II SA/Sz 815/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., na podstawie art. 156 § 1 ust. 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z naruszeniem art. 79 ust. 1, art. 4; art. 5 oraz art. 30 w związku z art. 33, art. 39 i art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. Nr [...] z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie siedmiu elektrowni wiatrowych typu General Electric GE o mocy 2,5 MW każda – Łącznej mocy 17,5 MW, zlokalizowanego na działkach nr [...] obręb [...], na działce nr [...] obręb [...] oraz na działkach nr [...] obręb [...] gm. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 158 § 1, po przeprowadzeniu wszczętego postanowieniem z dnia [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. ustalającej na rzecz Spółki A. środowiskowe uwarunkowania realizacji dla powyżej opisanego przedsięwzięcia, odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stowarzyszenie [...], zwane dalej "Stowarzyszenie", wystąpiło do Kolegium o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art.138 §1 pkt w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Kolegium z dnia [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że rozpatrując sprawę zbadało przede wszystkim, czy decyzja Wójta Gminy D. nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, na podstawie których została wydana, tj. przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku", w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji oraz czy rozstrzygnięcie "pierwszoinstancyjnej" decyzji Kolegium, nie narusza przepisów prawa. Kolegium podkreśliło, że podziela stanowisko poprzedniego Składu Kolegium, który powołując się na art. 59 ust. 1 pkt 1- art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, stwierdził, że decyzja ta została podjęta zgodnie z ww. przepisami prawa. Zdaniem Kolegium, inwestor prawidłowo ocenił, iż wnioskowane przedsięwzięcie zaliczone jest do tzw. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rada Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako instalacje wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m, nie wymienione w § 2 ust. 1 pkt 5, co oznacza, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (ooś) może być nałożony w drodze postanowienia. Wójt Gminy D. zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wystąpił do organów współdziałających, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., które to organy w swych opiniach, stwierdziły potrzebę przeprowadzania ooś. Takie postępowanie zostało wszczęte postanowieniem z [...] i podane do publicznej wiadomości w drodze ogłoszenia na tablicach ogłoszeń w siedzibie organu i sołectwach. Po przedłożeniu raportu o oddziaływaniu wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko organ przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe, a o wydanych przez organy współdziałające aktach podał informację do publicznej wiadomości (art.77 ust.1, art.74 ust.3 i art.33 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i art.49 K.p.a.). Następnie została wydana decyzja Wójta Gminy D. ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W ocenie obecnego Składu Kolegium, poprzedni Skład prawidłowo ocenił, iż badana ostateczna decyzja Wójta Gminy D. spełnia wszystkie wymogi przepisów art. 80, art. 82 i art. 83 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W uzasadnieniu decyzji szeroko opisano wszystkie dokonane przez organ czynności w trakcie prowadzonego postępowania, informując w części końcowej, iż w przedłożonym raporcie uwzględniono skumulowane oddziaływanie przedmiotowej farmy wiatrowej z innymi farmami wiatrowymi zlokalizowanymi w pobliżu analizowanego przedsięwzięcia. O wydaniu decyzji organ zawiadomił w drodze ogłoszenia wywieszonego w siedzibie organu oraz na tablicy ogłoszeń sołectw. Kolegium podziela stanowisko poprzedniego Składu, iż zaskarżona decyzja Wójta Gminy D. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto decyzji tej nie można przypisać żadnej z tych wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium zauważyło, iż w części końcowej decyzji organ wskazał, że w przedłożonym raporcie uwzględniono skumulowane oddziaływanie przedmiotowej farmy wiatrowej z innymi farmami wiatrowymi zlokalizowanymi na terenie Gminy D., w tym farm projektowanych. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Stowarzyszenie Na Rzecz Mieszkańców Gminy D. z siedzibą w D. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Stowarzyszenie podniosło w skardze, że nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym przez Kolegium. Zdaniem Stowarzyszenia, w niniejszej sprawie mamy w istocie do czynienia faktycznie z kompleksem elektrowni wiatrowych, które to prowadzą do skumulowanego oddziaływania na środowisko. Powyższe wynika chociażby z danych Ministerstwa Ochrony Zdrowia oraz badań Państwowego Instytutu Zdrowia podających, iż negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowej występuje nawet w odległości większej niż 2 kilometry do jej lokalizacji. Istotnym jest w tej sprawie, iż skumulowane oddziaływanie od kilku elektrowni jest znacznie większe niż przedstawione przez Wójta Gminy D.. Dlatego wykonanie łącznej oceny w tej konkretnej sprawie, wbrew twierdzeniom organów, "było niezbędne z powodu, iż w najbliższym otoczeniu tych elektrowni znajdują się siedziby ludzkie, podlegając ochronie ze względu na skażenie powietrza i hałas (słyszalny oraz infradźwięki – w szczególności). Powyższy aspekt został w istocie przez SKO w K. pominięty, co miało znaczenie w wydanym rozstrzygnięciu." W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania Spółka B. w piśmie z dnia [...] wniósł o oddalenie skargi, gdyż, jego zdaniem, decyzja Wójta Gminy D. jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca obarczone są wadami proceduralnymi powodującymi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 K.p.a., przy czym w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, z 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3, z 4 grudnia 2008, sygn. akt I OSK 1819/07, LEX nr 538602). W rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie [...] złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] ustalającej na rzecz Spółki A. środowiskowe uwarunkowania realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie siedmiu elektrowni wiatrowych typu General Electric GE o mocy 2,5 MW każda – Łącznej mocy 17,5 MW, zlokalizowanego na działkach nr [...] obręb [...], na działce nr [...] obręb [...] oraz na działkach nr [...] obręb [...] gm. D.. Stowarzyszenie, które zostało zarejestrowane [...], co jednoznacznie wynika z przedłożonego przez skarżącego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS [...] (k.16-20 akt sądowych), nie brało udziału w postępowaniu zwyczajnym. Kolegium na jego wniosek z dnia [...] postanowieniem z dnia [...] wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta D. z dnia [...] nr [...]. Co do zasady badanie przez organ legitymacji podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania nieważnościowego winno odbywać się w tzw. postępowaniu wstępnym. Przewidziane w art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być jednak wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej. Zaznaczenia wymaga, że w ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 K.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Wskazuje się, że wadliwe jest procedowanie, w myśl którego na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyrok NSA z dnia 24.02.2016 r. sygn. II OSK 1552/14 oraz wyroki WSA i NSA: II OSK 978/13, II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11, VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12, II OSK 591/13- dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nie zawierał żadnych informacji identyfikujących uprawnienia skarżącego do wszczęcia postępowania. Jakkolwiek prawidłowo w tej sytuacji Kolegium wszczęło postępowanie nieważnościowe, to jednak błędem było przystąpienie do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z całkowitym pominięciem badania legitymacji Stowarzyszenia do działania w tej sprawie. Organ orzekający w sprawie winien zatem po wszczęciu postępowania zbadać, czy Stowarzyszenie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., czy też wnosi o wszczęcie postępowania nieważnościowego, w sprawie dotyczącej innej osoby, jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 31 K.p.a., przy czym warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w § 1 powołanego wyżej przepisu przesłanek, czyli musi to być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i musi za tym przemawiać interes społeczny. Żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi, a więc musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z przedmiotem działalności organizacji społecznej. Działalność organizacji musi być określona jak najszczegółowiej, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się z przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06). W decyzjach Kolegium rozważań w tym zakresie zabrakło i z tego powodu zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy. Z przyczyn proceduralnych, czyli niewyjaśnienia przez Kolegium legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do inicjowania postępowania nieważnościowego, sąd powstrzymał się od oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Kolegium przystępując do ponownego rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, uzupełni materiał dowodowy oraz rozważy, czy Stowarzyszenie posiada status strony w niniejszym postępowaniu, czy też jako organizacja społeczna spełnia określone w art. 31 § 1 K.p.a. przesłanki do inicjowania postępowania nieważnościowego.