III OSK 1501/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 4/23 w sprawie ze skargi D.Z. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz D. Z. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 4/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 149 § 1, art. 149 § 1a, art. 151 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a.", w pkt. 1. sentencji wyroku, zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie Informacji publicznej z 24 listopada 2022 roku – w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem ; w pkt. 2. sentencji wyroku, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; w pkt. 3. sentencji wyroku, oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt. 4. sentencji wyroku, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W jego ocenie w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.") przez nieudzielenie skarżącemu w terminie ustawowym informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, pomimo że posiadane przez organ informacje są informacjami publicznymi, a nie zachodzą jednocześnie jakiekolwiek przesłanki, które stałyby na przeszkodzie ich udzieleniu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 24 listopada 2022 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy [...] drogą mailową o udostępnienie audytu (opinii, informacji lub innego dokumentu w zależności od jego formy), wskazującego działania lub zaniechania [...] w okresie pełnienia przez niego obowiązków Wójta Gminy [...], o którym to audycie mowa w pkt 5 wystąpienia (pisma) Gminy [...] do Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 kwietnia 2021 r. (pismo do wglądu dostępne jako załącznik do artykułu pod adresem: [...]). Z punktu 5 powołanego pisma wynikało, że na zlecenie Gminy [...] sporządzono audyt wskazujący na szereg działań i zaniechań [...] kwalifikujących się do wyciągnięcia w stosunku do niego konsekwencji prawnych. Organ 9 grudnia 2022 r. przesłał skarżącemu na adres mailowy skan pisma zatytułowanego "decyzja", w którym wskazał, że odmawia udostępnienia informacji publicznej. Ponadto organ zakwestionował w nim, aby audyt posiadał charakter informacji publicznej. Następnie skarżący podniósł, że organ wydał nieistniejącą decyzję administracyjną, która nie może być uznana za sposób załatwienia sprawy, pomijając okoliczność, że nie było jakichkolwiek podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a przez to organ znajduje się w stanie bezczynności. W sytuacji bezczynności organu jedynym środkiem prawnym pozwalającym skarżącemu na dochodzenie swoich praw jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność. Wspomniana skarga nie musi być poprzedzona wyczerpaniem jakichkolwiek środków prawnych, gdyż w przypadku nieudostępnienia przez organ informacji publicznej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wnioskodawcy nie przysługuje ponaglenie przewidziane w art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. ani jakiekolwiek środki zaskarżenia. Ponadto wyjaśnił, że nie wnosi skargi na decyzję administracyjną z tego względu, że "decyzja" z 9 grudnia 2022 r. jest tzw. nieaktem, decyzją nieistniejącą. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (brak ponaglenia). W razie uznania, że skarga nie podlega odrzuceniu, organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że rozpoznał sprawę i wydał 9 grudnia 2022 r. decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej. Wspomniana decyzja została przesłana wnioskodawcy drogą elektroniczną 9 grudnia 2022 r. w zakreślonym terminie. Decyzja zawiera elementy konstytutywne, tj. oznaczenie organu (Wójt Gminy [...]), oznaczenie strony (D. Z.) i rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto została podpisana przez uprawniony organ. Ze skargi wynika, że skarżący nie skarży bezczynności organu, tylko jest niezadowolony z decyzji odmownej. Uzasadniając zaskarżony wyrok WSA w Łodzi, w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi i wyjaśnił, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Sąd uznał Wójta Gminy [...] - jako organ władzy publicznej - za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p."). Sąd I instancji ustalił, że skarżący drogą elektroniczną (mailową), 24 listopada 2022 r., wystąpił do organu o udostępnienie audytu (opinii, informacji lub innego dokumentu w zależności od formy) wskazującego działania lub zaniechania [...] w okresie pełnienia przez niego obowiązków Wójta Gminy [...]. 9 grudnia 2022 r. organ przesłał skarżącemu na adres mailowy skan pisma zatytułowanego "decyzja", w którym wskazał, że odmawia udzielenia informacji publicznej, kwestionując przy tym charakter audytu jako informacji publicznej. W odniesieniu do tej ostatniej korespondencji Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że owa "decyzja" z 9 grudnia 2022 r. nie zawiera oznaczenia adresata, nie zawiera rozstrzygnięcia (nie wskazano w niej precyzyjnie informacji publicznej, której udostępnienia organ odmawia), nie zawiera podpisu osoby powołanej do wydania decyzji (nie można za podpis uznać samego skanu podpisu), ani nie została doręczona adresatowi (przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują doręczeń decyzji na adres mailowy). W konsekwencji za zasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut bezczynności organu, z tą uwagą, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym ostatnim zakresie Sąd uznał, że bezczynność organu, choć ewidentna, nie była pozbawiona racjonalnego uzasadnienia. Organ czynił starania, by udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego, aczkolwiek pozostawał w błędnym przekonaniu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd z uwagi na brak podstaw do wymierzania grzywny organowi i zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego oddalił skargę w tym zakresie (punkt trzeci sentencji wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1, 2 i 4. Wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w razie uznania, że stan sprawy jest dostatecznie wyjaśniony o rozpoznanie skargi i jej oddalenie na skutek niezaistnienia stanu bezczynności, ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i o "zwrot na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych". Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, iż wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o treść art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność Wójta Gminy [...], w sytuacji, gdy prawidłowa kontrola działalności administracji publicznej dokonana przez Sąd I instancji powinna doprowadzić do oddalenia skargi na bezczynność Wójta Gminy [...], w tym przez wadliwe ustalenie, iż w niniejszej sprawie zaistniał stan bezczynności, a w konsekwencji istniała możliwość i konieczność przeprowadzenia sądowej kontroli w tym zakresie; 2. przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p, przez uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy prawidłowa kontrola działalności administracji publicznej dokonana przez Sąd I Instancji powinna doprowadzić do oddalenia skargi na bezczynność Wójta Gminy [...]; 3. przepisu art. 52 § 1 w zw. z art, 53 § 2b) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo, że skarga podlegała odrzuceniu, ze względu na niewyczerpanie dostępnych środków zaskarżenia; 4. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku Sądu I Instancji, a w szczególności: a) brak odniesienia się do żądania odrzucenia skargi, przez jedynie wskazanie, że istniała podstawa do rozpoznania skargi, tym niemniej Sąd nie wskazał z czego wynika brak konieczności wystąpienia ze środkiem zaskarżenia w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej; b) brak odniesienia się do stanowiska organu, który stwierdził, że sprawa objęta wnioskiem o dostęp do informacji publicznej została rozpoznana decyzją z 9 grudnia 2022 r., jak również niewskazanie dlaczego właściwą drogą sądową jest stwierdzenie bezczynności, skoro bezspornym jest podjęcie działania przez organ, a skarżący de facto kwestionuje wydaną decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej zarzucając bezczynność zamiast zaskarżyć wydaną decyzję. Z kolei, w oparciu o treść art. 174 pkt 1) p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. Naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja z 9 marca 2023 r. odmawiająca dostępu do informacji publicznej nie stanowi merytorycznego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem przez uznanie że wydanie decyzji, która zdaniem sądu była dotknięta poważnymi wadami, stanowi przejaw bezczynności; 2. Naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ miał obowiązek udostępnić informacje publiczne, skoro żądanie wnioskodawcy stanowiło przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej i stanowiło przejaw realizacji partykularnych interesów, bez związku z implementacją zasady jawności życia publicznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący – reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie w całości. Wystąpił także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawem przepisanych. Podniósł m.in., że, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie doszło do wydania tzw. decyzji nieistniejącej, tzn. niezawierającej konstytutywnych cech decyzji oraz niedoręczonej stronie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero, bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Należy tu zauważyć, że systematyka uzasadnienia skargi kasacyjnej nie została przypisana do konkretnych, podniesionych zarzutów. Dodatkowo, w przedstawionej argumentacji nie tylko nie zaznaczono naruszenia, którego lub których przepisów dotyczy ale i tylko w niewielkiej części nawiązano do treści przepisów, których naruszenie zarzucono, co znacznie utrudnia odniesienie się do podniesionych zarzutów. W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b) p.p.s.a. polegającego na nieodrzuceniu skargi pomimo nie wniesienia przez skarżącego ponaglenia. Zarzut ten jest chybiony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że nadal w aktualnym stanie prawnym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga jej poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co oznacza, że przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie nie przewiduje. Przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. nie można odczytywać z pominięciem treści art. 52 § 2 p.p.s.a. O ile unormowania zawarte w art. 52 § 1-3 p.p.s.a. odnoszą się do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, to unormowania art. 53 § 1-4 p.p.s.a. dotyczą terminu do wniesienia skargi. Z art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym "[s]kargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" wynika, poza wymogiem uprzedniego wniesienia ponaglenia, nieograniczony w czasie termin do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie odrębny w stosunku do treści art. 52 § 1-3 p.p.s.a. rodzaj środków zaskarżenia oraz tryb i wymóg składania takich środków. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych jednolicie i niezmiennie wskazuje, że art. 53 § 2b p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu. Jeśli ponaglenie, zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a., stronie nie przysługuje, to nie ma podstaw do jego wymagania w oparciu o art. 53 § 2b p.p.s.a., co oznacza, że w takich sytuacjach skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, o ile nadal trwa stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. uzasadnienie uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz uchwały NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21). Natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania nr 1 i 2, okazały się bezskuteczne ze względu na ich wadliwą konstrukcję. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. i "art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p." przez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy prawidłowa kontrola powinna doprowadzić Sąd do oddalenia skargi na bezczynność, w tym przez wadliwe ustalenie, iż istniał stan bezczynności a w konsekwencji istniała możliwość i konieczność przeprowadzenia sądowej kontroli w tym zakresie, oraz gdy prawidłowa kontrola działalności administracji powinna doprowadzić Sąd do oddalenia skargi na bezczynność. Autor skargi kasacyjnej nie przytoczył jednostek redakcyjnych art. 149 § 1 p.p.s.a., których dotyczą omawiane zarzuty. Uchybienia tego nie usunięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Artykuł 149 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów o różnej treści normatywnej. Zatem przepisy te powołane zostały w sposób nieprecyzyjny, co powodowało taką wadliwość konstrukcyjną tego zarzutu, która nie mogła być usunięta przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Niezależnie od tego, w odniesieniu do omawianych zarzutów należy podkreślić, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie orzekania przez sąd administracyjny w sprawach skarg na bezczynność, ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak i inne przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, art. 151, czy art. 58 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji uwzględnił skargę stwierdzając, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to nie można Sądowi zobowiązującemu organ do załatwienia wniosku skarżącego w określonym zakresie i stwierdzającego, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycjami zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych (por. wyrok NSA z 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Przepisy powyższe mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby strona skarżąca kasacyjnie zarzucała np. wadliwą wykładnię pojęć prawnych użytych przez ustawodawcę w tych przepisach, a zatem kierowała zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionowała prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego rzutujących na sposób rozpoznania wniosku skarżącego z 24 listopada 2022 r. Dla skuteczności zarzutów, konieczne było powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji przechodząc do rozpoznania sprawy i stwierdzając bezczynność organu w określonym zakresie, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Takiego wymogu nie spełniają przepisy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz "art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p." Pierwszy z nich jest przepisem kompetencyjnym dającym Sądowi administracyjnemu uprawnienie do kontroli działowości organów administracji publicznej przez orzekanie w sprawach ich bezczynności. Z tej kompetencji Sąd I instancji orzekając w niniejszej sprawie, skorzystał. Natomiast co do przepisów "art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p." nie sposób się odnieść, ponieważ skrót "p.u.s.p." jest na tyle nieprecyzyjny, że nie można ustalić jakiego aktu prawnego przepis ten dotyczy. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny wadliwie skonstruowanych zarzutów. Zatem należy uznać, że strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska Sądu I instancji co do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z 24 listopada 2022 r. Nie mógł odnieść pożądanego przez skarżący kasacyjnie organ skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zasadniczym zakresie realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrócić nadto należy uwagę, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15). Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można podważać stanowiska Sądu co do wykładni i zastosowania prawa, a co zdaje się czyni skarżący kasacyjnie organ podnosząc omawiany zarzut. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze i w odpowiedzi na skargę oraz wyjaśnił, z jakich przyczyn nie uwzględnił stanowiska organu. Sąd I instancji na stronie 6 i 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał dlaczego brak jest podstaw do żądania od skarżącego wniesienia przed skargą ponaglenia. A w związku z tym stwierdził, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna. Sąd na stronach 8 i 9 szeroko odniósł się do kwestii pisma z 9 grudnia 2022 r. zatytułowanego "decyzja". Podzielił stanowisko skarżącego, że pismo z 9 grudnia 2022 r. zatytułowane "decyzja", ze względu na brak konstytutywnych elementów, nie może być uznane za decyzję. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skarżący był uprawniony do wniesienia skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z 24 listopada 2022 r., tym bardziej, że skarżący był reprezentowany przez radcę prawnego, a skarga została zatytułowana jako skarga na bezczynność organu a nie jak chciałby tego organ, na decyzję. Prawidłowość stanowiska Sądu w tym zakresie potwierdza to, że w uzasadnieniu skargi wskazano na nieistnienie decyzji z 9 grudnia 2022 r. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Autor skargi kasacyjnej upatruje go w niewłaściwym jego zastosowaniu i uznaniu, że decyzja z "9 marca 2023 r." odmawiająca dostępu do informacji publicznej nie stanowi merytorycznego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem wydanie decyzji, która zdaniem Sądu była dotknięta poważnymi wadami stanowi przejaw bezczynności. Istotą tego zarzutu jest podważanie stanowiska Sądu, że w sprawie nie wydano decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., której wydanie uwolniłoby organ od zarzutu bezczynności. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów normujących ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który był podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku. Z ustaleń Sądu wynika, że pismo z 9 grudnia 2022 r. nie zawiera oznaczenia adresata, nie zawiera rozstrzygnięcia (nie wskazano precyzyjnie informacji publicznej, której udostępnienia organ odmawia), nie zawiera podpisu osoby powołanej do wydania decyzji ani nie zostało doręczone adresatowi (przepisy k.p.a. nie przewidują doręczeń decyzji na adres mailowy). Dlatego Sąd i instancji uznał, że organ nie wydał decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ pismo to nie zawiera koniecznych, wymienionych w k.p.a. elementów. W tych niepodważonych w skardze kasacyjnej okolicznościach, nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie organem, że w sprawie doszło do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy także zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów k.p.a. normujących elementy składowe decyzji. Szczególnie tych, których istnienie przemawia za tym, że pismo może zostać uznane za decyzję. To zwania Sąd kasacyjny od konieczności odniesienia się do akcentowanego w skardze kasacyjnej błędnego zakwalifikowania przez Sąd I instancji pisma z 9 grudnia 2022 r. jako "decyzji nieistniejącej". Nie wymaga szerszych wywodów to, że gdy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, adresat wniosku, jeśli ją posiada, powinien ją udostępnić albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia lub umorzyć postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skoro Sąd I instancji uznał, że Wójt Gminy jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych a wniosek dotyczy informacji publicznej, to słusznie uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Pismo z 9 grudnia 2022 r. uwalniałoby organ od zarzutu bezczynności tylko w sytuacji, gdyby stanowisko organu co do tego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, byłoby prawidłowe. Tymczasem Sąd zajął stanowisko odmienne od organu, bowiem uznał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Niezasadny okazał się również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci "3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ miał obowiązek udostępnić informacje publiczne, skoro żądanie wnioskodawcy stanowiło przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej i stanowiło przejaw realizacji partykularnych interesów, bez związku z implementacją zasady jawności życia publicznego". Zarzut ten jest niezrozumiały. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu prawnego lub faktycznego. W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał, że "w przypadku żądania informacji publicznej, udostępnienie jej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wówczas istotne jest, czy żądanie jest motywowane względami prywatnymi czy publicznymi." Wywód ten jest uprawniony tylko w sytuacji gdy wniosek zawiera żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy nie jest informacja publiczna przetworzona lecz informacja publiczna prosta. Ponadto organ nie twierdzi, że przedmiotem żądania jest informacja publiczna przetworzona. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do stosowania przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i nie mógł go naruszyć. Za oczywistą omyłkę Sądu należy uznać pasus zawarty na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "organ miał zatem obowiązek jej udostępnienia" (żądanej informacji). Oczywistym bowiem jest, że jak to wynika z sentencji zaskarżonego wyroku, Sąd zobowiązał Wójta Gminy tylko do załatwienia wniosku skarżącego z 24 listopada 2022 r. nie wskazując sposobu załatwienia tego wniosku. Autor skargi kasacyjnej w omawianym zarzucie naruszenia prawa materialnego zmierza do podważania stanowiska Sądu I instancji, który zakwalifikował wnioskowaną informację jako publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i pkt 5 lit. c) u.d.i.p. pomijając, to że żądnie to stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Zatem, zdaniem organu, wniosek nie podlegał uwzględnieniu. Wobec tego należy wyjaśnić i w pierwszej kolejności z naciskiem podkreślić, że brak jest podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej ma charakter obiektywny i nie jest kształtowana sposobem realizowania tego prawa. Forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie o formę, w jakiej powinna nastąpić reakcja organu na to zjawisko, wymaga uprzedniego uchwycenia istoty zjawiska i mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21). Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma to nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie jest wyrażona w tekście prawnym (przykładem posługiwania się przez ustawodawcę kategorią nadużycia prawa może być treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług – t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 931, zgodnie z którym "W przypadku wystąpienia nadużycia prawa dokonane czynności, o których mowa w ust. 1, wywołują jedynie takie skutki podatkowe, jakie miałyby miejsce w przypadku odtworzenia sytuacji, która istniałaby w braku czynności stanowiących nadużycie prawa"), a zatem skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dopiero w dalszej kolejności w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z dnia: 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21 i 12 lipca 2024 r. III OSK 2604/23). W konsekwencji, i z tej przyczyny chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 pkt 1 u.d.i.p. ponieważ Sąd I instancji orzekając w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność nie miał podstaw do oceny wniosku skarżącego z 24 listopada 2022 r. pod kątem nadużycia prawa do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.