II SA/Sz 816/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] r. Stowarzyszenie D. reprezentowane przez G. M. oraz G.W., D.S. i G. M. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na podstawie art. 156 §1 ust. 2, 6 i 7 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 79 ust. 1, art.4; art. 5 oraz art. 30 w związku z art. 33, art. 39 i art. 3 ust. 1 pkt. 11 lit. c ustawy z dnia 3października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 9 i art. 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji Wójta Gminy D. Nr [...] z [...] r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] wraz z linią kablową 30 kV oraz kablem sterowania energetycznego i budowie dróg dojazdowych, zlokalizowanego w miejscowości obręb S. gm. D. na działkach nr ew.[...] , obręb K. gm. D. działka nr [...] oraz obręb N.J. gm. D. na działkach nr [...] . Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po przeprowadzeniu wszczętego postanowieniem z dnia [...] r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ustalającej na rzecz A. Sp. z o. o. w W. środowiskowe uwarunkowania realizacji opisanego powyżej przedsięwzięcia, odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stowarzyszenie D. reprezentowane przez G. M.-H. oraz G. W., D.S. nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem Kolegium zwróciło się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy D. z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podziela stanowisko poprzedniego składu, który powołując się na przepisy określone w art. 33 - art. 38, art. 59 ust. 1 pkt 1, art.87 ustawy o uioś, stwierdził, iż zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z ww. przepisami prawa. Zdaniem Kolegium, inwestor przedkładając wniosek o wydanie decyzji "środowiskowej", który to wniosek spełniał wymogi art. 74 ustawy o uioś, prawidłowo ocenił, iż wnioskowane przedsięwzięcie zaliczone jest do tzw. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako instalacje wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m, nie wymienione w § 2 ust. 1 pkt 5. Oznacza to, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (ooś) może być nałożony w drodze postanowienia (art. 63 ust. 1 ustawy o uioś) oraz, że zachodzi obowiązek udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ooś (art. 33 ustawy o uioś). Takie postanowienie nakładające na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zostało wydane w dniu 16 listopada 2009 r. po uzyskaniu opinii właściwych organów współdziałających (art. 70 ust. 1 ustawy o uioś), tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w S. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S.. Organ o tej okoliczności zawiadomił społeczność lokalną poprzez podanie do publicznej wiadomości w drodze ogłoszenia wywieszonego w siedzibie organu oraz na tablicy ogłoszeń sołectw S., K. i N. J. oraz na stronie BIP, wskazując miejsce i termin składania uwag i wniosków. Zawiadomiono również strony postępowania o ww. czynnościach Wójta w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o uioś o wydanym postanowieniu. Po przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko, organ w trybie art. 77 ust. 1 ustawy o uioś przeprowadził postępowanie "uzgodnieniowe" raportu z organami współdziałającymi - RDOŚ w S. i PPIS w S.. O wydanych uzgodnieniach organ poinformował w drodze ogłoszenia, zawiadamiając tym samym społeczność lokalną, jak i strony postępowania. Po zakończeniu wyżej opisanych czynności decyzją z dnia [...] r. ustalono środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia, uwzględniając w niej, przede wszystkim, warunki wynikające z postanowień organów współdziałających. W ocenie składu ponownie rozpatrującego sprawę, poprzedni skład orzekający Kolegium prawidłowo ocenił, iż badana ostateczna decyzja Wójta spełnia wszystkie wymogi przepisów art. 82, art. 80 i art. 83 ustawy o uioś. O wydanej decyzji organ podał do publicznej wiadomości w drodze ogłoszenia wywieszonego w siedzibie organu oraz na tablicy ogłoszeń sołectw S. i N. J. oraz na stronie BIP, zawiadamiając tym samym społeczność lokalną i strony postępowania. Kolegium podziela stanowisko poprzedniego składu, iż decyzja Wójta Gminy D. została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w którym organ wyczerpał całą jego procedurę zawartą w art. 33 - art. 38, art. 59 ust. 1 pkt 1 - art. 79 ustawy o uioś. Zatem ostateczna decyzja Wójta Gminy D. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, zdaniem Kolegium, decyzji tej nie można przypisać żadnej z pozostałych wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, pkt 3-7 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, iż w części końcowej decyzji organ wskazał, że w przedłożonym przez inwestora raporcie uwzględniono skumulowane oddziaływanie przedmiotowych elektrowni wiatrowych z innymi farmami wiatrowymi zlokalizowanymi na terenie Gminy D., w tym farm projektowanych. Stowarzyszenie z siedzibą w D. reprezentowane przez G.H oraz G. W., D. S. zaskarżyli decyzję SKO w K. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Stowarzyszenie podniosło w skardze, że nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie mamy w istocie do czynienia z kompleksem elektrowni wiatrowych, które to faktycznie prowadzą do skumulowanego oddziaływania na środowisko. Powyższe wynika chociażby z uwagi na dane Ministerstwa Ochrony Zdrowia oraz badań Państwowego Instytutu Zdrowia podających, iż negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowej występuje nawet w odległości większej niż 2 kilometry do jej lokalizacji. Istotnym jest w tej sprawie, iż skumulowane oddziaływanie kilku elektrowni jest znacznie większe niż przedstawione przez Wójta Gminy D.. Dlatego wykonanie łącznej oceny w tej konkretnej sprawie, wbrew twierdzeniom organów, było niezbędne z powodu, iż w najbliższym otoczeniu tych elektrowni znajdują się siedziby ludzkie, podlegając ochronie ze względu na skażenie powietrza i hałas (słyszalny oraz infradźwięki). Powyższy aspekt został w istocie przez SKO w K. pominięty, co miało znaczenie w wydanym rozstrzygnięciu. Stowarzyszenie w ślad za pismem z dnia [...] r. przedłożyło odpis z rejestru Stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynika skład Zarządu Stowarzyszenia i sposób jego reprezentacji przez dwóch współdziałających członków Zarządu. Skarga została podpisana zgodnie z wymogami reprezentacji przez członków Zarządu w osobach G. M. i D. S. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie. Uczestnik postępowania N. Sp. z o.o. w W. w piśmie złożonym na rozprawie w dniu [...] r. wniósł o oddalenie skargi. G. W. oraz G. H. w dniu [...] r. wnieśli pismo procesowe, w którym podnieśli, że Kolegium nie rozważyło istoty sprawy oraz, że podtrzymują stanowisko zawarte w skardze. Wyjaśnili również, że wniosek o stwierdzenie nieważności G. W. złożył w jednym piśmie ze Stowarzyszeniem, jednakże odrębnie od Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje : Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Wniesiona skarga okazała się zasadna jednakże z innych powodów aniżeli te, które podnieśli skarżący. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca obarczone są wadami proceduralnymi powodującymi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art.157 § 2 k.p.a., przy czym w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, z 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3, z 4 grudnia 2008, sygn. akt I OSK 1819/07, LEX nr 538602). W rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie D. złożyło wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [..] r. ustalającej na rzecz N. Spółki z o.o. w W. środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie [..] o mocy 2,5 MW każda i łącznej mocy 27,5 MW, zlokalizowanego w miejscowości S. gm. D. na działkach nr ew.[...] , Krupy gm. D. działka nr [...] oraz N. J.gm. D. na działkach nr [...] Stowarzyszenie, które zostało zarejestrowane [...] r., co jednoznacznie wynika z przedłożonego przez skarżącego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS 0000496041 (k. 27 i nast. akt sądowych), nie brało udziału w postępowaniu zwyczajnym. Kolegium, na jego wniosek z dnia [...] r., postanowieniem z dnia [...] r. wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta D. z dnia [...] r. nr[...] . Należy podkreślić, że co do zasady badanie przez organ legitymacji podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania nieważnościowego winno odbywać się w tzw. postępowaniu wstępnym. Przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być jednak wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej. Zaznaczenia wymaga, że w ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Wskazuje się, że wadliwe jest procedowanie, w myśl którego na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyrok NSA z dnia 24.02.2016 r. sygn. II OSK 1552/14 oraz wyroki WSA i NSA: II OSK 978/13, II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11, VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12, II OSK 591/13- dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nie zawierał żadnych informacji identyfikujących uprawnienia skarżącego do wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu, prawidłowo w tej sytuacji Kolegium wszczęło postępowanie nieważnościowe, to jednak błędem organu było przystąpienie do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z całkowitym pominięciem badania legitymacji Stowarzyszenia do działania w tej sprawie. Organ orzekający w sprawie winien po wszczęciu postępowania zbadać, czy Stowarzyszenie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też wnosi o wszczęcie postępowania nieważnościowego, w sprawie dotyczącej innej osoby, jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 31 k.p.a., przy czym warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w § 1 powołanego wyżej przepisu przesłanek, czyli musi to być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i musi za tym przemawiać interes społeczny. Żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi, a więc musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z przedmiotem działalności organizacji społecznej. Działalność organizacji musi być określona jak najszczegółowiej, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się z przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06). W decyzjach Kolegium rozważań w tym zakresie zabrakło i z tego powodu zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przyczyn proceduralnych, czyli niewyjaśnienia przez Kolegium legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do inicjowania postępowania nieważnościowego, Sąd powstrzymał się od oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Kolegium przystępując do ponownego rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia D. z dnia [...] r. uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz rozważy, czy skarżące Stowarzyszenie posiada status strony w niniejszym postępowaniu, czy też jako organizacja społeczna spełnia określone w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki do inicjowania postępowania nieważnościowego. Ponadto Kolegium powinno rozważyć, czy G. W. , który wraz ze Stowarzyszeniem złożył przedmiotowy wniosek posiada legitymację do inicjowania postępowania nieważnościowego, albowiem kwestia ta pomimo złożenia przez niego wniosku wraz ze Stowarzyszeniem została całkowicie przez organ pominięta. Z przedłożonego przez stronę wypisu z KRS nie wynika, żeby G. W. był upoważniony do reprezentowania Stowarzyszenia, a zatem jego wniosek należy rozpoznać niezależnie od wniosku Stowarzyszenia.