I OSK 1110/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Banku [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 25/18 w sprawie ze skargi Banku [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek E. H. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018r. sygn. akt I SA/Wa 25/18 oddalił skargę Banku [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2009 r. J. O., M. S. i K. K. zwróciły się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo - parkowy o powierzchni 7,1460 ha położony w miejscowości L., gmina L., nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3 poz. 13 ze zm., dalej: dekret). Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. stwierdził, że ww. majątek podpadał pod działanie przepisów dekretu. Od powyższej decyzji odwołania złożyły J. O., M. S. i K. K. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił powyższą decyzję i orzekł, że zespół pałacowo - parkowy aktualnie położony na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - L. [...] (objętej księgą wieczystą KW Nr [...]), o powierzchni 7,1460 ha, znajdującej się przy ulicy F. w miejscowości L., gmina L., nie podlegał działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1761/15, uchylił decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że stan faktyczny sprawy uzasadnia uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Z uwagi na wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r. Minister pozyskał dodatkowy materiał dowodowy od następujących podmiotów: Sądu Rejonowego w G., Starostwa Powiatu [...], Archiwum Państwowego w W. i Archiwum Państwowego w W. Ekspozytura w M.. Ponadto Minister powołał biegłego geodetę w celu dokładnego określenia przebiegu północnej granicy zespołu pałacowo - parkowego. Minister zaznaczył, że zebrane w trakcie prowadzonego postępowania materiały (m.in. pismo Wojewódzkiego Urzędu [...] w W. z dnia [...] sierpnia 1946r., orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1948 r., znak: [...], orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 14 grudnia 1948r., Nr [...]) potwierdzają, że przeszedł on na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Ponadto budynek pałacu został wymieniony w protokole zdawczo - odbiorczym spisanym w dniu 20 lutego 1945 r. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Bank [...] S.A. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wskazując, że organ zgodnie z zaleceniami Sądu uzupełnił materiał dowodowy poprzez pozyskanie z różnych archiwów dokumentów pozwalających na ustalenie podstawy przejęcia przedmiotowej nieruchomości, z których ponad wszelką wątpliwość wynika, że majątek ziemski położony w L., stanowiący uprzednią własność M. B. został przejęty na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ ustalił również obszar, na którym usytuowany był zespół pałacowo-parkowy wraz z określeniem jego północnej granicy w oparciu o opinię geodety uprawnionego z dnia 17 lipca 2017 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka Bank [...] S.A. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana pomimo nieprawidłowego ustalenia przez Ministra przeznaczenia Zespołu Pałacowo-Parkowego aktualnie położonego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - [...] (objętej księgą wieczystą KW Nr [...]), o powierzchni 7,1460 ha, znajdującej się przy ulicy F. w miejscowości [...], gmina [...] a tym samym przez nieprawidłowe ustalenie przez Ministra charakteru i statusu prawnego Zespołu w rozumieniu postanowień normy z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (a tym samym przez nieprawidłowe przyjęcie tego, że Zespół nie miał związku funkcjonalnego z Majątkiem [...]); b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Minister nie respektował spoczywającego na nim obowiązku odnośnie do interpretowania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącego; c) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Ministra przy wydawaniu Decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Ministra konstytucyjnoprawnej zasady praworządności; d) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów skargi, przez co Sąd nie wywiązał się z obowiązku wszechstronnego rozpoznania skargi; e) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, pozbawiony jakiejkolwiek polemiki z argumentami podnoszonymi w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co istotnie utrudnia Bankowi możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez jego niewłaściwe zastosowanie (tj. w istocie niezastosowanie tego przepisu) przez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego, że Zespół nie podlegał dyspozycji normy z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (a tym samym przez nieprawidłowe przyjęcie tego, że Zespół nie miał związku funkcjonalnego z Majątkiem [...]). Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania J. O., T. B. i K. K. (pismem z dnia 21 lutego 2019 r.) wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zaś uczestnik E. H. (pismem z dnia 4 marca 2019r.) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, jak również o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestniczki E. H. kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. Na wstępie wskazać należy, że art.77 k.p.a. składa się z kilku niższych jednostek redakcyjnych. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Niezależnie od powyższej uwagi podnieść należy, że zarzut naruszenia art.7 i art.77 k.p.a. (bez wskazania konkretnego paragrafu) został sformułowany jako nieprawidłowe ustalenie przeznaczenia zespołu pałacowo-parkowego, jego charakteru i statusu prawnego. Jak pisze w uzasadnieniu tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie "Minister pomimo dysponowania materiałem dowodowym wskazującym na występujący związek funkcjonalny między Zespołem a Majątkiem [...], uznał - co stanowi naruszenie przepisów prawa, które to naruszenie powinno zostać dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - że związek taki nie występował" zatem strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje nie tyle prawidłowość i zupełność zebrania materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego ustalenia stanu faktycznego co prawidłowość dokonania jego oceny przez organ. Kwestie te reguluje jednak art.80 k.p.a., co do którego nie został podniesiony zarzut naruszenia w skardze kasacyjnej. Uwagę co do nieprecyzyjnego sformułowania zarzutu naruszenia należy odnieść także do zarzutu naruszenia art.8 k.p.a., na który składają się dwa paragrafy. Co więcej żaden z nich nie formułuje zasady "interpretowania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącego", która miała zostać naruszona. W pierwszym paragrafie sformułowano zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w paragrafie drugim zasadę stosowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Żadna z tych zasad w najmniejszym stopniu nie wiąże się z nakazem "interpretowania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącego". Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy w której została wniesiona skarga albo gdyby pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Okoliczność, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) przyjmując ustalenia organów administracyjnych, a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględniając zarzutów skarżącego nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie podlegania zespołu pałacowo - parkowego o powierzchni 7,1460 ha położonego w miejscowości [...] pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nadto zwrócić należy uwagę, że istotne jest, iż strona nie może ograniczyć się wyłącznie do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. "W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu konstrukcyjnego skarga kasacyjna nie spełnia. Złamania art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić jedynie w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W konsekwencji jako bezzasadne ocenić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż są one tak zwanymi przepisami wynikowymi i to wzajemnie się wykluczającymi. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało lub nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby lub nie uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Co więcej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, nie mogą więc pozostawać w związku i tym samym być jednocześnie naruszone. Również zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezpodstawny. Zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powiązany został z jego niewłaściwym zastosowaniem. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważył skutecznie, tak jak w niniejszej sprawie, okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1). Wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego uczestniczki został oddalony (pkt 2), ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji, który także oddalał skargę, zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi.