III OSK 2714/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 258/19 w sprawie ze skargi S.P. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.P. na rzecz Wójta Gminy [..] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 258/19 oddalił skargę S.P. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 17 października 2019 r. S.P. zwrócił się do Wójta Gminy [..] o udzielenie następującej informacji publicznej: 1) Kto jest właścicielem nowo zakupionego auta ratowniczo-gaśniczego dla Ochotniczej Straży Pożarnej w [..]? Czy właścicielem jest Gmina [..] czy OSP w [..]? 2) Czy w przetargu realizowanym na zakup auta było wskazane, że auto będzie własnością Gminy czy OSP? Czy zapis ten był jednoznaczny? 3) Na kogo została wystawiona faktura bądź faktury za zakup auta ratowniczo-gaśniczego dla OSP? Czy nie oznacza docelowego przeznaczenia? 4) Kto stał się beneficjentem dofinansowania Komendanta Wojewódzkiego PSP w [..] - Gmina czy OSP? 5) W których dokumentach księgowych zostanie ujawniony samochód - w gminnych czy np. w księdze inwentarzowej OSP? 6) Kto winien rozliczyć dotacje otrzymane na zakup nowego auta - właściciel? Czy będzie to Gmina czy OSP? 7) Na kogo zostało zarejestrowane nowo zakupione auto - na Gminę czy na OSP? 8) Czy auto zostało ubezpieczone, dotyczy to też AC? 9) Kto jest ubezpieczycielem auta? 10) Kto jest wskazany jako właściciel auta? Wnioskodawca zwrócił się również o przesłanie faktur zakupu, dowodów zakupu i zapłaty za auto, umów na dofinansowanie zakupu auta oraz dowodu ubezpieczenia auta (skany). Wnioskodawca wyjaśnił, że jest dziennikarzem społecznym, mieszkańcem Gminy i właścicielem portalu informacyjnego [..]. W dniu 22 października 2019 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawcę na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, że odpowiedź nie może zostać udzielona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z uwagi na dużą ilość wpływającej do Urzędu korespondencji (zapytań, interpelacji, wniosków). Wniosek dotyczy merytorycznie kilku wydziałów jednocześnie i jego rozpatrzenie angażuje kilku pracowników Urzędu. Jako nowy termin udostępnienia informacji publicznej wskazano dzień 17 grudnia 2019 r. W skardze z dnia 7 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy w przedmiocie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że pomimo nieskomplikowanych pytań, termin został wydłużony do dwóch miesięcy, co jest nieadekwatne do czynności, które należy wykonać. Za niewłaściwe należy uznać uzasadnienie dotyczące dużej ilości wpływającej korespondencji oraz konieczności zaangażowania kilku pracowników. Organy administracji publicznej, realizujące zadania wynikające z poszczególnych ustaw nie mogą ograniczać konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w wyniku obciążenia i dużej ilości wpływającej korespondencji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi wskazując, że powody opóźnienia w rozpoznaniu wniosku są znane skarżącemu jako autorowi licznych zapytań i wniosków kierowanych do organu. Istotą działania organu nie jest udzielanie informacji publicznej. Skarżący w okresie od dnia 19 lutego 2019 r. do dnia 22 listopada 2019 r., w krótkich odstępach czasu, złożył łącznie 84 pisma, niejednokrotnie więcej niż jedno pismo w jednym dniu. Pisma często nie zawierają cech pozwalających na bezproblemowe zakwalifikowanie do określonej kategorii i organ często wzywał skarżącego do ich doprecyzowania. Organ jeszcze tylko raz skorzystał z możliwości przedłużenia terminu, bowiem na wniosek z dnia 6 września 2019 r. udzielono odpowiedzi w dniu 11 października 2019 r. Według organu wniosek skarżącego z dnia 17 października 2019 r. i skarga do WSA stanowią nadużycie prawa, ponieważ intencją skarżącego nie jest poprawa funkcjonowania Urzędu Gminy i inne względy ogólnospołeczne, lecz jedynie dokuczenie pracownikom Urzędu Gminy. Składane wnioski utrudniają bowiem urzędnikom wypełnianie ich zadań. W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2019 r. skarżący wyjaśnił, że część pism to korespondencja sporządzana na wezwanie organu. Wielokrotnie pisma dotyczyły wspólnoty mieszkaniowej lub miały na celu poprawę jakości sprawowania władzy w Gminie. Skarżący pisał je jako mieszkaniec, były radny i członek OSP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając, że informacja objęta wnioskiem skarżącego ma charakter informacji publicznej stwierdził, że nie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Nie można natomiast stwierdzić przewlekłości tam, gdzie działania organu znajdują swoje umocowanie w przepisach prawa. Ponieważ ustawodawca zezwolił podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej na wskazanie terminu do udostępnienia informacji