II SA/Łd 706/24

Dnia 5 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 25 lipca 2024 roku znak: KO.4116.40.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta R. kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 23 sierpnia 2024 roku, pod pozycją [...]. MR Zaskarżoną decyzją z 25 lipca 2024 r. znak: KO.4116.40.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta R. z 5 grudnia 2018 r. znak: GT-II.6831.6.2018 zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta R. decyzją z 5 grudnia 2018 r., na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn.zm. - dalej w skrócie u.g.n."), zatwierdził podział nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,2415, nr [...] o pow. 0,2466 ha i nr [...] o pow. 0,5581 ha, dla których w Sądzie Rejonowym w R. prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowiących własność Gminy Miasto R. na działki od nr [...] do nr [...] . Zgodnie z pkt 2 decyzji nowo wydzielona działka nr [...] będzie stanowiła dojście od nowo projektowanej drogi dojazdowej o symbolu planu 8.95.KDD do ścieżki rowerowej biegnącej wzdłuż rzeki R. Natomiast zgodnie z pkt 3 decyzji nowo wydzielone działki nr [...] - [...], nr [...] - [...] będą posiadały dostęp do ulicy [...] przez działkę nr [...] i dalej przez nowo projektowaną drogę dojazdową oznaczoną symbolem planu 8.95.KDD. Wnioskiem z 13 grudnia 2023 r. R.L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 5 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach postanowieniem z 9 lutego 2024 r. odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy w tej sprawie, a następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z 26 marca 2024 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W świetle przedłożonych dokumentów, które uprawdopodobniały naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium zawiadomiło organ pierwszej instancji o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powołaną na wstępie decyzją z 25 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta R. z 5 grudnia 2018 r. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium odwołało się do art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 grudnia 2018 r. i stwierdziło, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXI/159/2000 Rady Miejskiej w R. z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2000 r. Nr 64, poz. 354 ), zmienionego uchwałą Nr LIII/384/2010 z dnia 27 października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2010 r. Nr 357, poz. 3222) tereny oznaczone symbolem 8.95.KDD przeznaczone są pod tereny dróg publicznych - drogę dojazdową. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie części gruntów podlegającej podziałowi nieruchomości pod tereny dróg publicznych 8.95.KDD biegnących do ulicy [...] . Dzielona nieruchomość, według stanu na dzień wydania decyzji, nie leżała w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej i była oddzielona od drogi publicznej (ulicy [...] ) przez stanowiące własność osób fizycznych nieruchomości, przez które przewidziano przebieg projektowanej drogi dojazdowej 8.95.KDD. Nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych wskutek wniosku ich właścicieli zostały podzielone, a grunt przewidywany pod drogę publiczną 8.95.KDD przeszedł na własność Gminy Miasto R.: na podstawie decyzji znak: GT-II.6831.6.2019.GC z 12 czerwca 2020 r. wydzielona została działka nr [...] (decyzja stała się ostateczna 29 czerwca 2020 r.); na podstawie decyzji znak: GT-II.6831.3.2019.GC z 12 czerwca 2020 r. wydzielona została działka nr [...] (decyzja stała się ostateczna 2 lipca 2020 r.); na podstawie decyzji znak: GT-II.683 1.2.2019.GC z 12 czerwca 2020 r. wydzielona została działka nr [...] (decyzja stała się ostateczna 29 czerwca 2020 r.); na podstawie decyzji znak: GT.6831.19.2019.GC z 11 sierpnia 2020 r. wydzielona została działka nr [...] (decyzja stała się ostateczna 4 września 2020 r.); na podstawie decyzji znak: GT.6831.15.2020.GC z 17 marca 2021 r. wydzielona została działka nr [...] (decyzja stała się ostateczna 22 marca 2021 r.); na podstawie decyzji znak: GT.6831.23.2020.GC z 31 maja 2021 r. wydzielona została działka nr [...] (decyzja stała się ostateczna 24 czerwca 2021 r.). Decyzją Starosty Rawskiego z 5 grudnia 2023 r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, dokonano dalszych podziałów tj. podzielone zostały działki nr [...] i działki nr [...] stanowiące własność osób fizycznych. Nowo utworzona działka nr [...] przeznaczona pod drogę publiczną 8.95.KDD nie miała w chwili wydania decyzji dostępu do drogi publicznej. Tym samym nie mogła takiego dostępu zapewnić pozostałym działkom o nr [...] - [...],[...] - [...]. Także działka nr [...] wydzielona jako dojście od nowo projektowanej drogi dojazdowej 8.95.KDD do ścieżki rowerowej wzdłuż rzeki R., poprzez brak dostępu z działki nr [...] do drogi publicznej, nie mogłaby (także ze względu na parametry) "przejąć" funkcji "dostępu do drogi publicznej". Projektowane do wydzielenia działki nie sąsiadowały bezpośrednio z drogą zaliczoną do kategorii dróg publicznych, ani drogą wewnętrzną, przez którą zapewniona byłaby komunikacja nowo powstałych działek z drogą publiczną. W opinii Kolegium, podział nieruchomości zatwierdzony decyzją z 5 grudnia 2018 r. nie spełniał warunków przewidzianych w art. 93 ust. 3 u.g.n., dlatego brak było podstaw do jego dokonania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatwierdzenie podziału decyzją z 5 grudnia 2018 r., pomimo jego oczywistej niedopuszczalności oznacza, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 3 u.g.n., co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, nowo wydzielone działki, jak wynika z pisma Burmistrza Miasta R. z 10 czerwca 2024 