I GZ 159/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia B. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 21/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi B. Ś. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, objętym zażaleniem postanowieniem z 24 lutego 2020 r. o sygn. akt I SA/Ol 21/20, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę B. Ś. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że B. B. złożył w imieniu strony skarżącej – B. Ś. skargę na wskazaną w sentencji decyzję. Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. wezwano wnoszącego skargę do uzupełnienia w terminie 7 dni jej braków formalnych poprzez podpisanie skargi, podanie nr PESEL skarżącej, złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej ze wskazaniem, kim jest pełnomocnik w stosunku do skarżącej, bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym funkcję pełnomocnika mogą pełnić jedynie osoby wskazane w art. 35 § 1 p.p.s.a. adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. W wezwaniu zawarto pouczenie o rygorze odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w razie nieusunięcia braków formalnych skargi w zakreślonym terminie. Wezwanie zostało doręczone 3 lutego 2020 r. W dniu 6 lutego 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo, w którym podano nr PESEL skarżącej, podano wartość przedmiotu zaskarżenia i przedłożono pełnomocnictwo udzielone B. B. przez B. Ś. Nie wskazano jednak, kim jest B. B. dla skarżącej. WSA w Olsztynie stwierdził, że pomimo prawidłowo doręczonego wezwania i pouczenia, pełnomocnik skarżącej nie uzupełnił wszystkich braków formalnych skargi, tj. nie wskazał, czy i w jakich relacjach rodzinnych pozostaje wobec skarżącej. Z tych przyczyn skarga podlegała odrzuceniu, gdyż – pomimo wezwania – nie uzupełniono jej wszystkich braków formalnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. W ocenie skarżącej pełnomocnictwo zostało prawidłowo udzielone. Skarżąca podniosła ponadto, że B. B. jest jej pełnomocnikiem do spraw związanych z prowadzeniem gospodarstwa, które posiada w dzierżawie od niego. Zaznaczyła, że jest on jej partnerem, z którym żyjemy wspólnie od 10 lat i posiadają córkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nim zarzuty są zasadne. W rozpoznawanej sprawie skargę w imieniu skarżącej podpisał B. B. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uznał Sąd I instancji, że skarga była dotknięta brakiem formalnym, którego usunięcie było niezbędne do nadania jej dalszego biegu. Zgodnie z art. 34 p.p.s.a., strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Z przepisu tego wynika zasada wolnego wyboru sposobu działania przed sądem administracyjnym, polegająca na tym, że strony same decydują o tym, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym będą występowały osobiście czy przez pełnomocnika (np. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FZ 143/18, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo kierowane do sądu administracyjnego powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W przypadku składania pisma przez pełnomocnika, zgodnie z art. 46 § 3 p.p.s.a., do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa, pełnomocnik obowiązany jest złożyć do akt sprawy przy pierwszej czynności procesowej (art. 37 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a. pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak też pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Braki w zakresie pisemnego dokumentu potwierdzającego istnienie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegają uzupełnieniu na wezwanie, w trybie art. 49 p.p.s.a., który przewiduje, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (§ 1). W odniesieniu do skargi przepisy przewidują rygor jej odrzucenia w razie nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Natomiast skarga poprawiona lub uzupełniona w terminie wywołuje skutki od dnia jej wniesienia (art. 49 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca powierzyła prowadzenie swoich spraw pełnomocnikowi. Powyższe oznacza, że w aktach sprawy winien znaleźć się pisemny dokument potwierdzający istnienie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego też pełnomocnikowi skarżącej zostało doręczone wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej ze wskazaniem, kim jest pełnomocnik w stosunku do skarżącej, bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym funkcję pełnomocnika mogą pełnić jedynie osoby wskazane w art. 35 § 1 p.p.s.a. Skierowanie tego wezwania do pełnomocnika należy uznać za prawidłowe, bowiem łączna wykładnia art. 49 § 1 i art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że gdy skargę wnosi pełnomocnik, który nie złożył pełnomocnictwa, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego należy skierować do wnoszącego pismo pełnomocnika (por. M. Romańska [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 217; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 123; także np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 1377/10; z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 46/08; z 22 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1658/06). W odpowiedzi na wezwanie Sądu B. B. uzupełnił skargę w żądany zakresie, oprócz wskazania, kim jest dla strony (k. 15 akt sądowych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec tak sformułowanej treści nadesłanego pełnomocnictwa, słusznie Sąd I instancji uznał, że jego zakres nie obejmował możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ani reprezentowania skarżącej przed sądem administracyjnym. Jednakże zdaniem NSA odrzucenie skargi – na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na nieuzupełnienie jej braków formalnych w postaci wskazania, kim jest dla strony – było w okolicznościach tej sprawy przedwczesne. Zagadnienie skutków wynikających dla mocodawcy z czynności dokonywanych przez wadliwie albo nieprawidłowo ustanowionego pełnomocnika było już przez sądy administracyjne wielokrotnie rozstrzygane. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że prawo do zastępstwa procesowego jest ściśle związane z prawem do sądu (np. postanowienie NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I OZ 50/20, LEX nr 2783142 ). Wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocnika nie powinna bowiem ograniczać stronie realizacji tego prawa (zob. postanowienia NSA: z 28 kwietnia 2020r., sygn. akt I GZ 80/20 i cytowane tam orzecznictwo; z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2634/11; z 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 465/14; z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/14; z 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1082/15). W orzecznictwie wskazuje się, że podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź która pełnomocnictwa takiego nie przedstawiła, jest brakiem formalnym, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 203/16; postanowienia NSA: z 3 października 2018 r., sygn. akt II GZ 326/18 i przywołane tam orzecznictwo; z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt I GSK 2703/05). W orzecznictwie podkreśla się także, że wykładnia art. 49 § 1 p.p.s.a. dokonana przez pryzmat konstytucyjnej zasady prawa strony do sądu (art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) prowadzi do wniosku, że odrzucenie skargi bez bezpośredniego wezwania strony do jej podpisania wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II OZ 1425/18; z 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2353/15; z 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 465/14; z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2634/11). A zatem należy przyjąć, że wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wezwać stronę do podpisania skargi w sytuacji, gdy pełnomocnik, który podpisał skargę, nie wykazał się stosownym umocowaniem (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 34 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX; por. także np. postanowienia NSA: z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt I OZ 530/18 i przywołane tam orzecznictwo; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II FZ 748/17). Braki formalne skargi, które nie zostały uzupełnione w terminie przez pełnomocnika, który podpisał się pod skargą, powinny skutkować skierowaniem bezpośrednio do strony wezwania do uzupełnienia braków skargi poprzez jej podpisanie. Odmienna interpretacja – przyjęta w tej sprawie przez sąd pierwszej instancji – byłaby zbyt rygorystyczna, bowiem zamykałaby stronie prawo do sądu, co stanowiłoby naruszenie zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, które gwarantują każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd i zakazują zamykania drogi sądowej. Nie można bowiem uznać, że każde nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowadziło do sytuacji pozostawienia go bez rozpoznania bądź odrzucenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu (por. postanowienia NSA: z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OZ 270/12; z 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 677/12; z 5 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 3664/13). Skoro skarga na opisaną na wstępie decyzję mogła zostać wniesiona przez samą stronę, strona mogła w pełnym zakresie uzupełnić braki takiej skargi przez jej podpisanie. W orzecznictwie wskazuje się, że konkubent nie mieści się w katalogu osób wymienionych w art. 35 § 1 p.p.s.a. Brak jest zatem podstaw prawnych, by konkubent strony mógł być jej pełnomocnikiem. Nie zmienia tego fakt dłuższego okresu pozostawania ze stroną we wspólnym pożyciu, ani fakt posiadania z nią dzieci (zob. postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OZ 607/06). W niniejszej sprawie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia. Skoro pełnomocnik skarżącej nie mógł został właściwie umocowany przy wnoszeniu skargi, to skierowanie do niego wezwania do usunięcia braków skargi, którego następnie nie wykonał prawidłowo, nie mogło – bez wezwania samej strony – skutkować odrzuceniem skargi. Wobec powyższego uznać należało, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek do wydania przez WSA w Olsztynie orzeczenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż sąd winien był uruchomić procedurę uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie przez skarżącą. Wobec niedokonania przez Sąd I instancji tej czynności, zaskarżone orzeczenie o odrzuceniu skargi należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wydanie zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi, bez poprzedzenia go wezwaniem skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi poprzez jej podpisanie pod rygorem odrzucenia, stanowi naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Z uwagi na dobro prawem chronione jakim jest prawo do sądu, stronie należy umożliwić uzupełnienie braków skargi. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien zatem wszcząć procedurę uzupełnienia braków formalnych skargi przez jej podpisanie przez uprawnioną osobę, kierując wezwanie bezpośrednio do skarżącej.