osób – określonych ogólnie jako spadkobiercy (ponieważ pisma z dnia 9 stycznia 1973 r. zostały skierowane np. do "spadkobiercy S.B., spadkobiercy S.P."), błędną ocenę faktu budowy zakładu produkcyjnego jako inwestycji realizowanej w "interesie społecznym" lub "państwowym", wadliwą ocenę treści dokumentu, jakim jest decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Rady Narodowej m. K., w której zdaniem skarżących kasacyjnie nie został wykazany żaden konkretny cel wywłaszczenia nieruchomości. Tego rodzaju ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy mogły być skutecznie kwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a nie w ramach zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również w wyniku błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty czy to błędnej wykładni czy to niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). O ile dwa ostatnie zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego okazały się nieskuteczne ze względu na ich wadliwą konstrukcję, o tyle dwa pierwsze zarzuty podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej okazały się niezasadne. Strony skarżące kasacyjnie w ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazują na błędne przyjęcie przez Sąd, że "skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do tego zarzutu, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonując wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wyraził bezwarunkowego poglądu, że "skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wręcz przeciwnie, na stronie 19 uzasadnienia stwierdzono, że "Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej prowadzi do skutków, które nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządności, o ile jednak poprzez działanie organu spadkobiercy zostali pozbawieni swych praw, pominięci. Nie może być stroną postępowania osoba zmarła, skoro na skutek śmierci utraciła zdolność prawną. Jednakże w sytuacji, gdy w postępowaniu brali udział ci spadkobiercy niezasadne jest twierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa". Sąd I instancji tym samym stwierdził, że wadliwość skierowania decyzji do osoby zmarłej jedynie w określonej sytuacji jest wadliwością niemającą charakteru rażącego naruszenia prawa, tj. jedynie wtedy, gdy jednocześnie pominięto w postępowaniu następców prawnych osób zmarłych. Stanowisko Sądu I instancji jest zbieżne z poglądem, zgodnie z którym, jeśli z decyzji administracyjnej wynika, że została ona skierowana do osoby zmarłej, to jest to decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa, o ile decyzja ta nie jest jednocześnie skierowana do osób, które były stronami postępowania zakończonego jej wydaniem. Pogląd ten stanowi wyraz prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konieczność rozstrzygania w realiach konkretnej sprawy, czy wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej przesądza o jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa, związana jest z obowiązkiem ustalania na podstawie całej treści badanego aktu administracyjnego, czy akt ten w istocie określa wyłącznie sytuację prawną osoby nieżyjącej, bo tylko wtedy w całości byłby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podkreślić przy tym należy, że aczkolwiek konieczne jest dokonywanie analizy na tle całokształtu dokumentacji sprawy, to przesądzająca w tym zakresie jest wyłącznie analiza treści aktu, a nie wnioski oparte na podstawach pozaprawnych związanych z takimi okolicznościami jak dawność wydania aktu, czy aktualna w określonym czasie praktyka formułowania treści aktu bądź wnioski oparte na ocenach zdarzeń, które wystąpiły po wydaniu aktu bądź wreszcie na podstawach prawnych nie mających wpływu na kształtowanie treści decyzji administracyjnych lub mających znaczenie procesowe, a nie materialnoprawne. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje się na "wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa", a nie na rażące naruszenie prawa na skutek wydania decyzji. Kwalifikowanie skierowania decyzji w stosunku do osoby zmarłej jako rażące naruszenie prawa uzasadnione jest ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że nie jest możliwe określanie praw i obowiązków takiej osoby, a tym samym w stosunku do takiej osoby nie można skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a następnie wydać decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się nawet, że wszczęcie postępowania wobec osoby zmarłej nie ma prawnej skuteczności i ewentualna decyzja skierowana do takiej osoby musi być traktowana jako decyzja nieistniejąca wydana w nieistniejącym postępowaniu (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 48-49), a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości teza, zgodnie z którą "konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., I OSK 251/19) niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Sytuacja taka nie jest jednak równoznaczna z przypadkiem, gdy poza osobą nieżyjącą adresatem decyzji jest ponadto inny podmiot (osoba żyjąca, osoba prawna), która ma przymiot strony postępowania w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Zwraca się na tego rodzaju sytuacje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślając, że np. w sytuacji, gdy analiza treści decyzji wykazuje, że decyzja ta określa jednocześnie jako jej adresata spadkobierców zmarłej osoby, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 383/12; wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., I OSK 871/08; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK 158/19). W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy decyzja określa jednocześnie spadkobiercę zmarłej osoby i tej osobie została doręczona w trybie przewidzianym prawem, nie można zatem uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Należy podkreślić, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki zmarłego z chwilą otwarcia spadku, czyli z chwilą jego śmierci (art. 925 Kodeksu cywilnego). Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [..] kwietnia 1973 r. (w punkcie 5) kształtowało zatem sferę praw i obowiązków nie osób zmarłych S.P. i S.B., lecz ich spadkobierców (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 383/12). Analiza treści tego orzeczenia na tle całości dokumentacji sprawy wykazuje, że wskazanie w decyzji zmarłych właścicieli wywłaszczanych nieruchomości z adnotacją "zmarł", "zmarła", miało charakter informacyjny, związany przede wszystkim z identyfikacją nieruchomości przez bliższe jej określenie, a uchybień w tym zakresie nie można wiązać z wadliwym ukształtowaniem sfery praw i obowiązków adresatów działań organu, jeżeli adresatami orzeczenia w istocie byli ich następcy prawni, a następstwo prawne W.P., A.B., J.B. i S.B. nie tylko nigdy nie było kwestionowane, lecz ostatecznie zostało potwierdzone postanowieniami sądowymi stwierdzającymi nabycie spadku przez te osoby. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 129/10, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, nie będącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej przez organ wiedział i ich nie kwestionował. Sytuacja taka miała miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Niezasadny okazał się również zarzut błędnej wykładni prawa materialnego poprzez "pominięcie przez Sąd I instancji, że wyłącznym dowodem stanowiącym podstawę ustalenia kręgu spadkobierców po osobie zmarłej jest prawomocne postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku i zaaprobowanie błędnego stanowiska organu administracji publicznej, który krąg spadkobierców rzekomo ustalił na podstawie samych twierdzeń uczestników postępowania wywłaszczeniowego". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku bowiem Sąd I instancji nie tylko nie wyraził powyższego poglądu przypisywanego mu przez strony skarżące kasacyjnie, lecz swoje stanowisko o tym, że wskazani w orzeczeniu wywłaszczeniowym W.P., A.B., J.B. i S. są następcami prawnymi S.P. i S.B. oparł właśnie na treści postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku Sądu Powiatowego dla m. K. z dnia 27 lutego 1973 r, II Ns 204/73 i z dnia 20 maja 1958 r, II Ns 134/58 (strona 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Pamiętać przy tym należy, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej jakąkolwiek wadą istotną. Jeżeli organ ustalił prawidłowo katalog następców prawnych nawet z pominięciem niezbędnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, to w realiach konkretnej sprawy uchybienie to nie może być traktowane jako kwalifikowana wada postępowania determinująca wadliwą treść rozstrzygnięcia, skoro deklaratoryjne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku potwierdziły prawidłowość ustaleń organu w zakresie katalogu stron postępowania. Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji. Strony skarżące kasacyjnie w niniejszej sprawie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności zarzuciły Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna być ona uwzględniona a w drugiej kolejności wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że to strony postępowania wywłaszczeniowego powinny były przedłożyć postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych (S.P. i S.B.), podczas gdy ustalenie stron postępowania jest obowiązkiem organu i to organ powinien był podjąć stosowne działania, mające na celu ustalenie spadkobierców. Ponieważ istota pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu o podstawach do oddalenia skargi, a zatem ma on w realiach tej sprawy charakter następczy wobec pozostałych zarzutów, konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do pozostałych zarzutów, w tym zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, co uczyniono wyżej, jak i drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jak wyżej wskazano, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. strony skarżące kasacyjnie upatrują w bezzasadnym przyjęciu, że to strony postępowania wywłaszczeniowego powinny były przedłożyć postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych (S.P. i S.B.), podczas gdy ustalenie stron postępowania jest obowiązkiem organu i to organ powinien był podjąć stosowne działania, mające na celu ustalenie spadkobierców. Zarzut ten nie mógł być uwzględniony. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że podniesienie w skardze kasacyjnej złożonej od wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oznacza, że istota zarzutu opiera się na zakwestionowaniu prawidłowości niezastosowania w sprawie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia. Nawet gdyby jednak uznać, że zachodziły podstawy do dokonania na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej rekonstrukcji zarzutu, poprzez uznanie, że w rzeczywistości skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi wadliwe oddalenie skargi, podczas gdy doszło do naruszeń art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. – zarzut ten należałoby uznać za niezasadny. Strony skarżące kasacyjnie podniosły, że zgodnie z powołanymi przepisami k.p.a. to organ zobligowany jest do prowadzenia postępowania dowodowego i do zebrania materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji, regułą bowiem jest, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia spoczywa na organie administracyjnym. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie podnieśli, że ustalenie spadkobierców było obowiązkiem organu, a obowiązek ten nie został wykonany, skoro ustalenie adresatów decyzji zostało dokonane nie w oparciu o postanowienia spadkowe, lecz w oparciu o oświadczenia spadkobierców. Skarżący kasacyjnie podnieśli także, że W.P. brał udział w postępowaniu wyłącznie dlatego, że był właścicielem innych nieruchomości objętych decyzją wywłaszczeniową, nie zaś jako spadkobierca S.P., do którego skierowano decyzję wywłaszczeniową. Odnosząc się do powyższych twierdzeń, należy w realiach tej konkretnej sprawy wskazać, że słusznie Sąd I instancji przyjął w odniesieniu do deklaracji spadkobierców o przedstawieniu postanowień stwierdzających nabycie spadku, że trudno zarzucać organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym zakresie, skoro strona sama deklaruje aktywność. Jakkolwiek z treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. wynika bezsprzecznie zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą to organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a zatem ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na tych organach, to zasada ta nie zwalnia strony od współpracy z organem w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, mających istotne dla niej znaczenie. O ile zatem w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym prezentowany jest słuszny pogląd, zgodnie z którym ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005,s. 402-403), to jednak nie można w realiach konkretnej sprawy traktować jako uchybienia determinującego rażące naruszenie prawa sytuacji, w których organ przyjmuje deklaracje stron o przedłożeniu przez nie istotnych dla nich dokumentów, po czym w wyniku niezrealizowania tych deklaracji dokonuje własnych ustaleń, które ostatecznie okazują się prawidłowe. W orzecznictwie podkreśla się, że strona w ramach współpracy z organem powinna przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem możliwych dla niej negatywnych skutków procesowych (wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., III OSK 1815/21). W realiach niniejszej sprawy, nie mógł być więc skuteczny zarzut naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że to strony postępowania wywłaszczeniowego powinny przedłożyć postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, wobec stwierdzenia, że domniemani spadkobiercy potwierdzili w drodze oświadczeń swoje uprawnienia w postępowaniu i zobowiązali się przedstawić postanowienia spadkowe oraz wobec faktu, że prawidłowość ustaleń kręgu spadkobierców znalazła następnie potwierdzenie i nie została zanegowana przez domagających się stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano w istocie żadnego dowodu, którego organ nadzoru nie przeprowadził - wbrew zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (77 § 1 k.p.a.) czy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga kasacyjna nie wskazuje także, jakich możliwości organ nie wyczerpał dla zbadania i potwierdzenia stanu faktycznego i co w konsekwencji przełożyło się na wadliwość ustaleń w tym zakresie. Nieskuteczność powyższego zarzutu, jaki i podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego zdeterminowała sposób rozpoznania pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten należało rozpoznać na końcu, z uwagi na jego konstrukcję, opartą wyłącznie na przepisach p.p.s.a. zawierających normy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania oraz na wskazywaną już wyżej istotę tego zarzutu sprowadzającą się do zakwestionowania stanowiska Sądu o podstawach do oddalenia skargi, przesądzającą o następczym charakterze tego zarzutu. Nieskuteczność omawianego zarzutu wynika już z jego konstrukcji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy mające charakter ogólny (blankietowy) i określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak właśnie m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać zarzuty naruszenia tych przepisów z zarzutem naruszenia innych konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego typu przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W treści omawianego zarzutu powiązania takiego nie dokonano. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że w realiach niniejszej dopuszczalne jest przyjęcie, że w istocie strony skarżące kasacyjnie zarzuciły wadliwe oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ze względu na naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego wyszczególnionych w treści pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Nawet jednak tak dokonana rekonstrukcja zarzutu nie dawała podstaw do jego uzgodnienia, skoro wszystkie omówione wyżej podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego okazały się zarzutami nieskutecznymi. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.