VIII SA/Wa 109/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 12 marca 2026 r. sprzeciwu R. G., W. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 stycznia 2026 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz R. G. i W. G. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 5 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R. G. i W. G. (dalej: "skarżący", "strona", "inwestor") od decyzji Burmistrza Gminy K. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z 24 listopada 2025r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez skarżących, polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz ze zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] obręb K., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Oznaczoną na wstępie decyzją z 24 listopada 2025r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez skarżących, polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz ze zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] obręb K.. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący działaniem pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, zarzucili decyzji naruszenie przez organ przepisów: art. 138 § 2, art. 127 § 3 i art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nieuczynienie zadość wytycznym organu II instancji, albowiem organ I instancji podjął się po raz kolejny polemiki z wytycznymi zawartymi w decyzji SKO w R. zamiast uczynić im zadość, czym jednocześnie naruszył podstawowe zasady państwa prawa, jak również stawił się niejako w roli strony, który to przymiot organowi nie przysługuje; w szczególności organ w decyzji z dnia 12 listopada wprost przyznaje, że ponownie odniósł się krytycznie do wcześniejszych rozstrzygnięć SKO, utrzymując własne stanowisko, mimo że SKO siedmiokrotnie uchylało analogiczne decyzje, a takie działanie stanowi rażące naruszenie zasady związania wytycznymi organu II instancji i narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ustalenia funkcji mieszkaniowej dla planowanej inwestycji, pomimo tego, że przy tej samej drodze publicznej znajduje się już liczna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a nadto, znajduje się tam hotel pracowniczy, który nadal spełnia funkcję mieszkaniową, a nadto w obszarze analizowanym jest znacząca przewaga funkcji mieszkaniowej, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że występujące obszary przemysłowe i usługowe kolidują z funkcją mieszkaniową planowanej inwestycji, podczas gdy funkcja mieszkaniowa nie ogranicza w żaden sposób funkcji jaką mają niniejsze obszary; organ I instancji w skarżonej decyzji nie wskazał, na czym ta kolizja miałaby polegać – ograniczył się do stwierdzenia, że "mogłaby powodować spory", nie wykazując żadnych realnych dostaw, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zawężenie obszaru analizowanego do "podprzestrzeni", podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wielokrotnie wskazywało, iż jest to niedopuszczalne – organ I instancji, pomimo że wskazuje, iż "Ujęcie wyodrębnionych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie kontynuacji funkcjonalnej planowanej inwestycji należy traktować wyłącznie jako realizację orzeczeń organów odwoławczych" to faktycznie ogranicza się wyłącznie do wymienienia tych terenów, ale faktycznie w analizie pomija ich istnienie, art. 7, art. 12 § 1 i art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie przez organ I instancji przy wydaniu decyzji wytycznych organu II instancji co do tego, że w granicach analizowanego obszaru występuje zabudowa mieszkaniowa oznaczająca spełnienie warunku kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję oraz niedokonania przez organ I instancji oceny możliwości wyznaczenia innej wartości szerokości i wysokości w oparciu o § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną, wybiórczą i niepełną ocenę opinii urbanistycznej, która zawiera jednoznaczne ustalenia faktyczne potwierdzające występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w analizowanym obszarze oraz wskazuje, że planowana inwestycja odpowiada tej funkcji, zaś jej kontynuacja znajduje uzasadnienie w linii orzeczniczej organu odwoławczego. Kolegium, decyzją z 5 stycznia 2026 r., uchyliło zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na wstępie uzasadnienia swojej decyzji przypomniało, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej "u.p.z.p."), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wskazało, że przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do zrealizowania w terenie nie objętym ustaleniami planu miejscowego, zatem wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zauważyło, że przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane m.in. z dniem 27 maja 2012 r., 3 stycznia 2022 r. i 24 września 2023 r. Z uwagi jednak na przepisy przejściowe oraz w związku z tym, że wniosek inwestora o wydanie decyzji wpłynął do organu I instancji 16 marca 2021 r., w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy w brzmieniu przed ww. nowelizacjami. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wszczyna się na wniosek inwestora. Przepis art. 52 ust. 2 ustawy określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W dniu 16 marca 2021 r. skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych niepodpiwniczonych (jednego pojedynczego i dwóch bliźniaczych) na działce o nr ewid. [...] obręb K.. We wniosku określono, że: powierzchnia zabudowy wynosić będzie 130 m kw. dla budynku pojedynczego i 180 m kw. dla budynku bliźniaczego, wysokość zabudowy – do 9 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – ok. 6 m, dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 30 st., szerokość elewacji frontowej – ok. 12 m dla budynku pojedynczego i 24m dla budynku bliźniaczego, powierzchnia użytkowa – 200 m kw. dla budynku pojedynczego i 400 m dla budynku bliźniaczego, powierzchnia podlegająca przekształceniu ok. 4 000 m kw., teren przeznaczony do zainwestowania jest zabudowany budynkami przewidzianymi do rozbiórki, utworzenie 10 miejsc parkingowych (5 w garażach). Do wniosku została załączona mapa spełniająca wymogi stawiane przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Na przedmiotowej mapie znajduje się zarys granic działki nr ewid. [...] wskazany jako teren przeznaczony pod inwestycję. Granice oznaczono linią ciągłą koloru żółtego i punktami A, B, C, D, E, F. Na mapie uwidoczniono też planowane zagospodarowanie terenu. Dodatkowo wniosek zawiera załączniki graficzne przedstawiające zwymiarowane szkice rzutu poziomego i przekroju budynków. Nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. P.). Na skutek wezwania organu I instancji wnioskodawcy w piśmie z 11 maja 2023 r. doprecyzowali, że inwestycja dotyczy planowanej budowy jednego budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej oraz czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (2x2). W ocenie Kolegium wniosek inwestora jest spójny w części opisowej i graficznej, a w konsekwencji wystarczający do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, do wniosku załączono zapewnienia gestorów sieci o możliwościach zabezpieczenia mediów (woda, energia elektryczna). W tym miejscu Kolegium podkreśliło, że sprawa niniejsza była rozpatrywana przez Kolegium kilkukrotnie. Istotne jest, że decyzja z 17 marca 2022 r. znak: [...] została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z 7 lipca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 425/22, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Burmistrza z 22 listopada 2021 r. znak: [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że dla celów załatwienia sprawy za front działki należy przyjąć odcinek graniczny działki ewid. [...] z drogą publiczną - ulicą P. na całej długości działki. W konsekwencji, za nieprawidłową uznano sporządzoną analizę urbanistyczną, co miało wpływ na wydane decyzje w I i II instancji. Dodano, że analiza urbanistyczna w postępowaniu o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest podstawowym dowodem, dlatego wskazane jest również uchylenie decyzji Burmistrza i sporządzenie jej przez organ I instancji z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy przypomniał także treść art. 153 p.p.s.a. SKO wskazało następnie, że decyzją Kolegium z 9 lutego 2023 r. zalecono organowi I instancji wezwanie inwestorów do uzupełnienia i doprecyzowania wniosku. Zwrócono uwagę na konieczność sporządzenia od nowa analizy urbanistycznej, z uwagi na jej zbytnią ogólnikowość, nie ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości (brak pełnej inwentaryzacji zabudowy), przyjęcie bliżej nieokreślonego sposobu ustalania parametrów nowej zabudowy. Podobnie decyzją z 21 września 2023 r. z uwagi na wadliwość sporządzenia analizy urbanistycznej, a w szczególności zbytnią ogólnikowość, nie ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości (brak rzetelnej inwentaryzacji zabudowy), przyjęcie bliżej nieokreślonego sposobu ustalania parametrów nowej zabudowy zalecono opracowanie tego dokumentu od nowa. Przypomniano, że analiza urbanistyczna w postępowaniu o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest dowodem o randze podstawowej. Również decyzją z 11 stycznia 2024 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z 10 listopada 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W decyzji z 11 stycznia 2024r. Kolegium wskazało na wadliwość sporządzenia analizy urbanistycznej. Decyzją z 21 marca 2024 r. znak: [...] ponownie odmówiono ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Decyzją z 27 czerwca 2024 r., znak; [...], Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z 21 marca 2024 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wskazując, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. Decyzją z 22 sierpnia 2024 r. znak: [...] ponownie odmówiono ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Decyzją z 23 października 2024 r., znak: [...]. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z 21 marca 2024 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wskazując, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. Decyzją z 16 grudnia 2024r. Burmistrz ponownie odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej w sprawie inwestycji. Kolegium decyzją z 27 lutego 2025 r., znak: [...] uchyliło decyzję ww. organu I instancji ponownie wskazując, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. Następnie decyzją z 6 czerwca 2025r. Burmistrz ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. Kolegium decyzją z 25 sierpnia 2025 r., znak: [...] uchyliło tą decyzję ponownie wskazując, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. Burmistrz rozpatrując ponownie wniosek inwestorów wskazał, że budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w K. w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy produkcyjnej i usługowej stanowiącej zwarty obszar nie będzie kontynuacją istniejących na tym terenie funkcji. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że w otoczeniu działki objętej wnioskiem występuje wyłącznie zabudowa produkcyjna i usługowa oraz, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na obszarze usługowo produkcyjnym w przyszłości będzie ograniczać te funkcje. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wywoła konflikty nie tylko przestrzenne ale również społeczne, których stroną nie będzie aktualny inwestor ale ewentualni mieszkańcy oraz funkcjonujący po sąsiedzku przedsiębiorcy — w tym miejscu należy wskazać na tereny bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością objętą wnioskiem oraz posiadające tożsamy układ komunikacyjny, gdzie realizowane jest m.in. przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla którego uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w odmiennych niż zakładane w przypadku planowanej inwestycji kryteriach przestrzennych. Organ I instancji wyjaśnił, że zabudowa mieszkaniowa nie jest funkcją dominującą na obszarze analizowanym i występuje w odległości co najmniej 250 m, jest obsługiwana komunikacyjnie z innej drogi publicznej oraz jest odmienna parametrycznie od przedmiotu planowanej inwestycji nie spełnia ustawowego kryterium dobrego sąsiedztwa. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawcy w dniu 5 maja 2025 r. złożyli sprzeciw wobec wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej na działce nr [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną, wskazując, że planowana inwestycja pogorszy warunki zamieszkania planowanych obiektów mieszkalnych i negatywnie wpłynie na możliwości inwestycyjne właścicieli sąsiednich nieruchomości. Następnie organ odwoławczy powołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz będące uzupełnieniem regulacji z art. 61 tej ustawy rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Podało, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei według ust. 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W rozstrzyganej sprawie analiza została opracowana zarówno w formie graficznej, jak i tekstowej. Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 oznaczono granice terenu objętego wnioskiem (działka nr ewid. [...]). Zgodnie z zaleceniem WSA w Warszawie za szerokość frontową działki przyjęto odcinek graniczny działki ewid. [...] z drogą publiczną - ulicą P. na całej długości działki (150 m). Wyznaczono również minimalną granicę obszaru analizowanego odległości ok. 450 m od granicy działki objętej wnioskiem, a także granicę obszaru analizowanego wykraczające poza wyznaczone minimum. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniono przyczyny powiększenia obszaru analizowanego. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, tj. m.in. budynki mieszkalne (np. na działkach nr [...]), gospodarcze związane z gospodarstwem rolnym (np. na działkach nr [...]), budynki usługowe (np. na działce nr [...]), produkcyjne (np. na działkach nr [...], [...]). Częściowo zabudowa związana jest z gospodarstwami rolnymi, co świadczy o istnieniu zabudowy zagrodowej. W analizie zinwentaryzowano zabudowę. Kolegium dostrzegło, że w rozpoznawanej sprawie w sposób bezsporny udowodniono m. in. istnienie nieużytkowanego od wielu lat budynku mieszkalnego, który w przeszłości był wykorzystywany jako hotel (na działce nr [...]). Wskazało, że w analizie sporządzonej do decyzji z 6 czerwca 2025 r. wyjaśniono, że w granicach obszaru analizowanego występuje m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co świadczy o spójności planowanej inwestycji w zakresie rodzaju zabudowy. Zwrócono natomiast uwagę, że rozbieżności występują w zakresie charakteru i formy architektonicznej. Dodano, że wnioskowane szerokości oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odbiegają od parametrów uśrednionych w obszarze analizowanym. Ponadto, że teren objęty wnioskiem nie tworzą spójnej całości kompozycyjnej z terenami zabudowy mieszkaniowej. Kolegium podtrzymało