I OSK 726/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego P.K. po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 747/16 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 747/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L.K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...], dalej jako "KM PSP", odmówił L.K. przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. L.K. złożył oświadczenie mieszkaniowe z dnia [...] stycznia 2016 r., do ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ustalono, że od dnia [...] kwietnia 2014 r. mieszka on w G. w lokalu przy ulicy [...]. Lokal ten, położony jest w miejscu pełnienia służby i stanowi własność W.K. - matki strony, nie będącej członkiem rodziny strażaka w rozumieniu art. 75 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), dalej jako "u.PSP", zamieszkałej w innym miejscu. W przedmiotowym lokalu zamieszkuje wnioskodawca wraz z członkami swojej rodziny w osobach: żony E.K. oraz syna R.K. Żaden z członków rodziny w rozumieniu art. 75 u.PSP nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na żądanie wskazania powierzchni mieszkalnej lokalu wnioskodawca poinformował, że nie uzyskał zgody właścicielki mieszkania na podanie wymaganych danych. Zatem w postępowaniu przyjęto powierzchnię mieszkania ustaloną w postępowaniu nr [...] dotyczącym tego samego lokalu, w którym ustalono, że powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 53.6 m2 w tym powierzchnia pokoi: 9 m2, 9 m2 oraz 20 m2 (w tym aneks kuchenny). Na podstawie informacji udzielonych przez zainteresowanego, organ pierwszej instancji uznał, że strona korzysta z dwóch pokoi w lokalu, tj. jeden pokój o powierzchni 9 m2 oraz drugi pokój o powierzchni 9 m2 lub ok. 6 m2 przy czym rozbieżność powierzchni drugiego pokoju wynika z danych przekazywanych przez stronę, niemożliwych do zweryfikowania pomimo kilku prób podejmowanych przez organ. W ocenie organu strona nie wykazała w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że zajmowany przez stronę lokal mieszkalny nie spełnia przysługującej jej powierzchni mieszkalnej, co stanowiłoby przesłankę do przyznania stronie uprawnienia do równoważnika. Przy czym organ uznał, że strona posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, jakim jest umowa użyczenia (posiadanie zależne), zatem posiada lokal mieszkalny. Powołując się na treść art. 78 ust. 1 u.PSP organ zaznaczył, że przedmiotowy lokal położony jest w miejscowości pełnienia służby przez funkcjonariusza oraz spełnia wymagania pod względem powierzchni mieszkalnej przysługującej stronie, tj. 3 normy zaludnienia, czyli nie mniej niż 21 m2. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], dalej jako "KW PSP", decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uprzednio organ podjął próby ustalenia powierzchni przedmiotowego lokalu, jednakże skarżący wskazywał na brak prawa do dysponowania dokumentacją lokalu, nie udzielając także informacji na temat możliwości dokonania pomiarów oraz osób stale z nim zamieszkujących. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na art. 74 ust. 1 i 3 u.PSP. Następnie podniósł, że prawem pochodnym w stosunku do prawa do lokalu mieszkalnego jest wynikające z art. 78 ust. 1 u.PSP uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przy czym w art. 78 ust. 2 u.PSP wymienione są przypadki, gdy równoważnik taki nie przysługuje. W ocenie organu odwoławczego pojęcie posiadania lokalu, wobec braku jego zdefiniowania w u.PSP, należy interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Organ wskazał na treść art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2017 poz. 459 ze zm.), dalej jako "k.c.". Nie mniej jednak, przy wykładni art. 78 ust. 1 u.PSP nie jest wystarczające posłużenie się pojęciem posiadania, zdefiniowanym w kodeksie cywilnym, należy bowiem zastosować również wykładnię funkcjonalną. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza PSP, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków, następuje wówczas, gdy posiada on lokal mieszkalny, spełniający określone kryteria, w tym normy zaludnienia określone przepisami. Organ podniósł, że przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Następnie KW PSP wskazał na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422), dalej jako "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.". Zgodnie z § 94 ust. 2 w mieszkaniu co najmniej jeden pokój powinien mieć powierzchnię nie mniejszą niż 16 m2. W rozpatrywanej sprawie KW PSP ocenił, że lokal znajdujący się w miejscowości pełnienia służby, będący własnością matki skarżącego, strona zajmuje na podstawie przysługującego jej tytułu prawnego jakim jest użyczenie. Przy czym zgodnie z orzecznictwem nie tylko prawo własności oznacza spełnienie przesłanki przysługiwania tytułu