publicznej, nie dłuższego jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni od wpływu wniosku do takiego podmiotu i o ile w tym terminie powiadomi wnioskodawcę o powodach opóźnienia – nie wskazując jednocześnie jakie powody mogą uzasadniać opóźnienie, to zdaniem Sądu, opóźnienie to winno zostać racjonalnie wyjaśnione. W ocenie Sądu organ przekonująco wyjaśnił przyczyny opóźnienia w udzieleniu skarżącemu informacji publicznej. Zarówno znaczna ilość korespondencji kierowanej do organu (zapytań, interpelacji, wniosków), jak również różnorodność pytań we wniosku, dotyczących wprawdzie jednego auta ratowniczo-gaśniczego dla OSP, ale obejmujących różne kwestie związane z zakupem, pozyskaniem środków finansowych i ich rozliczeniem, zaewidencjonowaniem w urządzeniach księgowych, ubezpieczeniem i zarejestrowaniem samochodu oraz konieczność wykonania skanów dowodów zakupu, zapłaty, umów związanych z dofinansowaniem zakupu i dokumentów związanych z ubezpieczeniem auta mogą stanowić powód do przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej. Skoro wniosek dotyczy merytorycznie zakresu zadań kilku wydziałów Urzędu jednocześnie i jego rozpatrzenie może angażować kilku pracowników Urzędu, a dodatkowo z niezaprzeczonych przez skarżącego wyjaśnień organu wynika, że składa on liczną ilość pism i wniosków do organu, których treść powoduje trudności z jednoznacznym zakwalifikowaniem tych pism do określonej kategorii, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.P. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie, wnosząc o uchylenie wyroku oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od Wójta Gminy [..] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak należytej analizy sprawy wymaganej w uzasadnieniu orzeczenia polegającej na braku rozważenia, jakich konkretnie nakładów pracy wymaga rozpoznanie wniosku skarżącego, jak również czy możliwe było częściowe udostępnienie przez organ żądanej przez skarżącego informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 pkt 3 Prawa postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez oddalenie skargi i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, iż Wójt Gminy [..] przekonująco wyjaśnił przyczyny opóźnienia w udzieleniu skarżącemu informacji publicznej i prawidłowo zastosował art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 października 2019 r. był jednorodny tematycznie, zaś pytania które skarżący zadał w przedmiotowym wniosku były tożsame z treścią z dokumentów, o których skany wnioskował, natomiast organ wskazując na przyczyny opóźnienia w udostępnieniu informacji użył ogólnikowych argumentów, nie odnosząc się do konkretnych powodów uniemożliwiających wykonanie przez organ ustawowego obowiązku w terminie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że informacje, o które wnioskował skarżący w piśmie z dnia 17 października 2019 r. są jednorodne tematycznie i dotyczą wyłącznie kwestii związanych z zakupem pojazdu ratowniczo-gaśniczego dla Ochotniczej Straży Pożarnej w [..]. Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [..] z 10 pytaniami i zażądał skanów dokumentów zakupu auta, potwierdzenia zapłaty za auto, umowy o dofinansowanie zakupu pojazdu oraz dowodu ubezpieczenia auta. Już na podstawie powyższych dokumentów organ mógł odpowiedzieć na większość pytań zadanych przez skarżącego. Zgodnie zaś ze stanowiskiem Wójta Gminy [..], zaaprobowanym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, powyższy wniosek dotyczy merytorycznie kilku wydziałów jednocześnie i jego rozpatrzenie angażuje kilku pracowników. Następnie skarżący kasacyjnie podkreślił, że wątpliwe jest twierdzenie organu o konieczności zaangażowania kilku wydziałów Urzędu do udzielenia odpowiedzi (Urząd łącznie posiada trzy wydziały), a Wójt nie wskazał konkretnie, którzy pracownicy, tj. na jakich stanowiskach, musieliby zostać zaangażowani w rozpoznanie wniosku skarżącego. Ogólnikowe twierdzenia organu w połączeniu z faktem, że pismo organu ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy zostało skierowane do skarżącego niezwłocznie po złożeniu przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej daje podstawy do stwierdzenia, że organ nie podjął nawet próby rozpoznania przedmiotowego wniosku w ustawowym terminie, jak również nie wyważył należycie nakładu pracy urzędników związanej z udzieleniem odpowiedzi na wniosek. Zdaniem skarżącego, na opóźnienie organu w udostępnieniu informacji publicznej nie może mieć wpływu okoliczność, iż w 2019 r. skarżący był nadawcą kilkudziesięciu pism skierowanych do Urzędu Gminy. Organ wyznaczając termin załatwienia sprawy na dzień 17 grudnia 2019 r. doprowadził do przewlekłości postępowania. Skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że