I OSK 1585/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 732/16 w sprawie ze skargi S.B. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 732/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.B. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał [..] S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia punktów 2, 3, 4 wniosku z dnia 13 września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu w zakresie określonym w punkcie pierwszym wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 13 września 2016 r. S.B. zwrócił się do [..] S.A. z siedzibą w W. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie: 1. listy osób zatrudnionych w oddziale [..] S.A. w E. w A. wraz z informacją na temat pobieranego przez nie wynagrodzenia, 2. informacji, gdzie znajduje się dział księgowy [..] S.A., w P. czy w A., 3. wykazu przetargów, w których udział brał oddział [..] S.A. w A., z zaznaczeniem przetargów wygranych, 4. informacji o zadaniach oddziału [..] S.A. w A., 5. wykazu ile gotówki [..] S.A. wprowadziło do obrotu i wycofało z obrotu w przeciągu ostatnich 10 lat. W odpowiedzi z dnia 15 września 2016 r. Kierownik Działu Komunikacji i Promocji stwierdził, że pytanie nr 5 powinno być skierowane do [..], zaś do tego pisma załączył (załącznik mailowy) dodatkowe pismo objaśniające, że informacje, o które wystąpił wnioskodawca nie stanowią informacji publicznych i objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Pismo to stanowiące załącznik e-maila Kierownika Działu Komunikacji i Promocji, nie zawiera podpisu, nie wskazuje adresata i nie określa podmiotu, od którego pochodzi. W odpowiedzi S.B. wezwał [..] S.A. z siedzibą w W. do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanych informacji bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia 14 października 2016 r. S.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [..] S.A. w W. w zakresie rozpatrzenia wniosku, na który do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi. [..] S.A. z siedzibą w W., w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że odpowiedź na wniosek z dnia 13 września 2016 r. została udzielona niezwłocznie, tj. 15 września 2016 r. i nie zachodziły podstawy do wydawania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że żądanie sformułowane w punkcie pierwszym wniosku, a więc żądanie udostępnienia "listy osób zatrudnionych" wraz z "informacją na temat pobieranego przez nich wynagrodzenia" jest żądaniem z zakresu prawa pracy i jako takie nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Stąd też [..] S.A. prawidłowo poinformowała wnioskodawcę pismem z dnia 15 września 2016 r., że informacja żądana w punkcie 1 nie stanowi informacji publicznej. Oddaleniu podlegała także – jako niezasadna – skarga na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia punktu 5 wniosku z dnia 13 września 2016 r., albowiem z odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy e-mailem z dnia 15 września 2016 r. wynika wprost, że organ żądaną informacją nie dysponuje. Niemniej jednak w ocenie Sądu I instancji skarga częściowo była zasadna. Pozostałe żądania wniosku – w odniesieniu do pytań ujętych w punktach 2, 3, 4 wniosku - dotyczyły bowiem spraw publicznych, a tym samym stanowiły informację publiczną. Odpowiedź udzielona przez [..] S.A. e-mailem z dnia 15 września 2016 r., że informacje w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej, była zatem błędna. W zakresie tych punktów wniosku nie nastąpiło udostępnienie żądanej informacji publicznej, jak również organ nie wydał w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, a także do dnia orzekania w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych informacji, co skutkowało uznaniem skargi za zasadną. Pisma z dnia 15 września 2016 r. nie sposób bowiem w jakikolwiek sposób uznać za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nie zawiera ono ani podpisu osoby uprawnionej do reprezentowania [..] S.A., ani nie wskazuje wprost adresata. Nadto, treść e-maila zawiera sprzeczne stwierdzenia, tj., że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a jednocześnie, że informacja publiczna nie może być udostępniona z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto wobec twierdzenia przez Spółkę także w odpowiedzi na skargę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, brak było w ocenie Sądu podstaw do zakwalifikowania pisma z dnia 15 września 2016 r. jako władczego aktu rozstrzygającego o uprawnieniu wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej określonej w punkcie 2, 3 i 4 wniosku. Zaistniała bezczynność organu nie miała, zdaniem Sądu, charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ wynikała z błędnej interpretacji przepisów prawa, a odpowiedzi na wniosek udzielono, choć błędnie, to niezwłocznie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w części zobowiązującej organ do rozpatrzenia punktów 3 i 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego w wyniku błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegającej na przyjęciu, że organ ma udostępnić informację w zakresie punktu 3 na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, pomimo że jest to informacja ogólnodostępna na stronie organu, więc jest już w posiadaniu strony przeciwnej oraz że punkt 4 wniosku stanowi informację publiczną w myśl tych przepisów, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia punktów 2, 3 i 4 wniosku, jednakże w przypadku informacji określonej w punkcie 3 wniosku jest ona dostępna na stronie internetowej organu, co zwalnia go z obowiązku jej powtórnego udostępniania na wniosek. W odniesieniu do zobowiązania rozpatrzenia punktu 4 wniosku organ stwierdził, że żądanie ujawnienia, jakie są zadania oddziału [..] w A. nie dotyczy sprawy publicznej. Zadania oddziału Organu są sprawą wewnętrzną, nie publiczną i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W Spółce funkcjonują wewnętrzne regulacje i systemy gwarantujące zachowanie poufności i ochronę danych, a co więcej oddział spółki akcyjnej nie mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej – stanowi jednostkę organizacyjną osoby prawnej, w związku z czym organ nie ma obowiązku udzielania informacji w zakresie zadań oddziału bowiem nie mieści się on w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz także domagając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, podniósł, że w BIP Spółki nie wyodrębniono zakładki z uzupełnionymi danymi o przetargach aktualnych i zakończonych, a nadto w odpowiedzi na wniosek Spółka nie zakomunikowała, że informacja znajduje się w BIP. W odniesieniu do argumentacji skarżącej kasacyjnie dotyczącej tajemnicy przedsiębiorstwa, wskazał natomiast, że kontrola bezczynności wyklucza rozsądzanie przesłanek ograniczających prawo dostępu do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego, wskazując na błędną wykładnię art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm.) – dalej u.d.i.p., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Rozpatrując skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W ramach podniesionego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła przede wszystkim błędne przyjęcie przez Sąd, że organ ma udostępnić informację (w zakresie punktu trzeciego wniosku), podczas gdy jest to informacja ogólnodostępna na stronie organu i jest już w posiadaniu strony przeciwnej. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie zarówno w odpowiedzi na wniosek, jak i w odpowiedzi na skargę na bezczynność adresat wniosku stał na stanowisku, że żądanie wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, nie informując wnioskodawcy, że odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie trzecim wniosku może poszukiwać na stronie internetowej organu. Sposób sformułowania zarzutu, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym stwierdzono, że organ informuje (na obecnym etapie postępowania), że wszelkie informacje odnoszące się do przetargów są dostępne na stronie internetowej organu, wskazuje, że skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego usiłuje zakwestionować przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy i jego ocenę. Zarzut ten w omawianym zakresie nie dotyczy bowiem błędnej wykładni powołanych (częściowo nieprecyzyjnie) przepisów prawa, tj. niewłaściwego odczytania treści art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. a następnie ich zastosowania w sprawie, lecz niedostrzeżenia, że konkretna (objęta wnioskiem) informacja znajduje się na stronach BIP, a zatem dotyczy ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu zobowiązujące ją do rozpatrzenia wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p., podczas gdy, w jej ocenie, w niniejszej sprawie nie było podstaw do udzielania informacji publicznej na wniosek, skoro informacja taka była dostępna w BIP. W związku z tym należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego (jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy), to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ponadto nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 6 u.d.i.p. - ani w wyniku dokonania błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania. Należy bowiem wskazać, że tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego obarczony jest uchybieniami w zakresie precyzyjnego wskazania zarzucanego naruszenia przepisu prawa. Powołany przepis u.d.i.p.. jest przepisem składającym się z mniejszych jednostek redakcyjnych (ustępów i punktów podzielonych na kolejne litery). Przypomnienia wymaga, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 marca 2006 r., I FSK 741/05, LEX nr 201531; z dnia 14 grudnia 2005 r., I FSK 383/05, LEX nr 187517; z dnia 22 czerwca 2005 r., FSK 2574/04, LEX nr 173331; z dnia 17 czerwca 2005 r., I FSK 4/05, LEX nr 173353; z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1436/04, LEX nr 236857, z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 20/11, LEX nr 1121149, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 151/12, LEX nr 1219250). Skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a wnoszący tę skargę powinien wskazać, jakich uchybień dopuścił się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo zauważyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. w przyjęciu, że "punkt 4 wniosku (...) stanowi informację publiczną w myśl tych przepisów", tj. punkt dotyczący informacji o zadaniach konkretnego podmiotu (oddziału [..] S.A. w A.), podnosząc z jednej strony, że zadania oddziału organu są sprawą wewnętrzną organu, jednocześnie jednak uznając, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa i równolegle twierdząc, że organ nie jest zobowiązany do udostępniania informacji o swoim oddziale i jego działalności. Niezależnie od tego, że również w tym przypadku strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego usiłuje podważyć kwalifikację wniosku będącego istotnym elementem stanu faktycznego sprawy, to niekonsekwencja stanowiska strony skarżącej kasacyjnie wykluczała możliwość rozpoznania zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w odniesieniu do kwestionowanego rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania punktu czwartego wniosku. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a. W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście, a przy tym nie stawił się na rozprawę kasacyjną.