II FPS 10/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (współsprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Beata Cieloch, , Protokolant Tomasz Grzybowski, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2014 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Finansowej wniosku Prokuratura Generalnego z dnia 20 września 2013 r., PG IV Pa 124/13, o podjęcie w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "czy osoba, z kręgu osób, o których stanowi art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz.U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768 ze zm.), na rzecz której w akcie notarialnym ustanowiono służebność mieszkania lub prawo nieodpłatnego użytkowania nieruchomości, a która nie uczestniczyła w czynności notarialnej w rozumieniu art. 79 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), jest zobowiązana dokonać zgłoszenia nabycia prawa majątkowego w trybie i na zasadach określonych w art. 4a ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od spadków i darowizn, czy też z uwagi na formę ustanowienia tej służebności jest z tego obowiązku zwolniona?" postanawia: odmówić podjęcia uchwały. Wnioskiem z 20 września 2013 r., PG IV Pa 124/13, Prokurator Generalny, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "Ppsa", wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a dotyczącej zagadnienia: czy osoba, z kręgu osób, o których stanowi art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz.U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.d.", na rzecz której w akcie notarialnym ustanowiono służebność mieszkania lub prawo nieodpłatnego użytkowania nieruchomości, a która nie uczestniczyła w czynności notarialnej w rozumieniu art. 79 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), jest zobowiązana dokonać zgłoszenia nabycia prawa majątkowego w trybie i na zasadach określonych w art. 4a ust. 1 pkt 1 u.p.s.d., czy też z uwagi na formę ustanowienia tej służebności jest z tego obowiązku zwolniona? W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w judykaturze występują dwa przeciwstawne nurty orzecznicze w zakresie stosowania przepisów ww. ustawy podatkowej, objętych przedmiotowym pytaniem prawnym. Zgodnie z pierwszym z prezentowanych stanowisk, ustanowienie służebności mieszkania lub nieodpłatnego użytkowania nieruchomości, nawet gdy jest zawarte w akcie notarialnym wymaga od osoby uprawnionej, która nie uczestniczyła w czynnościach notarialnych, zgłoszenia nabycia tego prawa majątkowego stosownie do art. 4a ust. 1 pkt 1 u.p.s.d. W ocenie Wnioskodawcy ten kierunek orzeczniczy potwierdza następujących pięć wyroków: wyroki WSA w Poznaniu: z 23 grudnia 2008 r., I SA/Po 1284/08; z 28 maja 2009 r., III SA/Po 102/09; wyrok WSA w Kielcach z 17 lutego 2011 r., I SA/Ke 711/10; wyroki NSA: z 1 października 2010 r., II FSK 859/09; z 19 marca 2013 r., II FSK 1293/11 (wszystkie prawomocne). Wedle drugiego poglądu w omawianej sytuacji art. 4a ust. 1 pkt 1 u.p.s.d. nie znajduje zastosowania. Tę ostatnią linię orzeczniczą Prokurator Generalny zilustrował następującymi dziewięcioma wyrokami: wyroki WSA w Gliwicach: z 8 marca 2011 r., I SA/Gl 1196/10; z 24 maja 2011 r., I SA/Gl 136/11; z 8 czerwca 2011 r., I SA/Gl 151/11; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2011 r., I SA/Rz 234/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 września 2012 r., I SA/Bd 627/12 (nieprawomocny); wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2012 r., III SA/Wa 1299/12; wyroki NSA: z 26 marca 2013 r., II FSK 1594/11; z 20 czerwca 2013 r., II FSK 2117/11; z 9 lipca 2013 r., II FSK 2315/11. Zdaniem Wnioskodawcy, istota odmiennych poglądów składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczy pozycji prawnej osoby, która nabywa co prawda służebność mieszkania lub prawo nieodpłatnego użytkowania nieruchomości, ale nie uczestniczy w czynnościach notarialnych w rozumieniu art. 79 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie. W ramach uzasadnienia pierwszego z ww. stanowisk wskazuje się, że ustanowienie służebności mieszkania lub nieodpłatnego użytkowania nieruchomości następowało wprawdzie w akcie notarialnym, tym niemniej czynność ta miała charakter jednostronnego oświadczenia woli; w