r., nie były przedmiotem obrotu prawnego i nadal pozostają własnością Gminy Miasto R.. W sprawie nie występuje przesłanka nieodwracalności skutków prawnych określona w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Miasto R. reprezentowana przez Burmistrza Miasta R. wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, podnosząc zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy odnosić do chwili zatwierdzania projektu podziału nieruchomości, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Łodzi z 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 589/20, opubl. Legalis nr 2547045, WSA w Poznaniu z 10 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 454/19, opubl. Legalis nr 2236986, WSA w Lublinie z 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 466/12, opubl. Legalis nr 539206, WSA w Warszawie z 20 lipca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 244/23, opubl. Legalis nr 2967251), należy odnosić do chwili zbycia nieruchomości, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że "rażącym naruszeniem prawa" jest zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w sytuacji gdy nowo utworzone działki w chwili wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie posiadały dostępu do drogi publicznej, podczas gdy z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że art. 93 ust. 3 u.g.n. jest interpretowany również w ten sposób, że na etapie zatwierdzania projektów podziału nieruchomości nie jest wymagane ustanawianie stosownych służebności, a nawet nie jest wymagane wskazywanie konkretnych rozwiązań projektowych względnie dostępu do drogi publicznej, a zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony, jako rażące naruszenie prawa nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową wobec zmiany podejścia interpretacyjnego, albo gdy inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2024 r. o sygn. akt I OSK 216/21, opubl. Legalis nr 3082514). Zdaniem strony skarżącej, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2015 r. I OSK 2188/13 jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Zatem, Gmina Miasto R. jako strona nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżoną decyzję będąca właścicielem działek będących przedmiotem decyzji Burmistrza Miasta R. z 5 grudnia 2018 r. posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 5 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Z kolei, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie skargi musi być poprzedzone badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym prawem trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli pochodzi ona od strony, który a limine nie może być skarżącym. Chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W przeciwnym przypadku dopuszczenie organu do udziału w sprawie nadawałoby mu dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. W nauce prawa jak i w orzecznictwie podkreśla się niedopuszczalność łączenia w jednym postępowaniu funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1036/11, dostępne po adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego organ administracji właściwy do orzekania w pierwszej instancji w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie, w której wydał rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z 5 grudnia 2018 r. znak: GT-II.6831.6.2018 zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wniosła Gmina Miasto R. - reprezentowana przez Burmistrza Miasta R., której organ - Burmistrz Miasta R. wydał w toku zwykłego postępowania administracyjnego decyzję w pierwszej instancji zatwierdzającą podział nieruchomości. Wobec tego stwierdzić należy, że skargę na decyzję Kolegium wniósł podmiot występujący w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości w roli organu administracji publicznej pierwszej instancji, czyli podmiot, który nie posiada legitymacji do dokonania takiej czynności procesowej. W zakresie w jakim strona skarżąca wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest uprawniona do reprezentowania interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 p.p.s.a., a którego istnienie warunkuje wniesienie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uwagi na powyższe skarga Gminy Miasto R. złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. W ocenie Sądu taka sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi na podstawie przepisów prawa uprawnienia do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji organ administracji nie ma legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ orzekający w pierwszej instancji doprowadziłoby do wadliwej sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające na dwóch szczeblach w tej samej sprawie. Nie do przyjęcia jest więc stanowisko, wedle którego organ może zajmować różną pozycję: raz jako organ orzekający w sprawie - wydający decyzję, innym razem jako strona postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy. Oznacza to, że organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, postanowienia NSA: z 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1873/17 oraz z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 611/22, CBOSA). Sąd nie zgadza się jednocześnie ze stanowiskiem wskazanym w skardze jakoby inaczej kształtowała się sytuacja jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu nadzwyczajnym i stoi w przekonaniu, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. Celem postępowań nadzwyczajnych jest weryfikacja decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, a sytuacja nie odbiega modelowo od tej jaka ma miejsce na etapie postępowania instancyjnego. Jest to odrębne postępowanie, lecz sprawa nadal dotyczy prawidłowości decyzji podjętej