I SA/Wa 2329/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja/organ") decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] września 2019 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem [...] maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, położnej w jednostce ewidencyjnej [...] – [...], w obrębie [...][...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych. Komisja przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem [...] maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego opisana powyżej nieruchomość. Organ I instancji ustalił, że w dniu [...] maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów figurowała działka nr [...] o powierzchni [...] ha, gdzie jako władający gruntem wpisana była Dyrekcja Okręgowych [...] Państwowych w [...] w zarządzie [...] w [...]. Wskutek podziałów i zmian oznaczeń, które organ I instancji szczegółowo opisał w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2019 r., wydzielano kolejne działki, w tym sporną działkę nr [...]. Organ I instancji ustalił ponadto, że sporna nieruchomość objęta jest księgą wieczystą nr [...]. W dziale drugim wyżej wymienionej księgi wpisano natomiast prawo własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, zaś podstawą wpisu było m.in.: orzeczenie Ministra [...] z [...] grudnia 1952 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "[...] normalnotorowa [...]/[...]/[...]-[...]/ [...] lokalna [...]-[...] Spółka Akcyjna" oraz decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1968 roku. Wojewoda wskazał także, że sporna nieruchomość objęta jest wnioskiem [...] S.A. w [...] (dalej jako "Skarżąca/[...] SA") o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z ustaleń organu I instancji wynika także, że [...] SA na potwierdzenie przysługującego jej poprzednikowi prawnemu (przedsiębiorstwu państwowemu [...] – dalej jako "[...]") prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości wskazała na decyzje Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1986 r., nr [...] o ustaleniu opłat za użytkowanie terenu państwowego – działki nr [...], z której w wyniku kolejnych podziałów powstała sporna nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał także, że Starostwo Powiatowe w [...] w piśmie z [...] lutego 2013 r. poinformowało, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi prawo zarządu [...] w stosunku do przedmiotowej działki. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji stwierdził, że prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstw państwowych mogło uzyskać ustanowione na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie przepisów ustawy z dnia [...] lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159). W późniejszym terminie oddanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) lub na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów, tj. do dnia [...] maja 1990 r. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stwierdził, że wszystkie okoliczności faktyczne sprawy wskazują na to, że z dniem [...] maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem [...] maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, położnej w jednostce ewidencyjnej [...] – [...], w obrębie [...][...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Wojewody, pełnomocnik [...] SA wniósł odwołanie od powyższej decyzji z [...] września 2019 r. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Komisja stwierdziła, że jest ono niezasadne i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i wyjaśnił tryb i zasady stosowania tego przepisu. Organ wyjaśnił również i szeroko omówił, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do". W szczególności wskazał, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem [...] maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd. Komisja stwierdziła, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Skoro zatem w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji rządowej, przy czym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe dla wszystkich spraw należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały przekazane w drodze ustawy do kompetencji wojewódzkich rad narodowych. Mając na uwadze powyższe, Organ stwierdził, że brak jest i było przepisu, który nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby określonego przedsiębiorstwa państwowego np. wskutek umowy lub decyzji uwłaszczeniowej, łączył ex lege z powstaniem uprawnienia dla tego przedsiębiorstwa. Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że sporna nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] maja 1990 r. na rzecz Gminy [...]. Na decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] SA, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej. Zdaniem Skarżącej, decyzja Komisji jest wadliwa, ponieważ będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość nie może zostać uznana za podlegającą komunalizacji, pomimo braku formalnego przekazania w zarząd lub użytkowanie [...]. W ocenie Skarżącej, brak takiego formalnego przekazania, a w zasadzie brak odnalezienia dowodu przekazania nie powinien skutkować automatycznym zaliczeniem nieruchomości jako należącej do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, skoro nieruchomość znajdowała się od szeregu lat we władaniu [...], a następnie spółki [...] SA oraz jest terenem zabudowanym infrastrukturą kolejową. Zdaniem Skarżącej, organy nieprawidłowo ustaliły, że [...] nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, bowiem nie posiadała odpowiedniego dokumentu stwierdzającego to prawo. Skarżąca uznała, obszernie cytując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, że jej prawo zarządu powstało na podstawie zapisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia [...] września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...]