II SA/Sz 817/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...]. Pismem z dnia [...] r. S. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 156 § 1 ust. 2, 6 i 7 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 79 ust. 1, art. 4; art. 5 oraz art. 30 w związku z art. 33, art. 39 i art. 3 ust. 1 pkt 11 litera c ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. Nr [...] z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej typu[...] , zlokalizowanego w miejscowości W. gm. D. na działkach nr ew. [...] oraz [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po przeprowadzeniu wszczętego postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. ustalającej na rzecz W. środowiskowe uwarunkowania realizacji dla powyżej opisanego przedsięwzięcia, odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. S. wniosło do SKO o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art.138 §1 pkt w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Kolegium z dnia 11 marca 2016 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że badając decyzję Wójta Gminy D. zbadało przede wszystkim, czy decyzja ta nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, na podstawie których została wydana, tj. przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko zwanej dalej "uioś", w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej wydania decyzji oraz czy rozstrzygnięcie "pierwszoinstancyjnej" decyzji Kolegium, nie narusza przepisów prawa. Kolegium podkreśliło, że podziela stanowisko poprzedniego składu Kolegium, który powołując się na art. 59 ust. 1 pkt 1- art. 87 ustawy o uioś, stwierdził, że decyzja ta została podjęta zgodnie z ww. przepisami prawa. Zdaniem Kolegium, inwestor prawidłowo ocenił, iż wnioskowane przedsięwzięcie zaliczone jest do tzw. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako instalacje wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m, nie wymienione w § 2 ust. 1 pkt, co oznacza, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (ooś) może być nałożony w drodze postanowienia. Wójt Gminy D. zgodnie z art. 70 ust. 1 uioś wystąpił do organów współdziałających, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, które to organy w swych opiniach, nie stwierdziły potrzeby przeprowadzania ooś. Takie postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia ooś, czyli zarazem o braku konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostało wydane w dniu 17 lutego 2010 r Strony postępowania zostały zawiadomione na podstawie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 uioś o wydanym postanowieniu. Następnie została wydana decyzja Wójta Gminy D. ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium poprzedni skład prawidłowo ocenił, iż badana ostateczna decyzja Wójta Gminy D. spełnia wszystkie wymogi przepisów art. 80, art. 82 i art. 83 uioś. O wydaniu decyzji organ zawiadomił w drodze ogłoszenia wywieszonego w siedzibie organu oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa W. oraz na stronie BIP. Kolegium podziela stanowisko poprzedniego składu, iż zaskarżona decyzja Wójta Gminy D. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto Kolegium stwierdziło, iż decyzji tej nie można przypisać żadnej z tych wad nieważności wymienionych w art. 156 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, iż S. podniosło ogólnikowe opinie co do uciążliwości wiatrowni i nie skonkretyzowało jakie przepisy prawa zostały naruszone w sposób rażący, w związku z tym nie można było odnieść się do nich Decyzję SKO z dnia [...] r. S. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stowarzyszenie podniosło w skardze, że nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie mamy w istocie do czynienia faktycznie z kompleksem elektrowni wiatrowych, które to w istocie prowadzą do skumulowanego oddziaływania na środowisko. Powyższe wynika chociażby z uwagi na dane Ministerstwa Ochrony Zdrowia oraz badań Państwowego Instytutu Zdrowia podających, iż negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowej występuje nawet w odległości większej niż 2 kilometry do jej lokalizacji. Istotnym jest w tej sprawie, iż skumulowane oddziaływanie od kilku elektrowni jest znacznie większe niż przedstawione przez Wójta Gminy D. Dlatego wykonanie łącznej oceny w tej konkretnej sprawie, wbrew twierdzeniom organów, było niezbędne z powodu, iż w najbliższym otoczeniu tych elektrowni znajdują się siedziby ludzkie, podlegając ochronie ze względu na skażenie powietrza i hałas (słyszalny oraz infradźwięki). Powyższy aspekt został w istocie przez SKO pominięty, co miało znaczenie w wydanym rozstrzygnięciu. Stowarzyszenie w ślad za pismem z dnia 28 lipca 2016 r. przedłożyło odpis z rejestru Stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynika skład Zarządu Stowarzyszenia i sposób jego reprezentacji przez dwóch współdziałających członków Zarządu. Skarga została podpisana zgodnie z wymogami reprezentacji przez członków Zarządu w osobach G. M.