przez organ samorządu terytorialnego, zaś w razie wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy nadal leży po stronie organu samorządu terytorialnego. A zatem, nie ma znaczenia okoliczność, że Gmina Miasto R. (Burmistrz Miasta R.) nie była organem wydającym jakiekolwiek orzeczenie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Podsumowując, należy jednoznacznie stwierdzić, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego obowiązku orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji/postanowienia wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku postępowania zwyczajnego jak i nadzwyczajnego. W sytuacji wydania rozstrzygnięcia jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą jego wydania. W konsekwencji jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (vide: uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, postanowienia NSA z: 3 lipca 2007 r., I OSK 931/07, 28 maja 2008 r. I OSK 551/08, 31 marca 2008 r. II OSK 301/07, 24 czerwca 2010 r., I OSK 466/10, 7 lutego 2013 r., I OSK 1634/11, 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2023/16, 7 października 2016 r., I OSK 3169/14; wyroki NSA z: 16 lutego 2005 r., I OSK 1017/04, 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2257/19). Załatwiający w drodze decyzji sprawę indywidualną organ administracji publicznej pierwszej instancji nie działa bowiem w tym przypadku jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje władczego rozstrzygania spraw administracyjnych (por. postanowienie NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 711/23, CBOSA). Dodać w tym miejscu trzeba, że powołany przez stronę skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2188/13 nie może być uznany za reprezentujący ukształtowaną linię orzeczniczą. Stanowisko zaprezentowane w tym wyroku i powielone w skardze do tutejszego pozostaje w opozycji do tez sformułowanych w wyroku NSA z 22 października 2014 r. sygn. akt I OSK 568/13, gdzie inaczej rozstrzygnięto problem legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania prowadzonego przez jej organ wykonawczy na przestrzeni lat budziło szereg wątpliwości. Przegląd wszystkich w tym zakresie stanowisk, orzeczeń i poglądów wskazujących na istnienie trzech linii orzeczniczych zaprezentowany został obszernie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, Lex nr 1976314, której celem było wyeliminowanie rozbieżności i rozwianie wszelkich w tym zakresie wątpliwości. We wskazanej uchwale NSA uznał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn.zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445). W uzasadnieniu uchwały wywiedziono, że prawo do sądu nie może przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej dla tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej decyzji wydawanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, ponieważ postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Z tego powodu jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie powinna mieć możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przywołana uchwała stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zauważyć w tym miejscu jednak trzeba, że teza o braku legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym przez organ gminy została wyrażona także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2440/22, z 22 września 2020 r. sygn. akt I OSK 283/20, z 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2664/17, z 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2277/16, podjętych po podjęciu powyższej uchwały. Jak stwierdził NSA w wyroku z 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17 gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym) nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony. Burmistrz Miasta R. wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto R. działał jako organ administracji publicznej pierwszej instancji na podstawie przyznanych mu przez prawo kompetencji, a nie jako podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (vide: wyrok NSA z 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2440/20). Wobec tego nie budzi najmniejszych wątpliwości, że Gmina Miasto R. nie posiada uprawnień do występowania w charakterze strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Źródłem legitymacji procesowej Gminy Miasto R. nie może być przysługujące Gminie prawo własności działek objętych decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z 5 grudnia 2018 r. W konsekwencji Gmina Miasto R. nie posiada legitymacji do złożenia skargi we własnej sprawie, którą sama rozstrzygnęła w pierwszej instancji. Rozstrzygnięta przez nią sprawa nie dotyczy jej interesu prawnego podlegającego ochronie w tym postępowaniu. Wobec tego organ ten nie ma prawa kwestionowania rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia wydanego w postępowaniu nadzwyczajnym przed sądem administracyjnym. Jeśli, zdaniem strony skarżącej, decyzja Kolegium jest niezgodna z prawem, to gmina zawsze może zainicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora jako organ ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 § 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także w art. 50 § 1 p.p.s.a. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także to, że Burmistrz Miasta R. i Gmina Miasto R. zostali wymienieni w rozdzielniku zaskarżonej decyzji Kolegium zatytułowanym "otrzymują". Wymienienie w rozdzielniku decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza, że konkretny podmiot uzyskał uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., odrzucił skargę, o czym orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono w punkcie 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.