I OSK 2180/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wa 3138/16 w sprawie ze skargi S.R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] września 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wa 3138/16 oddalił skargę S.R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] września 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [..] grudnia 2015 r., znak: [..], zapadłym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2230/14, po rozpatrzeniu wniosku S.R. z dnia 10 kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży - aktu notarialnego z dnia [..] września 1969 r., rep. A nr [..], którym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, R.R. i A.R. sprzedały Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w C., nr działki [..], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że działka nr [..] w C. została sprzedana aktem notarialnym przez R.R. i A.R., które na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 29 grudnia 1967 r., sygn. akt: III NS 1414/67 były jedynymi właścicielkami gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziła w/w działka. Koniecznym było więc wezwanie wnioskodawcy do potwierdzenia jego interesu prawnego w sprawie, przez przedłożenie postanowień Sądu lub notarialnych aktów poświadczenia dziedziczenia po R.R. i A.R. Ponieważ w odpowiedzi na wezwanie S.R. poinformował, że nie posiada żadnego dokumentu potwierdzającego, że jest spadkobiercą R.R. i A.R., organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Po rozpoznaniu zażalenia S.R. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [..] września 2016 r., znak: [..] utrzymał w mocy powyższe postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [..] grudnia 2015 r. Organ, będąc związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2230/14, nie mógł oceniać przesłanek przedmiotowych wszczęcia postępowania, zobowiązany był natomiast do oceny przesłanek podmiotowych, a więc zbadać musiał interes prawny osoby występującej z wnioskiem. Organ wskazał, że S.R. wywodzi swój interes prawny z następstwa prawnego po ojcu F., jednak jak wynika z akt sprawy, spadek po F.R. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziła działka o nr [..], nabyła R.R. oraz A.R. Ponieważ S.R. nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów wskazujących na dziedziczenie po wyżej wskazanych osobach organ uznał, że nie legitymuje się on interesem prawnym w niniejszej sprawie. S.R. pismem z dnia 26 października 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] września 2016 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 k.p.a. i domagając się uchylenia postanowień organów obydwu instancji. Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2230/14 ma moc wiążącą co do tego, co zostało w nim przesądzone, zatem Sąd w niniejszej sprawie zobligowany był do przyjęcia wyrażonej w nim oceny prawnej. Dopuszczalność w niniejszej sprawie prowadzenia postępowania nadzwyczajnego z art. 156 i n. k.p.a. w odniesieniu do umowy sprzedaży z dnia [..] września 1969 r. rep. A nr [..] została bowiem przesądzona w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 5 listopada 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2230/14. Oceniając zapadłe rozstrzygnięcie organu Sąd wskazał, że podstawą dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego jest wykazanie się interesem prawnym, w myśl art. 28 k.p.a. Wyjaśniając rozumienie pojęcia interesu prawnego Sąd przychylił się do stanowiska organu, że skarżący nie wykazał, aby legitymował się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. Skarżący, pomimo skierowania do niego wezwania, nie wykazał bowiem, że jest spadkobiercą osób, które w dniu [..] września 1969 r. były właścicielami nieruchomości będącej przedmiotem umowy sprzedaży - aktu notarialnego z dnia [..] września 1969 r. rep. A nr [..], zawartego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd odniósł się także do powoływanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001/1/5, wyjaśniając, że skutki tego wyroku odnoszą się zasadniczo do spadków otwartych od dnia ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw, czyli od dnia 14 lutego 2001 r. (Dz.U. z 2001 r., Nr 11, poz. 91), a ponadto w sprawie nie ma zastosowania ta część wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzonej niekonstytucyjności nie ograniczono do spadków otwartych od dnia publikacji wyroku. Wskazany w pkt 5a sentencji wyroku art. 1063 k.c. (w brzmieniu obowiązującym do czasu nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 26 marca 1982 r.) dotyczył dziedziczenia gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa, a nie krewnych spadkodawcy. Tymczasem z prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku wynika, że udział w gospodarstwie rolnym po F.R. odziedziczył nie Skarb Państwa, ale żona i jedna z córek spadkodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.R. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowień organów obu instancji, pomimo tego, że postanowienia te zostały wydane bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie istoty sprawy; 2) art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu poprzedzających postanowień pomimo tego, że w ocenie skarżącego ma on legitymację procesową do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego z dnia [..] września 1969 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji usankcjonował zachowanie organów administracji, które nie podjęły jakichkolwiek działań w celu ustalenia istoty sprawy i ustaliły, że skarżący nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego, tymczasem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt: P 4/99, w którym mowa o żyjących spadkobiercach z kręgu rodziny spadkodawcy wskazuje, że R.R. oraz A.R. nieżyjące obecnie, nie mogą być stronami w sprawie, a skarżący posiada interes prawny w sprawie dotyczącej spadku po spadkodawcy F.R. Skoro skarżący, jako żyjący spadkobierca F.R. został pozbawiony prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, to jego zdaniem posiada on interes prawny do występowania w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego z dnia [..] września 1969 r. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) - dalej p.u.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowień organów obu instancji, mimo że postanowienia te - według skarżącego kasacyjnie - zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Z treści tego zarzutu wywieść można, że skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi oddalającemu jego skargę dokonanie błędnej kontroli zaskarżonego postanowienia, podczas gdy Sąd powinien był zauważyć uchybienia w postępowaniu administracyjnym skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazać należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy p.u.s.a. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wskazano. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047). W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § i § 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., jednakże zarzut naruszenia tych przepisów także okazał się nieskuteczny, co czyniło nieskutecznym zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Wskazany w skardze kasacyjnej w powiązaniu z przepisem art. 1 § i § 2 p.u.s.a. przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podobnie jak przepisy art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2 p.p.s.a. czy art. 151 p.p.s.a., określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Tym bardziej więc nie można w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania podnieść skutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lic. c p.p.s.a. polegającego na nieuchyleniu zaskarżonych postanowień, skoro Sąd nie znalazł podstaw do zastosowanie tego przepisu i go nie stosował. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) właśnie w jego niezastosowaniu pomimo – jak twierdzi - niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny zaskarżonego postanowienia, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dodatkowo należy stwierdzić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie odniesiono się do zarzutów naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Nawet gdyby więc istniała możliwość zrekonstruowania w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., to zarzut ten również nie mógłby odnieść skutku. Nie jest wystarczające powołanie się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001/1/5 i przedstawienie polemiki z Sądem I instancji w odczytaniu treści tego wyroku oraz wskazanie, że organy nie podjęły jakichkolwiek działań w celu ustalenia istoty sprawy. Z tych samych względów co wyżej wskazane nie mógł odnieść skutku również drugi zarzut skargi kasacyjnej, tj. analogicznie sformułowany zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że Sąd I instancji dokonał kontroli aktu o charakterze procesowym, tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży. Organ wydając to postanowienie badał przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. i nie przechodził do analizy materialnoprawnych unormowań zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również przepis art. 28 k.p.a. nawiązujący do kategorii interesu prawnego zawiera treść materialnoprawną, a zatem nie mógł być skutecznie podnoszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie treść tego zarzutu koncentruje właśnie na materialnoprawnej problematyce legitymacji procesowej. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "skuteczny zarzut naruszenia interesu prawnego wymaga w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przywołania obok art. 28 k.p.a. także konkretnego przepisu prawa materialnego, w którym znajdowałby oparcie interes prawny skarżącego kasacyjnie. Co prawda interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać wskazując na swój interes prawny. Po trzecie wreszcie, zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a. powinien wskazywać, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu w związku z normą materialną, na której strona skarżąca kasacyjnie opiera swój interes prawny" (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13, LEX nr 1460783; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., II OSK 1871/13; wyrok NSA z dnia 9 października 2015 r., I OSK 1904/14). W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.