tym czasie następowało zarówno ustanowienie prawa, jak i jego przyjęcie per facta concludentia. Zatem nabycie prawa nie następuje w istocie na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, a w drodze oświadczenia woli nabywcy złożonego w formie dorozumianej, które w konsekwencji wymaga zgłoszenia nabycia właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. Akcentowano w tym kontekście, że art. 4a ust. 4 pkt 2 u.p.s.d., w zakresie w jakim wyłącza obowiązek zgłoszenia nabycia, dotyczy przypadku nabycia prawa majątkowego w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, a więc sytuacji, kiedy stroną tej umowy jest (również) nabywca prawa rzeczowego. Zakres wyjątku przewidzianego w ww. przepisie nie dotyczy nabycia prawa majątkowego na podstawie jednostronnej czynności prawnej, jaką jest ustanowienie prawa rzeczowego na rzecz osoby trzeciej, niebędącej stroną umowy. Z kolei uzasadniając pogląd przeciwny wywodzono, że z obowiązku zgłoszenia nabycia, o którym mowa w art. 4a ust. 1 pkt 1 u.p.s.d., zwolnione jest każde nabycie prawa majątkowego, byleby miało ono swoje źródło w umowie zawartej w formie aktu notarialnego, niezależnie od tego czy nabywca był jej stroną oraz czy nabycie stanowiło jej jedyny przedmiot. Z treści art. 4a ust. 4 pkt 2 u.p.s.d. nie wynika bowiem, by nabycie w sposób tam wskazany dotyczyło wyłącznie stron umowy (aktu notarialnego) lub osób uczestniczących w akcie jej zawarcia. Okolicznością wystarczającą jest to, by umowa zawarta w formie aktu notarialnego stanowiła podstawę nabycia własności rzeczy lub praw majątkowych przez osobę wymienioną w art. 4a ust. 1 u.p.s.d. W ocenie Prokuratora Generalnego, w związku z przedstawionymi we wniosku rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych, w zakresie stosowania przepisów ustawy o podatku od spadków i darowizn, zachodzi potrzeba podjęcia uchwały, o której mowa w art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszym rzędzie wymaga podkreślenia, że przedmiotowy wniosek został złożony przez Prokuratora Generalnego, tj. w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 Ppsa. Jest to wniosek o podjęcie tzw. uchwały abstrakcyjnej, tj. takiej, która ma na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podjęcie wskazanej uchwały powinno być każdorazowo poprzedzone analizą przesłanek (tak podmiotowych, jak i przedmiotowych) warunkujących wydanie tego typu orzeczenia. Od strony podmiotowej (organu legitymowanego do wystąpienia z pytaniem prawnym) rozpoznawany wniosek nie nasuwa zastrzeżeń, budzi on natomiast zasadnicze wątpliwości, gdy chodzi o aspekt przedmiotowy. Przystępując do badania przedmiotowej przesłanki podjęcia uchwały należy przypomnieć, że podstawowym celem wykładni dokonywanej w uchwale abstrakcyjnej jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego poprzez realne wyeliminowanie rozbieżności, z powodu której uchwała zostaje podjęta (zob. uchwałę NSA z 16 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Wymaga wobec tego podkreślenia, że rozbieżność, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 Ppsa, nie może być rozumiana jako każdy przypadek wydania odmiennego orzeczenia w danej kategorii spraw (odstępstwa od ustalonej linii orzeczniczej). Rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako podstawa do wydania przez NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie określonych wątpliwości prawnych, musi być realna. O występowaniu rzeczywistej potrzeby podjęcia uchwały abstrakcyjnej, wymuszającej ujednolicenie stanowisk sądów administracyjnych, można mówić w szczególności wówczas, gdy rozpoznawanie przez NSA środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych nie doprowadziło do ujednolicenia orzecznictwa w stosowaniu przepisów prawa administracyjnego (por. uchwałę NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 12/09, ONSAiWSA z 2010, nr 5, poz. 83). Chodzi zatem nie tyle o różnicę poglądów prawnych, niejako zarysowaną na tle poszczególnych (jednostkowych), prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, ale przede wszystkim powstałą na tym tle tendencję do umacniania się składów orzekających w przyjmowanych przez nie ocenach prawnych (por. post. NSA z 30 października 2007 r., II GPS 