prawnego oraz posiadania na jego podstawie lokalu mieszkalnego warunkującego przyznanie świadczenia, bowiem fakt korzystania z lokalu na podstawie umowy użyczenia również skutkuje posiadaniem przez stronę lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Wskazując na brak współpracy strony w kwestii ustalenia zajmowanej powierzchni, organ II instancji zaakcentował, że podawana przez stronę orientacyjna powierzchnia mieszkalna lokalu, w którym strona zamieszkuje jest ponad dwukrotnie mniejsza (nie więcej niż 25,5 m2) od jego powierzchni użytkowej (53,6 m2). Ponadto żaden z pokoi przedmiotowego lokalu mieszkalnego, zgodnie ze składanymi przez stronę oświadczeniami, nie posiada powierzchni mieszkalnej równej co najmniej 16 m2, o czym mówi § 94 ust. 2 rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r. Na tle powyższego, powołując się na postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 672/15, wobec braku materiału dowodowego stanowiącego dokumentację lokalu, rozbieżności w oświadczeniach strony oraz braku możliwości dokonania pomiarów przez komisję, organ domniemywał, że powierzchnia mieszkalna największego pokoju wynosi minimum 16 m2 przy założeniu, że lokal został zbudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Pozwala to uznać, że powierzchnia mieszkalna lokalu zajmowanego przez stronę wynosi około 25 m2 (około 9 m2 + 16 m2) i lokal spełnia wymagania pod względem przysługującej stronie powierzchni mieszkalnej. Organ przyjął także, że strona posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. L.K. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, dalej jako "WSA", który wskazanym na wstępie wyrokiem ją oddalił. Sąd I instancji wskazał na treść art. 75 ust. 1, 76 ust. 1 i 2 oraz art. 78 ust.1 u.PSP. Następnie zwrócił uwagę na konieczność zamieszkiwania funkcjonariuszy PSP w pobliżu jednostki w której pełnią służbę, wyjaśniając, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza straży pożarnej, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków następuje, gdy posiada on lokal mieszkalny, spełniający określone kryteria. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Sąd ten wskazał na użyte przez ustawodawcę w art. 78 u.PSP pojęcia "przysługiwania tytułu prawnego" oraz "posiadania lokalu mieszkalnego", oznaczające taki tytuł prawny, który daje prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym. Przyznał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, ze korzystanie z lokalu na podstawie umowy użyczenia również skutkuje posiadaniem przez skarżącego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. W ocenie WSA okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżący część przedmiotowego lokalu zajmuje na podstawie dorozumianej umowy użyczenia, której zawarcie wywodzi się z faktu niesprzeciwiania się właściciela korzystaniu z lokalu. Korzystanie przez skarżącego z lokalu ma charakter długotrwały, nie jest jednorazowe czy okazjonalne. Prawidłowo zatem organy uznały, że skarżący posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby. Co do kwestii czy zajmowana przez skarżącego i jego rodzinę cześć lokalu mieszkalnego odpowiada normom zaludnienia przysługującym strażakowi, przewidzianym w art. 76 ust. 2 u.PSP tj. odpowiadającym 3 normom dotyczącym strażaka, jego żony i syna czyli minimum 21 m2 powierzchni mieszkalnej, WSA zauważył, że organy orzekające w sprawie, podobnie jak w poprzednim postępowaniu, miały trudności z uzyskaniem od skarżącego wiarygodnej informacji dotyczącej powierzchni zajmowanej przez niego części lokalu, w tym zwłaszcza pokoju połączonego z aneksem kuchennym. Sad I instancji nadmienił, że organy w 2015 r. orzekały w sprawie wniosku L.K. w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r., odmawiając przyznania prawa do równoważnika. Ustalono wówczas, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego przy ul. [...] w [...] wynosi 53,6 m2, zaś powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 34 m2 (tj. 9 m2 + 9 m2 + 16 m2). Następnie WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. oddalił skargę L.K. rozstrzygnięcie organu II instancji. Według WSA jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podawana przez skarżącego orientacyjna powierzchnia mieszkalna lokalu, w którym strona zamieszkuje jest ponad dwukrotnie mniejsza (nie więcej niż 25,5 m2) od jego powierzchni użytkowej (53,6 m2). Nadto twierdzenia skarżącego, z których wynika, że powierzchnia aneksu kuchennego (14 m2) jest dwa razy większa od powierzchni połączonego z nim pokoju (7 m2), zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, mogły nasuwać wątpliwości co ich zgodności ze stanem rzeczywistym. Organ nie miał możliwości zweryfikować tych danych z uwagi na odmowę wyrażenia przez skarżącego zgody na dokonanie