-H. i D. S. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie. Uczestnik postępowania N. Spółka w piśmie złożonym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. wniósł o oddalenie skargi. Występujący w imieniu Stowarzyszenia G. W. oraz G. M.-H. w dniu 8 grudnia 2016 r. wnieśli pismo procesowe, w którym podnieśli, że Kolegium nie rozważyło istoty sprawy oraz, że podtrzymuje stanowisko zawarte w skardze, a także, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożył w jednym piśmie ze Stowarzyszeniem, jednakże odrębnie od Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Wniesiona skarga okazała się zasadna jednakże z innych powodów aniżeli te, które podniosło skarżące Stowarzyszenie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca obarczone są wadami proceduralnymi powodującymi konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a., przy czym w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, z 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3, z 4 grudnia 2008, sygn. akt I OSK 1819/07, LEX nr 538602). W rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie złożyło wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej na rzecz N. Spółki z o.o. środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowych typu [...] , zlokalizowanej w miejscowości W. gm. D. na działkach nr ew. [...] oraz [...]. Stowarzyszenie, które zostało zarejestrowane [...] r., co jednoznacznie wynika z przedłożonego przez skarżącego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] (k. 27 i nast. akt sądowych), nie brało udziału w postępowaniu zwyczajnym. Kolegium, na jego wniosek z dnia 9 października 2015 r., postanowieniem z dnia [...] r. wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta D. z dnia [...] r. nr [...] Należy podkreślić, że co do zasady badanie przez organ legitymacji podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania nieważnościowego winno odbywać się w tzw. postępowaniu wstępnym. Przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być jednak wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej. Zaznaczenia wymaga, że w ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Wskazuje się, że wadliwe jest procedowanie, w myśl którego na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyrok NSA z dnia 24.02.2016 r. sygn. II OSK 1552/14 oraz wyroki WSA i NSA: II OSK 978/13, II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11, VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12, II OSK 591/13- dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nie zawierał żadnych informacji identyfikujących uprawnienia skarżącego do wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu, prawidłowo w tej sytuacji Kolegium wszczęło postępowanie nieważnościowe, to jednak błędem organu było przystąpienie do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z całkowitym pominięciem badania legitymacji Stowarzyszenia do działania w tej sprawie. Organ orzekający w sprawie winien po wszczęciu postępowania zbadać, czy Stowarzyszenie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też wnosi o wszczęcie postępowania nieważnościowego, w sprawie dotyczącej innej osoby, jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 31 k.p.a., przy czym warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w § 1 powołanego wyżej przepisu przesłanek, czyli musi to być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i musi za tym przemawiać interes społeczny. Żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi, a więc musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z przedmiotem działalności organizacji społecznej. Działalność organizacji musi być określona jak najszczegółowiej, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się z przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06). W decyzjach Kolegium rozważań w tym zakresie zabrakło i z tego powodu zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przyczyn proceduralnych, czyli niewyjaśnienia przez Kolegium legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do inicjowania postępowania nieważnościowego, Sąd powstrzymał się od oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Kolegium przystępując do ponownego rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] r. uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz rozważy, czy skarżący posiada status strony w niniejszym postępowaniu, czy też jako organizacja społeczna spełnia określone w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki do inicjowania postępowania nieważnościowego. Ponadto Kolegium powinno rozważyć, czy G. W., który wraz ze Stowarzyszeniem złożył przedmiotowy wniosek występuje w imieniu własnym jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też w imieniu Stowarzyszenia, będąc do tego uprawnionym.