I GSK 1668/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2025 r. sygn. akt III SA/Po 530/25 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w C. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 sierpnia 2025 r. nr DPR-II-4.432.13.8.2025 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji [...] w C. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 października 2025 r., sygn. akt III SA/Po 530/25, oddalił skargę Fundacji [...] w C. (skarżąca kasacyjnie, Fundacja) na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego (organ, Zarząd) z dnia 25 sierpnia 2025 r., nr DPR-II.4.432.13.8.2025 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie Fundacja, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28.04.2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1733; dalej: Ustawa) w zw. z dokumentem określającym kryteria nr 1 i 2 oceny merytorycznej wyboru projektów (dokument "[...]" stanowiący załącznik do Regulaminu, dalej jako: "Kryteria wyboru") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że organ przeprowadził ocenę wniosku skarżącej w sposób prawidłowy i rzetelny, podczas gdy ocena ta nie była prawidłowa i rzetelna, co poskutkowało uznaniem przez organ i Sąd, że skarżąca nie spełniła warunków konkursowych, tj. nie spełniła kryterium nr 1 i 2; 2) art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z IV F punkt 3 lit. c Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr [...] ("Regulamin") i w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art 54 ust. 1 Ustawy poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że wiarygodne dokumenty finansowe potwierdzające posiadanie wkładu własnego wnioskodawca winien - zgodnie z przyjętym przez siebie Regulaminem - przedstawić po ocenie merytorycznej, tj. na etapie zawierania umowy, podczas Sąd uznał, że dokumenty te powinny zostać dostarczone na etapie oceny merytorycznej i że okoliczności, które powinny być nimi wykazane winny być wykazane na tym etapie; 3) art. 50 ust. 1 i 2 Ustawy w zw. z dokumentem Kryteria wyboru w zakresie definicji nr 12 w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 1 lit a) Ustawy poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z załącznika do Regulaminu wynika wprost, że wnioskodawcy są zobowiązani do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie zabezpieczenia na etapie udzielenia pomocy, a nie wcześniej; 4) art. 45 ust. 1 i 2 Ustawy w zw. z art 43 i 54 ust. 1 Ustawy i dokumentem Kryteria wyboru w zakresie definicji kryterium nr 1 poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że skarżąca była zobowiązana do udowodnienia określonego doświadczenia i wykształcenia w prowadzeniu i zarządzaniu projektem termomodernizacyjnymi, podczas gdy obowiązki te nie wynikały z definicji kryterium nr 1; 5) dokumentu Kryteriów wyboru w zakresie definicji kryterium nr 1 w zw. z art. 43 Ustawy i 45 ust. 1 i 2 Ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca była zobowiązania do dowodzenia spełnienia warunków opisanych w tym kryterium, podczas gdy nie wynika to z przyjętej w dokumentacji konkursowej definicji; 6) art. 45 ust. 1 i 2 Ustawy w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 Ustawy oraz dokumentem Kryteria wyboru w zakresie kryterium nr 1 poprzez błędne stosowanie kryteriów nieistniejących, nieprzewidzianych w przyjętym i udostępnionym wnioskodawcom Regulaminie (kryterium doświadczenia, wykształcenia, długości istnienia, posiadania wysokich finansowych zasobów własnych], a tym samym zaaprobowanie nieprzejrzystej i dowolnej oceny wniosku o dofinansowanie skarżącej; 7) art. 45 ust. 2 Ustawy w zw. z art 73 ust. 1 Rozporządzenia, poprzez zaakceptowanie ustanowienia nieformalnych wymogów o charakterze prawnym, których skarżąca nie mogła spełnić, mimo formalnej możliwości wzięcia udziału w konkursie, tj. konieczności posiadania rozbudowanej wewnętrznej struktury zatrudnienia, bez możliwości korzystania z pomocy podmiotów zewnętrznych; 8) art. 45 ust. 1 i 2 Ustawy w zw. z dokumentem Kryteriów wyboru w zakresie definicji kryterium nr 2 oraz z art 73 ust. 1 Rozporządzenia 2021/1060, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że organ mógł uznać koszty zespołu Inżyniera Kontraktu za "rażąco zawyżone" na podstawie arbitralnego, nieprzewidzianego w dokumentacji konkursowej "standardu rynkowego" bez uwzględnienia rzeczywistego zakresu zadań i specyfiki projektu, co w istocie wprowadza ukryte kryterium oceny sprzeczne z zasadą przejrzystości i niedyskryminacji; 2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób zbyt ogólnikowy, niejasny i wewnętrznie sprzeczny, pozbawiający skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a w szczególności m.in.: a) brak odniesienia się do argumentacji skarżącej odnoszącej się do różnego zakresu obowiązków spoczywających na "Inżynierze kontraktu" i "Inspektorze nadzoru"; b) brak wskazania czy obowiązkiem skarżącej było dowiedzenie czy tylko wykazanie spełnienia kryterium nr 1; c) wewnętrznie sprzecznym odniesieniu się do kwestii daty założenia skarżącej i tym samym wpływu długości istnienia skarżącej na spełnienie kryterium nr 1; d) brak wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu oparcie się na zewnętrznym Inżynierze Kontraktu miałoby doprowadzić do ryzyka opóźnień czy błędów proceduralnych w