1/07, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 6). O rozbieżnościach uzasadniających podjęcie uchwały abstrakcyjnej nie mogą zatem świadczyć rozstrzygnięcia o charakterze incydentalnym, czy też odosobnione w prezentowanym poglądzie; chodzi o to, by odmienne stanowiska dawały się uzasadnić z porównywalną mocą (zob. post. NSA z 18 czerwca 2007 r., II FPS 4/06, ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 114). Odnosząc powyższe uwagi do treści wniosku Prokuratora Generalnego należy stwierdzić, że nie wskazuje on na rozbieżności, które uzasadniałyby podjęcie wnioskowanej uchwały. Do konkluzji tej skłania zarówno lektura orzeczeń przywołanych przez Wnioskodawcę, jak i innych orzeczeń wydanych we wskazanym zakresie, które odnotował skład orzekający (zob. również wyroki WSA w Gliwicach: z 26 maja 2011 r., I SA/Gl 1247/10; z 29 czerwca 2011 r., I SA/Gl 135/11; z 6 lipca 2011 r., I SA/Gl 311/11; wyrok WSA w Kielcach z 9 maja 2013 r., I SA/Ke 59/13; wyroki NSA: z 9 lipca 2013 r., II FSK 2316/11; z 11 września 2013 r., II FSK 2664/11 i II FSK 2665/11, a także nieprawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 9 listopada 2011 r., I SA/Gl 310/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie zwrócił uwagę również na wyroki niewymienione przez Prokuratora Generalnego, mając na względzie funkcję uchwał i ich znaczenie dla obrotu prawnego (por. ww. post. NSA z 30 października 2007 r., II GPS 1/07). Na wstępie zauważyć należy, że zasadnicze wątpliwości budzi przywołanie, dla zobrazowania rozbieżności orzeczniczych, wyroków NSA w sprawach o sygn. akt: II FSK 1293/11, II FSK 1594/11 i II FSK 2117/11. W pierwszym z ww. judykatów – wbrew temu co przyjął Prokurator Generalny – nie zaaprobowano par excellence stanowiska (wykładni) Sądu pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była bowiem decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej), toteż NSA wskazał jedynie, że interpretacja art. 4a ust. 4 pkt 2 u.p.s.d. dokonana przez organy w sprawie nie ma charakteru "rażącego" naruszenia prawa. Pozostałe dwa wyroki również nie zawierają wypowiedzi pozwalających plasować je w którymkolwiek z nurtów orzeczniczych wskazanych przez Wnioskodawcę, ponieważ skarga kasacyjna została w tych sprawach oddalona z powodu uchybień konstrukcyjnych wykluczających odniesienie się do meritum sprawy. Wskazać ponadto należy, że sądy administracyjne obu instancji wyrażały swoje oceny prawne na tle różniących się stanów faktycznych, czego ma świadomość – biorąc pod uwagę treść pytania przedstawionego NSA – sam Wnioskodawca. I tak: 1) akt notarialny zawierający umowę darowizny z jednoczesnym poleceniem darczyńcy ustanowienia służebności mieszkania lub nieodpłatnego użytkowania nieruchomości stanowił asumpt do merytorycznej wypowiedzi w czternastu wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt: I SA/Po 1284/08, II FSK 859/09, I SA/Gl 1196/10, I SA/Gl 135/11, II FSK 2665/11, I SA/Gl 136/11, I SA/Gl 151/11, II FSK 2315/11, I SA/Gl 311/11, II FSK 2664/11, I SA/Rz 234/11, I SA/Gl 1247/10, II FSK 2316/11 oraz I SA/Ke 59/13. W tej grupie orzeczeń stanowisko o konieczności dokonania zgłoszenia organowi podatkowemu nabycia wskazanego prawa wyrażono jedynie w dwóch wyrokach, wydanych przy tym w jednej sprawie przez sądy obu instancji (zob. wyroki o sygn. akt: I SA/Po 1284/08, II FSK 859/09), natomiast pogląd przeciwny zaaprobowano w dwunastu wyrokach, wydanych w ośmiu sprawach (zob. wyroki o sygn. akt: I SA/Gl 1196/10, I SA/Gl 135/11, II FSK 2665/11, I SA/Gl 136/11, I SA/Gl 151/11, II FSK 2315/11, I SA/Gl 311/11, II FSK 2664/11, I SA/Rz 234/11, I SA/Gl 1247/10, II FSK 2316/11, I SA/Ke 59/13); 2) akt notarialny zawierający umowę darowizny i ustanowienie służebności mieszkania niewynikającej z polecenia stanowił przedmiot oceny prawnej w trzech wyrokach (w tym dwóch nieprawomocnych), wydanych w sprawach o sygn. akt: I SA/Ke 711/10, I SA/Gl 310/11 (nieprawomocny) i I SA/Bd 627/12 (nieprawomocny). Tylko w pierwszym z ww. orzeczeń przyjęto pogląd o konieczności dokonania zgłoszenia nabycia prawa majątkowego, przy czym warto zwrócić uwagę, że dotyczyło ono decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej); 3) akt notarialny zawierający jednostronne oświadczenie