pomiaru lokalu. Wobec powyższego WSA uznał, iż organy miały podstawę by przyjąć, że skarżący nie wykazał, że zajmowana przez niego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza od przysługującej. Przy czym nie można tym samym czynić organowi odwoławczemu zarzutu, że ustalając powierzchnię mieszkalną przedmiotowego lokalu odwołał się do treści § 94 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i przyjął, że powierzchnia mieszkalna największego pokoju wynosi minimum 16 m2. WSA zaakcentował, że analogiczny przepis zawierało uprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, ze zm.). Organ uznał więc, że powierzchnia mieszkalna części lokalu zajmowanego przez skarżącego wynosi ok. 25 m2 (tj. 9 m2+16 m2), a zatem spełnia ona wymagania pod względem przysługującej skarżącemu normy powierzchni mieszkalnej, gdyż przysługują mu 3 normy zaludnienia, czyli nie mniej niż 21 m2. Sąd I instancji zauważył, że decyzja wydana na podstawie art. 78 u.PSP ma charakter konstytutywny. Prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje bowiem z mocy prawa, a na podstawie decyzji, w której organ przyznaje należną pomoc finansową określając ściśle jej rodzaj oraz wysokość. Ubiegający się o taką pomoc powinien przekazać organowi rozpoznającemu wniosek, wszelkie dane potrzebne do jego załatwienia. W niniejszej sprawie takimi danymi były informacje o powierzchni mieszkalnej przedmiotowego lokalu, które są niezbędne do ustalenia czy lokal spełnia wymagania pod względem przysługującej normy powierzchni mieszkalnej. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu jakoby organ traktował przekazywane mu informacje wybiórczo i dobierał je wedle własnego uznania. Wskazać należy bowiem, że najpierw organ pierwszej a potem drugiej instancji próbowały w toku postępowania ustalić jaka jest rzeczywista powierzchnia mieszkalna lokalu. Na skutek braku informacji organ, odwołując się do przepisów prawa budowlanego, ustalił przybliżoną powierzchnię lokalu. W podsumowaniu WSA stwierdził, że skoro skarżący ubiegał się o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, to na nim spoczywał ciężar wykazania, że spełnia warunki do jego uzyskania, czego nie uczynił. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 78 ust. 1 w związku z 74 ust. 1 u.PSP poprzez niewłaściwą wykładnię przedmiotowych przepisów skutkującą:  i. błędnym uznaniem, iż posiadanie części lokalu mieszkalnego skutkuje pozbawieniem prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego; ii. błędnym uznaniem, iż posiadanie części lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego (a więc bez możliwości skutecznej ochrony posiadania) skutkuje pozbawieniem prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego; iii. błędnym uznaniem, iż posiadanie części lokalu mieszkalnego jest elementem statuującym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego; b) art. 78 ust. 1 w związku z art. 78 ust. 3 u.PSP, poprzez ich błędną wykładnię skutkująca przyjęciem, iż decyzja przyznająca równoważnik za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, podczas gdy z przepisu art. 78 ust. 3 wynika, iż prawo do równoważnika przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania, do dnia w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia; c) art. 710 k.c. poprzez niewłaściwą wykładnię przedmiotowych przepisów skutkującą uznaniem, iż w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z użyczeniem części lokalu mieszkalnego, podczas gdy stan faktyczny sprawy odpowiada instytucji precarium; 2. prawa procesowego: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w sposób niezgodny z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zwiera w szczególności ustalenia sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, nie wyjaśniając przesłanek takiego działania, uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli prawidłowości wyroku; b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, 77, 80, 83 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." w związku z art. 6-10 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy orzekające w sprawie dokonały ustaleń w zakresie istnienia rzekomej dorozumianej umowy bez przesłuchania drugiej strony rzekomej umowy, wbrew oświadczeniu jednej ze stron rzekomej umowy opierając się na domniemaniach nie umocowanych prawnie a także przypuszczeniach które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KW PSP wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego powinien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom, jakie stawia p.p.s.a. takiemu środkowi zaskarżenia, niemniej jednak nie są to uchybienia, które nakazywałyby jej odrzucenie. W myśl art. 193 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie można też uznać za zasadny zarzutu wskazanego w pkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w sposób niezgodny z wymogami z art. 141 § 4 p.p.s.a. Na wstępie zaznaczenia wymaga, ze autor skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie podjął nawet próby wykazania, że naruszenie ww. przepisów procedury miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Wszystkie te elementy w zaskarżonym wyroku występują. Zupełnie inną kwestią jest natomiast trafność rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w pkt 2 lit. a wskazał także na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi o tym, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Przepis ten nie może zatem służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Może być natomiast podstawą skargi kasacyjnej wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z kolei z przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. WSA w Gdańsku oddalił skargę, zastosował przeto oznaczony środek określony w tej ustawie. Artykuł 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Nie można było również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż w realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012r., II FSK 2662/10; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13). W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku na tle treści zaskarżonego rozstrzygnięcia - zastosować nie mógł. Przy czym pamiętać należy, że podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., stosownie do którego w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi – gdyby nawet została wyraźnie wyartykułowana przez stronę skarżącą kasacyjnie - nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić zdaniem strony skarżącej kasacyjnie. Zaakcentować należy, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem – przede wszystkim przepisów postępowania sądowego, a dopiero w dalszej kolejności powiązanych z nimi przepisów regulujących postępowanie przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów, które były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Z powyższych przyczyn nie mógł osiągnąć skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 , art. 77, art. 80 i art. 83 k.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przechodząc do oceny zarzutów prawnomaterialnych, podniesionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, również trzeba stwierdzić, że są one również bezzasadne. Na wstępie zaakcentować należy, że do podważenia stanu faktycznego nie mogą służyć zarzuty oparte na naruszeniu prawa materialnego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Skuteczne podważenie ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego mogłoby nastąpić jedynie w przypadku podniesienia skutecznych zarzutów prawa procesowego. Biorąc zatem pod uwagę, że w niniejszej sprawie brak jest skutecznie podniesionego zarzutu naruszenia prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, czyli że lokal, który jest zamieszkiwany przez skarżącego kasacyjnie jest lokalem mieszkalnym. Nadto w ustalonym stanie faktycznym, skarżący nie wykazał, że zajmowana przez niego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza od przysługującej. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie już w orzecznictwie wskazywał, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2017 r., II GSK 723/16, z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11). Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Istotne jest przy tym również, że ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie ubiegał się o przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak wynika z art. 78 ust. 1 u.PSP – o treści obowiązującej w chwili zastosowania go przez organy administracji orzekające w sprawie, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że prawo strażaka mianowanego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 78 ust. 1 ustawy) stanowi pochodną uprawnienia podstawowego jakim jest prawo do lokalu mieszkalnego (art. 74 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że równoważnik pieniężny jest surogatem zasadniczego uprawnienia, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli strażak nie posiada lokalu. (por. uchwałę NSA z dnia 26 lutego 2008 r., I OSP 3/08). Powyższe oznacza, że strażak w pierwszej kolejności powinien wystąpić o przydział lokalu mieszkalnego. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 1 ustawy - Strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych; ust.1a. Jeżeli w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, strażak może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości, ust. 2. Strażak w służbie przygotowawczej może otrzymać kwaterę tymczasową w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Zasadą jest prawo strażaka mianowanego na stałe do lokalu mieszkalnego; prawo to służy realizacji celu ustawy - by strażacy byli maksymalnie dyspozycyjni i w nadzwyczajnych stanach mogli być wezwani do służby poza zwykłym, planowanym czasem jej pełnienia. Stanie się to możliwe wyłącznie, gdy strażacy mieszkają w miejscowościach, w których pełnią służbę, bądź w miejscowościach pobliskich (vide wyrok WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Po 771/03, LEX nr 969366). Skoro zatem, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, skarżący nie skorzystał z prawa pierwotnego określnego w art. 74 ust. 1 u.PSP, to nie mógł wystąpić o równoważnik pieniężny, który jest – jak wyżej wykazano – uprawnieniem pochodnym, wtórnym. Powyższa konkluzja wynika również wprost z brzmienia art. 78 ust. 2 pkt 2 u.PSP, który stanowi, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak: odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu, o którym mowa w art. 76 ust. 7 u.PSP. Tymczasem z przedłożonych akt sprawy nie wynika, aby L.K. występował z wnioskiem o otrzymanie lokalu mieszkalnego w G. lub miejscowości pobliskiej, albo też aby został wezwany przez właściwy organ do złożenia takowego wniosku, a właśnie te działania powinny poprzedzać złożenie wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zatem zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy, przedmiotowy równoważnik, o przyznanie którego ubiega się skarżący, przysługuje, w sytuacji, gdy: - strażak nie posiada lokalu mieszkalnego czy domu, wobec którego ma tytuł prawny (w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej), - organ wykluczył istnienie przesłanek negatywnych z art. 78 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji i organów administracyjnych, że skarżący posiada w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego. Według NSA użyte w art. 78 ust. 1 ustawy sformułowanie "nie posiada" nie odnosi się do posiadania w rozumieniu art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, lecz należy je utożsamiać z pojęciem "nie ma", "nie dysponuje". Innymi słowy przedmiotowy równoważnik pieniężny nie przysługuje strażakowi, który w miejscu pełnienia służby (miejscowości pobliskiej) ma (on lub członek rodziny wymieniony w art. 75 ustawy), lokal mieszkalny czy dom, wobec którego ma tytuł prawny. O ile nawet art. 78 ust. 1 ustawy dotyczyłby "posiadania" w rozumieniu art. 336 k.c., to odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że władztwo nad rzeczą przybiera postać posiadania i dzierżenia. Posiadanie to władanie rzeczą "dla siebie" i zamiar ten odróżnia posiadacza od dzierżyciela. Dzierżenie polega na władaniu rzeczą dla innej osoby, na wykazywaniu woli władania rzeczą za kogo innego (art. 338 k.c.). Prekarzysta, czyli korzystający z rzeczy na zasadach grzecznościowych, ma także status dzierżyciela, bowiem włada rzeczą za posiadacza (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I CSK 355/09, publ. OSNC 2010/10/139 oraz Lex nr 578096). Z akt administracyjnych wynika, że skarżący pod wskazanym adresem mieszka od [...] kwietnia 2014 r., czyli 5 lat. Przebywanie w cudzej nieruchomości przez tak długi okres nie może być uznane za "przebywanie w gościnie", wobec czego nie może być mowy o tym, by skarżący mógł być uważany za prekarzystę, jak podnosi autor skargi kasacyjnej. Zresztą analizując zebrany materiał dowodowy, w tym oświadczenie skarżącego, w którym podał, że zajmuje część lokalu i posiada zgodę na użytkowanie, należało przyznać rację Sądowi I instancji, że skarżącego łączy z właścicielką lokalu umowa użyczenia. Skarżący nie jest też dzierżycielem, bo nie włada rzeczą za posiadacza, np. jako przedstawiciel ustawowy, przechowawca, przewoźnik, zarządca, pełnomocnik. Podjęte przez skarżącego próby wykazania, że zajmowana przez niego powierzchnia lokalu jest dwukrotnie mniejsza (nie więcej niż 25,5 m2), przy występującej po stronie skarżącego opieszałości w udzielaniu informacji na temat możliwości dokonania pomiaru lokalu, braku współdziałania z organami w zakresie dostarczania dokumentacji dot. ww. lokalu oraz występujących rozbieżnościach w oświadczeniach skarżącego, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego doprowadziły organ do słusznej konkluzji, że wersja przestawiana przez skarżącego nie zasługiwała na aprobatę. To wnioskodawca starający się o uzyskanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (a więc w celu uzyskania środków publicznych) powinien wykazać wszelkie przesłanki do jego przyznania i w tym celu ściśle współpracować z właściwymi organami. W przedmiotowej sprawie widoczny był ze strony wnioskodawcy brak takiego współdziałania. Podjęta przez autora skargi kasacyjnej argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi stanowiła bezzasadną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.