następnie stanowisko zawarte w decyzjach własnych z 27 czerwca 2024 r. i 23 października 2024 r., 27 lutego 2025 r. i 25 sierpnia 2025 r., że zamierzone budynki jednorodzinne na nieruchomości nr [...] stanowią kontynuację funkcji występującej na analizowanym obszarze, która nie musi znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Ponownie wskazało, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Planowana funkcja mieszkalna jednorodzinna jest zatem zgodna i nie wchodzi w kolizję z występującymi w obszarze analizowanym funkcjami (por. wyroki: NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2802/18; z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19; 8 grudnia 2020 sygn. akt II OSK 2636/18). Dostrzegło, że w obszarze analizowanym znajduje się ponad 100 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i choć jak wskazuje organ I instancji, zabudowa ta nie stanowi funkcji dominującej, nie można uznać, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji. Z tej przyczyny, zdaniem SKO, wbrew twierdzeniom organu I instancji można stwierdzić, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji został spełniony w okolicznościach niniejszej sprawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy uzależnia zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Pojęcie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestorów. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 maja 2018, II SA/Kr 298/2018, wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 listopada 2018r., sygn. akt: II SA/Bd 958/18). Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy stwierdziło, że organ I instancji ponownie błędnie wyszedł z założenia, że jedynie pełna zgodność nowo planowanej funkcji z działkami bezpośrednio sąsiadującymi z działką inwestycyjną pozwalałaby na pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestorów. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r., sygn. akt II OSK 1401/06, LEX nr 394807). Odnosząc się do zawartych w zaskarżonej decyzji twierdzeń, że w otoczeniu działki objętej wnioskiem występuje wyłącznie zabudowa produkcyjna i usługowa i wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na obszarze usługowo-produkcyjnym w przyszłości będzie ograniczać te funkcje wskazało, że w orzecznictwie kładzie się nacisk na umożliwienie realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które jest immanentnie związane z własnością nieruchomości, powinna ona zatem uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Istotne jest przy tym zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu nie tyle do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale do działek znajdujących się w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 239/06 (LEX nr 320109). Reasumując, w ocenie Kolegium planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, a zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Czym innym jest natomiast to, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny - o tym już decyduje porównanie parametrów projektowanej zabudowy i występującej w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. II OSK 1626/21). Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. jednorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 października 2024 r., sygn. akt: II SA/Gd 293/24). Kolegium ponownie wskazało, że argumentacja organu I instancji dotycząca przeznaczenia terenu jako produkcyjno-usługowego stanowi raczej uzasadnienie dla prac planistycznych dopuszczających zasięg zabudowy, ponieważ to właśnie plan miejscowy jako jedyny prawnie wiążący instrument polityki planistycznej gminy pozwala kształtować ją w sposób uzależniony od koncepcji rozwoju oraz polityki przestrzennej gminy (miasta). Decyzja o warunkach zabudowy, mimo że stanowi alternatywny dla planu miejscowego instrument zagospodarowania przestrzennego, to jednak odgrywa inną rolę. Z samej swojej istoty decyzja ta nie jest skierowana do ogółu, ale do konkretnego inwestora, a jako wiążąca w konkretnej sprawie ma przede wszystkim pozwolić na prawne wkomponowanie planowanej zabudowy w już istniejący układ urbanistyczny, a nie współtworzyć przyszły rozwój przestrzenny na wzór planu miejscowego (por. wyrok NSA z 21 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2575/10 (LEX nr 1219120 oraz z 17 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1944/12 (LEX nr 1452833)). W świetle powyższego SKO uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem zachodzi konieczność przeprowadzenia poprawnego postępowania administracyjnego zgodnie przepisami k.p.a. Wskazało, że z uwagi na charakter naruszeń nie można ich naprawić w trybie art. 136 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium na obecnym etapie postępowania nie może orzec co do istoty sprawy, o co wnoszą skarżący, gdyż pociągałoby to za sobą konieczność przeprowadzenia przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w znacznej części i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Wobec powyższego Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekło jak w sentencji decyzji. Zaakceptowało przy tym poglądy prawne zawarte w wyrokach: NSA z 8 listopada 2011r., II OSK 1564/10 (LEX nr 1132096); WSA w Łodzi z 27 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Łd 839/14 (LEX nr 1588758); NSA z 23 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 972/09 oraz WSA w Warszawie z 27 czerwca 2018r., sygn. akt VIII SA/Wa 390/18). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazało, że rzeczą organu I instancji będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszej decyzji, a w szczególności przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem: wykładni przepisów ustawy (mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie) przedstawionej przez Kolegium, reguł zawartych w k.p.a. i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Końcowo SKO powołało treść art. 138 § 2a k.p.a. wskazując, że przepis ten obliguje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ pierwszej instancji w swej decyzji, co dotyczyć może również przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 listopada 2017r., sygn. akt I OSK 24/16, LEX nr 2760545 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2020r., sygn. akt V SA/Wa 2235/19. LEX nr 3128740). Wytyczne te wiążą organ I instancji (por. co do zasady np.: wyrok WSA w Poznaniu z 2.06.2021r., sygn. akt IV SA/Po 57/21 (LEX nr 3191021), wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15.09.2021r., sygn. akt II SA/Go 471/21 (LEX nr 3226233); NSA z 20.11.2020r., sygn. akt I GSK 595/18 (LEX nr 3167243). Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżając decyzję SKO w całości. Wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie zgodnie z wnioskiem oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnik zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przekazania jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy był kompletny, a stan faktyczny wielokrotnie ustalany i niezmienny, co w konsekwencji wykluczało istnienie przesłanek do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a ewentualne uchybienia organu I instancji miały charakter taki, że mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., bez potrzeby ponownego przekazywania sprawy do rozpoznania temu organowi; - art. 136 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo że SKO dysponowało zupełnym materiałem dowodowym pozwalającym na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a ewentualne wątpliwości mogły zostać usunięte w drodze uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ II instancji, w szczególności w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy prywatną opinię urbanistyczną, zawierającą jednoznaczne ustalenia dotyczące charakteru zabudowy w obszarze analizowanym oraz zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa; - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegające na sprowadzeniu tej zasady do czysto formalnego mechanizmu wielokrotnego przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, co w realiach niniejszej sprawy prowadzi do utrwalenia stanu przewlekłości postępowania, albowiem organ I instancji wydał już ósmą decyzję odmowną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, każdorazowo opartą na tożsamej argumentacji, pomimo wielokrotnych uchyleń wcześniejszych rozstrzygnięć oraz jednoznacznych wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., które nie zostały przez ten organ wykonane, co prowadzi do nieuzasadnionego wydłużenia czasu trwania postępowania oraz powstaniem po stronie skarżących stanu niepewności prawnej i faktycznej, pozostającego w sprzeczności z zasadą m. in. prostoty i szybkości postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."). W pierwszej kolejności należy jednak wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18, CBOSA). Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnię wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Otóż zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 p.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 p.p.s.a.). Jak podkreślił NSA w wyroku z 7 czerwca 2018 r. (II OSK 1319/18, CBOSA), art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., I OSK 270/19; wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2018 r., II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z II SA/Wr 11/18 z 9 lutego 2018 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 – CBOSA). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy, Sąd w niniejszym składzie wyraża pogląd, że także stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej) – por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). W realiach niniejszej sprawy Kolegium uznało wniosek inwestora za spójny w części opisowej i graficznej, i w konsekwencji wystarczający do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dodało także, iż do wniosku załączono zapewnienia gestorów sieci o możliwościach zabezpieczenia mediów (woda, energia elektryczna). Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości wyznaczenia terenu analizowanego. Wskazało jednocześnie, iż w analizie sporządzonej do decyzji z dnia 6 czerwca 2025 r. wyjaśniono, że w granicach obszaru analizowanego występuje m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co świadczy o spójności planowanej inwestycji w zakresie rodzaju zabudowy oraz, że zwrócono uwagę, że rozbieżności występują w zakresie charakteru i formy architektonicznej oraz, że wnioskowane szerokości oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odbiegają od parametrów uśrednionych w obszarze analizowanym, a także, że teren objęty wnioskiem nie tworzy spójnej całości kompozycyjnej z terenami zabudowy mieszkaniowej. Nie podzieliło jednocześnie oceny organu I instancji o braku kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę wskazując, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, że zamierzone budynki jednorodzinne na nieruchomości nr [...] stanowią kontynuację funkcji występującej w analizowanym obszarze, która nie musi znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Uzasadniając swoje stanowisko w tej kwestii i wykazując błędne założenia organu I instancji, które doprowadziły do kwestionowanej przez organ odwoławczy oceny organu I instancji o braku kontynuacji funkcji, Kolegium wskazało na zasadność uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność przeprowadzenia poprawnego postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami k.p.a. Wskazało także na niemożność naprawienia naruszeń w trybie art. 136 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do powyższych wywodów organu odwoławczego zauważyć należy, że zaskarżona do Kolegium decyzja organu I instancji została wydana w dniu 12 listopada 2025 r. (co powinno znaleźć odzwierciedlenie w komparycji zaskarżonego rozstrzygnięcia), zostały do niej dołączone wyniki analizy, z których wynika (pkt 1 dot. spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), iż przywoływane przez Kolegium treści, które odniesiono do analizy sporządzonej do decyzji z dnia 6 czerwca 2025 r. znalazły się w wynikach analizy stanowiącej Załącznik Nr 1 do decyzji organu I instancji z dnia 12 listopada 2025 r. Z treści decyzji Kolegium nie wynika, aby Kolegium podważyło co do zasady wiarygodność i przydatność dowodu z dotychczas przeprowadzonej analizy urbanistycznej, ale wskazując na własną ocenę prawną spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., zakwestionowało dokonaną w tej mierze ocenę organu I instancji. Podnosząc konieczność poprawnego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w istocie nie wskazało przyczyn uznania, iż postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie powinno zostać przeprowadzone przez organ I instancji w znacznej części i nie jest możliwe uzupełnienie tego postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Z decyzji Kolegium nie wynika bowiem, aby Kolegium dopatrzyło się braków dokonanej analizy, ale nie podzieliło założeń organu I instancji, które doprowadziły ten organ do uznania, że planowana zabudowa nie wypełnia warunku kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tych okolicznościach w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie zostały w niej wykazane przesłanki do zastosowania tej podstawy prawnej, z jednoczesnym wykazaniem, iż zakres wyjaśnienia sprawy, uznany przez Kolegium za konieczny przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Nie wykazano bowiem przyczyn, dla których nie jest możliwe wyjaśnienie przez Kolegium spornych kwestii we własnym zakresie, w tym zlecenie organowi I instancji wykonania uzupełniającej analizy urbanistycznej oraz następnie wydanie orzeczenia co do istoty. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest nawet opracowanie zupełnie nowej analizy urbanistycznej, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany (zob. w szczególności wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19, CBOSA). W tych okolicznościach, tym bardziej nie będzie przekraczało granic uzupełniającego postepowania dowodowego sporządzenie analizy uzupełniającej. Wskazać jednocześnie należy, że organ I instancji związany będzie tutaj ewentualnym żądaniem Kolegium co do przeprowadzenia takiego uzupełniającego dowodu (art. 136 § 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a.). Należy przypomnieć, że zgodnie z powołanym art. 7b k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 202, art. 205 § 1 i 2, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) przy zastosowaniu art. 206 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłaty od pełnomocnictw (łącznie 34 zł). W ocenie Sądu z uwagi na łączną reprezentację obu skarżących zasadne było przy obliczeniu wynagrodzenia pełnomocnika uwzględnienie kwoty wynagrodzenia w pojedynczej wartości, która prawidłowo uwzględnia wniesiony przez pełnomocnika nakład pracy.