rozpatrzenie wniosku "może angażować kilku pracowników Urzędu". Jest to zatem bardziej forma przypuszczenia, aniżeli stanowczego stwierdzenia dokonanego na postawie stanu faktycznego sprawy. Powyższe nie przesądza zatem, iż udostępnienie przez Wójta Gminy rzeczywiście wymagało zaangażowania kilku osób. Ponadto WSA winien był rozważyć, czy możliwe było choćby częściowe udostępnienie przez organ żądanej przez skarżącego informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [..] nie sprzeciwiając się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: a) odpowiedzi Wójta Gminy [..] z dnia 17 grudnia 2019 r. na wniosek skarżącego z dnia 17 października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z załącznikami w postaci: - faktury VAT nr [..] z dnia [..] 09.2019 r., - potwierdzenia przelewu z dnia [..] 10.2019 r., - umowy nr [..] z dnia [..] 08.2019 r. wraz z zestawieniem rzeczowofinansowym projektu i wnioskiem o wypłatę dotacji na dofinansowanie, - umowy ubezpieczenia komunikacyjnego z dnia [..] 09.2019 r. Polisa nr [..]; b) potwierdzenia wysłania dnia 17 grudnia 2019 r. odpowiedzi Wójta Gminy [..] z dnia 17 grudnia 2019 r. na wniosek skarżącego z dnia 17 października 2019 r. drogą elektroniczną na okoliczność udzielenia dnia 17 grudnia 2109 r. odpowiedzi przez Wójta Gminy [..] na wniosek skarżącego z dnia 17 października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz szerokiego zakresu pytań skarżącego i odpowiedzi organu. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że zarzuty skarżącego stanowią nieuzasadnioną polemikę z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wskazał, że nie można stwierdzić przewlekłości tam, gdzie działania organu znajdują swoje umocowanie w przepisach prawa. Wójt Gminy skorzystał z ustawowej możliwości odroczenia obowiązku udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej mając ku temu racjonalne powody. W momencie złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. w dniu 17 października 2019 r., Urząd Gminy [..] był przeciążony ilością korespondencji kierowanej do organu (zapytań, interpelacji, wniosków), w tym również wniosków kierowanych przez samego skarżącego, bowiem w okresie od dnia 19 lutego 2019 r. do dnia 22 listopada 2019 r. skarżący złożył do Urzędu Gminy [..] łącznie 84 pisma. Podniesiono, że zasady logiki i doświadczenia zawodowego wskazują, iż wniosek skarżącego z dnia 17 października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej zawierający 10 pytań dotyczących różnych zagadnień, m.in kwestii przetargu, dofinansowania, prawa własności, dokumentów księgowych, umowy ubezpieczenia samochodu ratowniczo-gaśniczego, wymaga sprawdzenia, przeanalizowania i zgromadzenia odpowiednich dokumentów znajdujących się w dyspozycji kilku Wydziałów Urzędu Gminy, natomiast art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje, jakie powody mogą uzasadniać opóźnienie w udostępnieniu informacji publicznej, wystarczy ich racjonalne uzasadnienie, które zostało skarżącemu w piśmie z dnia 22 października 2019 r. udzielone. W czasie złożenia wniosku przez skarżącego w dniu 17 października 2019 r., pracownicy Urzędu nie mogli skoncentrować się tylko i wyłącznie na wniosku skarżącego. Co więcej, to właśnie w głównej mierze działania skarżącego, który kierował w tym czasie liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej w różnych kwestiach, uniemożliwiły organowi udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomimo ustawowego obowiązku udzielania przez organ informacji publicznej, zadanie to nie należy do istoty działania organu, jak i jednostki organizacyjnej jaką jest Urząd Gminy w [..]. Wskazano, że skarżący jeszcze przed upływem wyznaczonego terminu na udzielenie przez organ odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej po pięciu dniach od jego otrzymania, bowiem już w tym czasie z uwagi na uprzednie zaplanowane czynności urzędników, był w stanie przewidzieć, iż udzielenie odpowiedzi na wniosek nie będzie mogło zostać dokonane w terminie 14 dni. Instytucja przewidziana w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie była nadużywana przez organ, bowiem w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego, poza sprawą będącą przedmiotem niniejszej skargi, tylko raz organ skorzystał z możliwości wyznaczenia nowego terminu na udzielenie odpowiedzi (tj. na wniosek złożony przez skarżącego w dniu 6 września 2019 r., po zawiadomieniu o nowym terminie udzielenia odpowiedzi - udzielono jej 11 października 2019 r.). Wójtowi Gminy [..] nie można zarzucić, iż podjął jakąkolwiek czynność, która wprawiłaby go w stan przewlekłości, ponieważ organ nie podejmował czynności nieadekwatnych do stanu faktycznego sprawy, ani też nie uchybił swojemu obowiązkowi wskazania podstaw opóźnienia i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Jedynie z uwagi na wyjątkowe okoliczności, odroczył w czasie rozpoznanie wniosku skarżącego do ustawowo przewidzianego terminu 2 miesięcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądają przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie przepisów prawa materialnego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W niniejszej sprawie sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania i ograniczenie ich treści do zakwestionowania wyłącznie uzasadnienia rozstrzygnięcia, a więc skoncentrowanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie na końcowej fazie orzekania, uzasadniał odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności do podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie powołał art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: u.d.i.p., kwestionując prawidłowość ich zastosowania w sprawie, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację wskazującą na odmienne wnioski płynące z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych na wstępie regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego został ujęty jako zarzut jego niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym tej sprawy. Zwrócić uwagę należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – a więc przepisu, który nie był przez Sąd w ogóle stosowany. Sąd skargę bowiem oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a,, tymczasem wskazany przez skarżącego kasacyjnie przepis kompetencyjny dotyczy rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę, w którym Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Nawet przyjmując, w drodze dalekiej rekonstrukcji tak postawionego zarzutu, że skarżący zarzucił Sądowi wadliwe niezastosowanie powołanego przepisu, zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia. Dodatkowo, jak wynika z treści zarzutu oraz treści uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia stanu faktycznego sprawy, podnosząc, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej był jednorodny tematycznie, pytania, które skarżący zadał w przedmiotowym wniosku były tożsame z treścią z dokumentów, o których skany wnioskował, a organ niedostatecznie wyjaśnił przyczyny opóźnienia w udostępnieniu informacji, co zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji. Sposób sformułowania powyższego zarzutu prowadzi zatem do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie nie akceptuje dokonanej przez Sąd I instancji oceny istotnych w sprawie elementów stanu faktycznego, tj. wniosku skarżącego z dnia 17 października 2019 r. oraz pisma organu wyjaśniającego podstawy zastosowania w sprawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a zatem w istocie kwestionuje w ten sposób ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy i jego ocenę. Tymczasem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). W realiach niniejszej sprawy odniesienie niezakwestionowanego skutecznie stanu faktycznego sprawy i jego oceny do norm prawnych stosowanych w sprawie, których wykładni również nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, nie daje podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa, niezależnie od tego, że normy prawne, w zakresie wskazywanym przez skarżącego w treści omawianego zarzutu, są w istocie normami postępowania (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji błędnej wykładni prawa, która doprowadziła do błędnego jego zastosowania, a więc nie skierował zarzutu przeciw zaprezentowanemu przez Sąd I instancji rozumieniu pojęcia przewlekłości postępowania, zgodnie z którym nie można stwierdzić przewlekłości tam, gdzie działania organu znajdują swoje umocowanie w przepisach prawa. Wszystkie powyższe okoliczności czynią nieskutecznym zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisu postępowania, a więc wskazanego przez skarżącego kasacyjnie art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku braku należytej analizy sprawy, polegającej na braku rozważenia jakich konkretnie nakładów pracy wymaga rozpoznanie wniosku skarżącego, jak również czy możliwe było częściowe udostępnienie przez organ żądanej przez skarżącego informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie, by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił bowiem stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, przedstawił motywy wydanego wyroku, wyjaśniając z jakich przyczyn podzielił stanowisko organu i nie uwzględnił stanowiska skarżącego zarzucającego przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił wniosek dowodowy organu zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.