woli o ustanowieniu służebności mieszkania lub nieodpłatnego prawa użytkowania analizowano w dwóch wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt: III SA/Po 102/09 i III SA/Wa 1299/12. Każde z tych orzeczeń wpisuje się w inny nurt orzeczniczy. Uwagi powyższe są o tyle istotne, że wskazane zróżnicowanie stanów faktycznych może podawać w wątpliwość podjętą we wniosku próbę grupowania ww. wyroków w konkurencyjne linie orzecznicze. Rozbieżność w orzecznictwie dotyczy bowiem dokonywanej przez sądy wykładni operatywnej, ze swej istoty zrelatywizowanej do konkretnej sprawy, a tym samym do występującego w niej stanu faktycznego i prawnego (L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), PiP 2009, nr 6, s. 14 i n.). W rezultacie rozbieżne orzeczenia powinny dotyczyć analogicznych lub przynajmniej zbliżonych stanów faktycznych – takich, które mogą być podstawą do podejmowania rozstrzygnięć o podobnej treści (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych, Warszawa 2010, s. 149). Sprawy wskazane przez Wnioskodawcę wykazują (ogółem) podobieństwo tylko w zakresie jednego z elementów stanu faktycznego, tj. braku uczestnictwa osoby nabywającej prawo majątkowe w czynnościach notarialnych. Różnią się natomiast odnośnie do tytułu nabycia (czynności prawnej stanowiącej jego podstawę), czy przedmiotu nabycia (nabywanego prawa). Wypada też dla porządku zauważyć w tym miejscu, że ww. orzeczenia dotyczą w przeważającej mierze stanu prawnego obowiązującego w 2007 r. Wyjątek stanowią wyroki WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt I SA/Rz 234/11 oraz WSA w Kielcach w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 59/13, które dotyczą stanu prawnego obowiązującego w 2010 r., jak również nieprawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 627/12, który dotyczy stanu prawnego obowiązującego w 2008 r. W tym czasie art. 4a u.p.s.d. ulegał zmianom, które są jednak neutralne dla problematyki objętej treścią wniosku, jak zauważył sam Wnioskodawca. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że istota odmiennych poglądów poszczególnych składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadza się do określenia pozycji prawnej osoby nabywającej ograniczone prawo rzeczowe (służebność mieszkania lub prawo nieodpłatnego użytkowania nieruchomości), a zarazem nieuczestniczącej w czynnościach notarialnych. Wnioskodawca domaga się tym samym oceny stanu (jednolitości) orzecznictwa w zakresie stosowania art. 4a ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 u.p.s.d. z pominięciem różnic w stanach faktycznych analizowanych w poszczególnych wyrokach, wskazując na ww., najbardziej istotny jego zdaniem (relewantny w świetle ww. przepisów) element faktyczny wspólny wszystkim orzeczeniom. Jednakże nawet uwzględnienie takiej perspektywy nie pozwala uznać, że spełniona została przesłanka (przedmiotowa) uzasadniająca podjęcie uchwały abstrakcyjnej, tj. wystąpienie rozbieżności w orzecznictwie. Nie można bowiem przyjąć, że odmienne poglądy posiadają choćby w przybliżeniu podobną reprezentację w orzecznictwie. Przeciwnie, omówiony wyżej przegląd judykatury wskazuje, że pogląd, zgodnie z którym nabywca prawa majątkowego niebędący stroną umowy zawartej w formie aktu notarialnego zobligowany jest dokonać zgłoszenia nabycia tego prawa według reguł przewidzianych w art. 4a ust. 1 pkt 1 u.p.s.d., nie zyskał akceptacji w późniejszym orzecznictwie, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego i należy go oceniać jako sui generis historyczny. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że we wskazanym zakresie zapadło zaledwie jedno orzeczenie NSA odnoszące się do istoty zagadnienia i aprobujące ww. stanowisko (wyrok w sprawie o sygn. akt. II FSK 859/09, wydany 1 października 2010 r.). Pozostałe cztery orzeczenia NSA, w których odniesiono się merytorycznie do przedmiotowej kwestii, zapadły w 2013 r. (sprawy o sygn. akt II FSK 2315/11, II FSK 2316/11, II FSK 2664/11 i II FSK 2665/11) i wyrażały pogląd przeciwny, negujący konieczność zgłoszenia nabycia prawa rzeczowego przez osobę będącą jego beneficjentem, a niebiorącą udziału w czynnościach notarialnych (a to z uwagi na treść art. 4a ust. 4 pkt 2 u.p.s.d.). Podobną dysproporcję