projekcie; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 8 Ustawy poprzez niedopełnienie obowiązku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia ani poprzedzającej go oceny projektu pod kątem ich zgodności z ustawą wdrożeniową i regulaminem, bez względu na zarzuty i wnioski skargi skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie Fundacji na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie Fundacja, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem procesowym z dnia 12 stycznia 2026 r., przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty z obu podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ocenia zasadność zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Odnosząc się do najdalej idącego z tych zarzutów to jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2.1 petitum skargi kasacyjnej) przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Należy mieć również na uwadze, że Sąd I instancji ma obowiązek jedynie przedstawić zarzuty skargi (co w tej sprawie miało miejsce), co nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego twierdzenia skargi, lecz obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy (a więc wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Te warunki zaskarżony wyrok spełnia, dlatego też omawiany zarzut nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11; 11 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 1234/12 oraz 28 lutego 2012 r.; sygn. akt II OSK 2395/10), a także wtedy gdy Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r.; sygn. akt II OSK 1580/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w jej realiach. Sąd I instancji orzekając w sprawie nie przekroczył w żaden sposób jej granic. Rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym), a nie w innej sprawie niż ta, w której została wniesiona skarga. Należy też wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 marca 2011 r.; sygn. akt I FSK 1862/09 oraz 15 października 2015 r.; sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można nadto skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Z uwagi na konstrukcję zarzutu podniesionego w pkt 2.2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że powołany w zarzucie art. 73 ust. 8 Ustawy składa się z trzech punktów, a punkt 1 dzieli się na trzy litery. W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 2602/14). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, czy do formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, bądź też do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; 13 września 2011 r. sygn. akt II FSK 549/10; 13 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 277/10; 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08). Ponadto wskazać trzeba, że przepis art. 73 ust. 8 Ustawy ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu możliwość podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione we wskazanych zarzutach przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Mając na względzie wyżej poczynione uwagi, w realiach niniejszej sprawy, skutecznego powiązania nie mogło stanowić wskazanie przez skarżącą kasacyjnie na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., co czyni zarzut z pkt 2.2 petitum skargi kasacyjnej nieskutecznym. Powyższe okoliczności dają podstawę do stwierdzenia, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń faktycznych i ocen prawnych dotyczących stanu faktycznego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy są one wiążące dla NSA podczas kontroli wyroku przez pryzmat pozostałych zarzutów kasacyjnych. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2009 r., I OSK 414/08, CBOSA; z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 2887/12, LEX nr 1575609; z 13 maja 2014 r., I GSK 482/12, LEX nr 1480810; z 23 września 2014 r., II FSK 2327/12, LEX nr 1572494; z 30 października 2014 r., I GSK 186/13, LEX 1587438; z 4 listopada 2014 r., I GSK 824/13, LEX nr 1590921; z 10 grudnia 2014 r., II OSK 981/13, LEX nr 1637150; z 11 lipca 2017 r., II FSK 1633/15, LEX nr 2328441 i II FSK 1690/15, LEX nr 2328437; z 11 stycznia 2024 r., III FSK 3460/21, LEX nr 3672711). W judykaturze podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (wyroki NSA z 5 września 2014 r., I OSK 1119/13, LEX nr 1664430; z 15 czerwca 2021 r., III OSK 181/21, LEX nr 3191237). Przypomnieć należy, że w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji wymienionego w art. 173 § 1 p.p.s.a.: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. np. wyroki NSA: z 10 lipca 2007 r., II FSK 886/06, CBOSA; z 26 listopada 2014 r., I OSK 766/13, CBOSA). W przypadku błędnej wykładni Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (zob. np. wyroki NSA: z 5 czerwca 2014 r., I OSK 294/14, LEX nr 1518050; z 11 czerwca 2014 r., I OSK 575/14, LEX nr 1484868; z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, LEX nr 1658127). Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W związku z tym, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie (zob. np. wyroki NSA: z 5 czerwca 2006 r., I OSK 24/06, CBOSA; z 16 października 2014 r., I FSK 1574/13, LEX nr 1598115). Przypomnienie tych oczywistych i utrwalonych w orzecznictwie zasad było konieczne, gdyż wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego uchybia im w istotnym stopniu, co czyni ją nieskuteczną. W realiach rozpoznawanej sprawy błędne zastosowanie prawa materialnego zarzucono Sądowi I instancji w pkt 1.1, 1.2, 1.3 i 1.6 petitum skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że wadliwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca kasacyjnie - tak jak w niniejszej sprawie - nie podważa jednak skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne. W przypadku zarzutu z pkt 1.7 petitum skargi kasacyjnej nie określono w jakiej formie Sąd I instancji naruszył wskazane tam przepisy, czy w wyniku błędnej wykładni, czy poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów. Tak sformułowany zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Analiza zarzutu zawartego w pkt 1.8 petitum skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca poprzez ten zarzut usiłuje zakwestionować ustalony w sprawie stan faktyczny. W związku z tym należy jeszcze raz podkreślić, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. I GSK 934/12). Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r. II GSK 825/08, wyrok NSA z 23 września 2009 r. II GSK 1036/08, oraz wyrok NSA z 23 września 2009 r. II GSK 1036/08). W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie ustalenia faktyczne sądu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny. W pozostałych zarzutach naruszenia prawa materialnego, to jest w pkt 1.4 i 1.5 postawiono zarzut błędnej wykładni wymienionych tam przepisów. W tym miejscu należy jeszcze raz wskazać, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2025 r., sygn. akt I GSK 740/24). Mając powyższe na uwadze, zauważyć należy, że autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej stawiając i uzasadniając wspomniane zarzuty nie wskazał, na czym polegała błędna wykładnia art. 45 ust. 1 i 2 Ustawy w zw. z art 43 i 54 ust. 1 Ustawy dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ani nie przedstawił prawidłowego w jego ocenie wyniku wykładni normy prawnej rekonstruowanej na podstawie przywołanego przepisu. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie oceny stanu faktycznego dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji. Zarzuty skarżącej kasacyjnie, że organ dokonał modyfikacji treści kryterium nr 1 - zdolność organizacyjna, techniczna i finansowa oraz kryterium nr 2 - zasadność i adekwatność kosztów czym naruszył wyżej wskazane przepisy Ustawy należy uznać jedynie za merytoryczną polemikę z oceną projektu, z którą skarżąca kasacyjnie się nie zgadza. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, że obowiązek wykazania spełnienia kryterium oznacza przedstawienie takich informacji, które umożliwiają jego merytoryczną weryfikację. Złożenie jedynie oświadczenia wnioskodawcy nie spełnia tego wymogu. Podkreślić bowiem trzeba, że ocenie eksperckiej podlega całość wniosku. Brak rzetelnych i dających się zweryfikować informacji nie daje podstawy do uznania, że skarżąca kasacyjnie posiada wiarygodności finansowej gwarantującej realizację przedsięwzięcia. Organ nie jest zobowiązany do przyjęcia za wiarygodne twierdzeń skarżącej kasacyjnie, jeżeli nie znajdują one dostatecznego oparcia w treści wniosku i załączników. Fakt, że konkretne i wiarygodne dokumenty potwierdzające posiadanie środków pieniężnych na zabezpieczenie wkładu finansowego skarżącej kasacyjnie winien przedstawić organowi na późniejszym etapie postępowania, nie pozbawia organu możliwości oceny wiarygodności modelu finansowania na etapie wyboru projektu. Na aprobatę nie zasługuje zarzut skarżącej kasacyjnie, że organ, co Sąd I instancji zaakceptował, wprowadził nową niewyrażoną w dokumentacji przesłankę oceny. Zauważyć należy, że ocena doświadczenia, sposobu organizacji zarządzania projektem oraz zdolności do utrzymania jego trwałości stanowi element weryfikacji kryterium nr 1. Ocena zdolności organizacyjnej obejmuje również sposób zapewnienia zarządzania projektem i nie ogranicza się do formalnego wskazania podmiotów trzecich. Zgodzić należy się z WSA, że oparcie przez skarżącą kasacyjnie całego system zarządzania projektem na wynajętym Inżynierze Kontraktu nie może być traktowane jako substytut wewnętrznych zdolności zarządczych. Brak odpowiedniego personelu po stronie skarżącej kasacyjnie rodzi ryzyko opóźnień, błędów proceduralnych, a nawet niewykonania zadań administracyjnych i finansowych w ramach projektu. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, na podmiocie takim jak skarżąca kasacyjnie, który nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada nieruchomości i innego majątku ciąży obowiązek wykazanie, że jest odpowiednio przygotowany do utrzymania efektów realizacji projektu. Powtórzyć za WSA należy, że taki podmiot powinien szczególnie we wniosku, załącznikach i całej dokumentacji wskazać źródło, z którego niezawodnie czerpać będzie środki i dodatkowo winno ono być wiarygodne finansowo. Na podkreślenie zasługuje fakt, że skarżąca kasacyjnie w toku całego postępowania nie przedstawiła wiarygodnych źródeł finansowania swojego projektu, co mogłoby zakwestionować prawidłowość oceny dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji. Mając powyższe na względzie, zamierzonego skutku nie mogły odnieść omawiane zarzuty wyartykułowane w pkt 1.4 i 1.5 petitum skargi kasacyjnej. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.