. Skarżąca wskazała ponadto, że przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepis art. 38 ust. 2 tejże ustawy zawiera dwie autonomiczne normy, zaś organ traktuje dwa przepisy jako immanentną całość. W ocenie Skarżącej, całkowicie błędna jest interpretacja, że każda jednostka organizacyjna miała obowiązek na gruncie art. 38 ust. 2 ww. ustawy do wystąpienia o wydanie decyzji przez terenowy organ administracji państwowej, nie można bowiem było wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro już się takowe prawo posiada z mocy prawa. Zdaniem Skarżącej, nieprawdą jest także twierdzenie, że prawo do zarządu nieruchomości na dzień wejścia w życie przepisów komunalizacyjnych można było ustalać tylko na podstawie przepisów obowiązujących w tej dacie. Taka interpretacja jest błędna ze względu na to, że istniało wiele tytułów prawno-rzeczowych, których nie przewidywała ustawa o gospodarce gruntami. W ocenie Skarżącej, niezalenie od brzmienia art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawsze tytuł prawny przedsiębiorstwa państwowego do nieruchomości musi wynikać z konkretnej decyzji, może bowiem wynikać z mocy prawa. Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez [...] istotne znaczenie ma też w ocenie [...] SA przepis art. 80 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji Skarżąca uznała, że [...] w dniu [...] maja 1990 r. legitymowało się prawem zarządu nieruchomości objętej skargą, co z kolei wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa. Ponadto, Skarżąca wskazała na konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie brzmienia art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji p. p. "[...]", które to przepisy miały na celu usprawnienie procesu uwłaszczania [...] posiadanymi przez tę spółkę nieruchomościami, niezależnie od charakteru posiadania. Zdaniem Skarżącej, przepis art. 34 ww. ustawy wyłącza komunalizację na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca wskazała także, że ma świadomość podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 27 lutego 2017 roku, sygn. akt I OPS 2/16. W ocenie Skarżącej powyższe orzeczenie zawiera jednak szereg wad, do których zalicza się między innymi: ahistoryczne podejście do interpretowanej materii prawnej (pominięcie typu ustroju społeczno-gospodarczego), brak rozważenia konsekwencji przyjętego w uchwale stanowiska, którego skutkiem jest pozbawienie [...] S.A wielu praw do nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego i własności wniesionych na nich budynków, a także pominięcie specyficznego przedmiotu działania [...] S.A (działalność z zakresu transportu publicznego) i realizacji publicznego interesu, jaki [...] zaspokajają. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W piśmie z [...] stycznia 2021 r. Gmina [...] przedstawiła stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Komisji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] września 2019 r., przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania była analiza prawidłowości decyzji wydanej przez Komisję, a dotyczącej komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna"). Przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu [...] maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu [...] maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że [...] nie przysługiwało do spornej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. prawo zarządu. Skarżąca nie wykazała bowiem ustawowej przesłanki warunkującej istnienie po jej stronie prawa zarządu, tj. dokumentu potwierdzającego uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu dokonana przez Komisję ocena rozpatrywanej sprawy, jak i rozważania prawne są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Należy wskazać, że w zasadzie istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do wykładni pojęcia mienia "należącego do". W ocenie Sądu, rację ma zarówno Wojewoda, jak i Komisja, że użyte przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Powyższe potwierdza liczne orzecznictwo. Tytułem przykładu należy tylko wskazać wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, czy wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1, następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy komunalizacyjnej w życie. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie [...] maja 1990 r. [...] dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez Skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu [...] maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu [...] maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), który wprowadza przepis art. 34a, odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że nie ulega wątpliwości (czego w zasadzie Skarżąca nie kwestionuje), że [...] nie dysponowało żadnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości (tj. decyzją, umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanowiłby na jej rzecz zarząd lub użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają określony podmiot do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określonych wypadkach – enumeratywnie wymienionych w przepisach tej ustaw. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami [...], jak już zaznaczono, nie dysponowało. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959). W ocenie Sądu, Komisja w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień [...] maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu [...]. Powyższe wynika m. in. z ewidencji gruntów, w którym figurowała działka nr [...] o powierzchni [...] ha, gdzie jako władający gruntem wpisana była Dyrekcja Okręgowych [...] Państwowych w [...] w zarządzie [...] w [...]. W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że sporny grunt znajdował się w zarządzie [...]. Dowodu takiego nie przedstawiła także Skarżąca. Nie może być bowiem za taki uznana sama tylko decyzja z 1986 r. o ustaleniu opłat za użytkowanie terenów państwowych, w tym gruntów, z których powstała sporna nieruchomość. W sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest decyzji o przekazaniu ww. nieruchomości w zarząd, to w treści ww. decyzji o naliczeniu opłaty, powinny znaleźć się wzmianki wskazujące na konkretną decyzję administracyjną, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu. Decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może być jedynym i wyłącznym dowodem w oparciu o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1773/18, Lex nr 2798891). Podkreślić przy tym należy, że dominujący jest w judykaturze pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo – w sytuacji gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu, a w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania (zob. wyroki WSA w Gliwicach: z 4 lipca 2018 r., II SA/Gl 274/18z 30 września 2016 r., II SA/Gl 637/16; z 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 836/15; wyroki WSA w Krakowie: z 17 lipca 2013 r., II SA/Kr 560/13; z 15 marca 2013 r., II SA/Kr 97/13; z 5 października 2015 r., II SA/Kr 801/15; wyroki NSA: z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11, z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/13; z 30 czerwca 2015 r., z 26 kwietnia 2017 r., I OSK 1764/15, I OSK 2469/13, z 17 stycznia 2019 r., I OSK 130/17, z 16 lipca 2019 r., I OSK 2385/17). Jak wynika z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1986 r., nr [...] nie ma w niej żadnej wzmianki o decyzji ustanawiającej prawo zarządu dla [...]. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu przywołanej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem [...] maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z 22 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 156/08). Wbrew zarzutom skargi, prawa zarządu [...] do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Sąd zwraca uwagę, że po odzyskaniu przez Polskę niepodległości weszła w życie ustawa z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra [...] i o organizacji urzędów [...] (Dz. U. Nr 57, poz. 580). Następnie [...] września 1926 r. weszły w życie: 1) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. w sprawie ustanowienia urzędu Ministra Komunikacji (Dz. U. Nr 97, poz. 567), oraz 2) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia [...] września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (Dz. U. Nr 97, poz. 568). Z art. 4 tego ostatniego rozporządzenia wynikało, że przedsiębiorstwo "[...]" prowadzi eksploatację wszystkich linii [...], zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Dnia 2 grudnia 1930 r. zmieniony został art. 2 tego ostatniego rozporządzenia, na mocy art. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (Dz.U. Nr 82, poz. 641). Do art. 2 dodano nowy ustęp w brzmieniu: "organom przedsiębiorstwa "[...]" służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego". Ze zmiany tej wynika, że organy przedsiębiorstwa państwowego [...] zastąpiły państwowe jednostki organizacyjne - zarządy kolejowe, funkcjonujące dotychczas w strukturach administracji kolejowej. Z dniem [...] sierpnia 1948 r., na mocy art. 1 pkt 19 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (Dz. U. Nr 36, poz. 255), zarząd powierniczy stał się zarządem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia [...] września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...], w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "[...]" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Ustawa o [...] z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez [...]; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...].[...] utraciły tym samym [...] grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex ege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o [...] nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo [...]", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach. Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o [...] prowadzi do wniosku, zgodnie z którym [...] grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa [...]. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o [...] podstawy normatywne prawa zarządu przedsiębiorstwa [...] (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo [...] chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę. Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami. Ponadto, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwa państwowego [...] nie ujęła. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem, jak już wyjaśniono, należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały. Powyższe potwierdza liczne orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2010 roku, sygn. akt I OSK 593/09, LEX nr 595433). W ocenie Sądu, Komisja zasadnie zatem przyjęła, że na dzień [...] maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Komisja rozpatrzyła przy tym całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).