daje się zauważyć w przypadku orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, wśród których jedynie w trzech wyrokach opowiedziano się za pierwszym z ww. poglądów (wyroki w sprawach o sygn. akt: I SA/Po 1284/08, III SA/Po 102/09 i I SA/Ke 711/10), podczas gdy stanowisko przeciwne zaprezentowały składy orzekające w jedenastu innych sprawach (o sygn. akt: I SA/Gl 1196/10, I SA/Gl 135/11, I SA/Gl 136/11, I SA/Gl 151/11, I SA/Gl 310/11, I SA/Gl 311/11, I SA/Gl 1247/10, I SA/Rz 234/11, I SA/Bd 627/12, I SA/Ke 59/13 oraz III SA/Wa 1299/12). W sumie w cały nurt orzeczniczy stanowiący o konieczności dokonania zgłoszenia organowi podatkowemu nabycia prawa majątkowego wpisują się cztery wyroki, w tym tylko jeden wyrok NSA, przy czym żadne z tych orzeczeń nie zostało wydane po 2011 r. Natomiast w opozycji do wskazanego kierunku orzeczniczego pozostaje piętnaście wyroków, w tym cztery wyroki NSA i dwa nieprawomocne wyroki sądów pierwszej instancji. Z powyższego wynika, że drugi z przytoczonych poglądów (o braku obowiązku zgłoszenia nabycia w omawianej sytuacji) wyraźnie dominuje w orzecznictwie, a przy tym wyraża aktualne stanowisko odnośnie do wykładni art. 4a ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 2 u.p.s.d. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny – którego judykatów nie sposób pomijać przy ocenie wniosku o podjęcie uchwały abstrakcyjnej (por. A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w latach 2008-2009, ZNSA 2010, nr 4, s. 15-16) – w bieżącym orzecznictwie konsekwentnie podkreśla, że akceptuje tę właśnie, ustaloną linię orzeczniczą (por. wyroki z 11 września 2013 r., II FSK 2664/11 i II FSK 2665/11). Uznać zatem należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianym zakresie jest stabilne. Nie ma wobec tego potrzeby zapewnienia trwałości linii orzecznictwa sądowego, a tym samym stanu pewności prawnej w zakresie stosowania przepisów wskazanych we wniosku w inny sposób, aniżeli poprzez zwykły nadzór judykacyjny Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 3 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), który pozostaje wszak podstawową metodą osiągania jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni prawa (por. M. Zirk-Sadowski, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego a wykładnia prawa administracyjnego, w: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System prawa administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym, Tom 4, Warszawa 2012, s. 419 i n.). W szczególności nie jest konieczne sięganie po (subsydiarny) instrument zmiany procedury dyskusji na temat wykładni, jakim jest uchwała składu powiększonego. Przedstawione orzecznictwo chroni bowiem te wartości prawne, które w istocie stanowiły motyw wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie uchwały. Innymi słowy poczynione przez skład siedmiu sędziów ustalenie, że wskazane we wniosku przepisy prawne nie wywołały (realnych) rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, uzasadnia odmowę podjęcia uchwały (por. post. NSA z 11 października 2010 r., II FPS 3/10, LEX nr 603686; A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 125). Na marginesie wskazać należy, że w osnowie rozpoznawanego wniosku nie powołano art. 4a ust. 4 pkt 2 u.p.s.d., którego interpretacji również (jeżeli nie w przeważającej mierze) dotyczy treść pytania prawnego. Ten bowiem przepis stanowi o wyłączeniu z obowiązku zgłoszenia nabycia prawa majątkowego, które "następuje na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego". Sąd nie uznał jednak powyższego braku precyzji przy formułowaniu osnowy wniosku za przeszkodę wykluczającą jego dalszą analizę, ponieważ treść pytania prawnego oceniania jest w związku z jego uzasadnieniem. Sformułowane w petitum wniosku pytanie i jego motywy stanowią funkcjonalną całość, która wyznacza granice orzekania w trybie uchwałodawczym (A. Skoczylas, Glosa do uchwały NSA z dnia 21 października 2002 r., OPS 9/02, OSP 2003, nr 3, s. 143-144). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wyraźnie zaś powołano się na ww. przepis, przedstawiając wątpliwości co do orzecznictwa odwołującego się do jego treści. Z ww. powodów postanowiono jak w sentencji, na podstawie art. 267 Ppsa.