I OSK 54/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1240/14 w sprawie ze skargi P.J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu przez powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek H.D.- W., G.D.i B.G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego; 3) oddala wniosek Ministra Skarbu Państwa o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 1240/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu Jarocińskiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nabycia przez powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [..] marca 2000 r. znak [..], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 147 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. – o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracyjnych - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.) stwierdził nabycie przez Powiat Jarociński z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [..] ha położonej w Z., oznaczonej numerem działki [..] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Decyzja ta stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. O stwierdzenie nieważności w/w decyzji w 2013 r., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., wystąpił K.M., następca prawny jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości – J.K.D. - podnosząc, że na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..] uchylona została w całości decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] lipca 2001 roku, nr [..] odmawiająca stwierdzenia, że ww. nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W decyzji z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł jednocześnie, że zespół pałacowo-parkowy położony w Z. (działka [..] o pow. [..] ha) nie podpadał pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13). Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2011 r. została zaskarżona przez Powiat Jarociński do WSA w Warszawie, a następnie do NSA. Skarga oraz skarga kasacyjna zostały oddalone odpowiednio wyrokami z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt: IV SA/Wa 951/11 i z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt: I OSK 437/12. Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. K.M. wniósł o zmianę podstawy prawnej złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] marca 2000 r. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Skarbu Państwa decyzją nr [..] z dnia [..] grudnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] marca 2000 r. w przedmiocie nabycia przez Powiat Jarociński z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości położonej w Z. Rozpoznając niniejszą sprawę organ stwierdził, że Skarb Państwa nie mógł być uznawany za właściciela przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji nie było podstaw prawnych do stwierdzenia jej nabycia z mocy prawa przez Powiat Jarociński na podstawie art. 60 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracyjnych, ponieważ Skarb Państwa nie miał do niej żadnego tytułu prawnego. Od powyższej decyzji Powiat Jarociński wniósł w dniu 27 grudnia 2013 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Skarbu Państwa, rozstrzygając ponownie sprawę wszczętą z w/w wniosku, decyzją z dnia [..] lutego 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [..] grudnia 2013 r., w uzasadnieniu której w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat Jarociński zarzucił Ministrowi Skarbu Państwa naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, w związku z czym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [..] grudnia 2013 r. oraz o orzeczenie co do istoty sprawy w przedmiocie, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] marca 2009 r. pozostaje w mocy. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] lipca 2001 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek uchylenia decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2011 r. i jednoczesnego orzeczenia, że zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN. Stąd też nieruchomość ta powinna być traktowana tak jakby nigdy nie była własnością Skarbu Państwa. W konsekwencji powyższego, z uwagi na wywieranie przez decyzję uchylającą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] lipca 2001 r., skutku ex tunc należy uznać, że decyzja, mocą której Powiat Jarociński stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa, przedmiotowa działka bowiem nigdy nie stanowiła majątku ogólnonarodowego. Wojewoda Wielkopolski stwierdzając nabycie własności przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości, która nie była własnością Skarbu Państwa, rażąco naruszył więc przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarb Państwa, jako nie posiadający żadnego tytułu do powyższej nieruchomości, nie miał legitymacji, aby nią skutecznie rozporządzić; dlatego też, niemożliwym było uznanie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] marca 2000 r. za wydaną w majestacie prawa, stwierdzającą nabycie z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności mienia, które w dacie decyzji nie stanowiło własności Skarbu Państwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Powiat Jarociński zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi Powiatu Jarocińskiego, gdy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności polegającym na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji administracyjnej faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) polegające na uznaniu, że nieruchomość położona w Z. powinna być traktowana w ten sposób, że nigdy nie była własnością Skarbu Państwa. Tymczasem - zdaniem skarżącego - nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa, w związku z czym możliwe było nabycie jej z mocy prawa przez Powiat Jarociński, co orzekł Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [..] marca 2000 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji nie wskazano, która z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – brak podstawy prawnej, czy rażące naruszenie prawa – spowodowały stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] marca 2000 r. znak [..]. Niezależnie od tego, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zaistniała w przypadku decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] marca 2000 r. W chwili wydania tej decyzji istniała bowiem (i nadal istnieje) jej podstawa prawna, tj. art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w zgodzie z którym decyzja ta została wydana. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Skarbu Państwa wnioskując o jej oddalenie. Minister podniósł, iż w obu decyzjach z dnia [..] grudnia 2013 r. i z dnia [..] lutego 2014 r. wskazano, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego było rażące naruszenie prawa. W obliczu wywołującej skutki prawne ex tunc decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2011 r. niemożliwym było stwierdzenie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa nieruchomości przez Powiat na podstawie art. 60 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do tego Sądu nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W tym kontekście całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 cyt. ustawy, który nie został poparty jakimkolwiek uzasadnieniem odnoszącym się do treści tego przepisu i wskazującym na jego naruszenie i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei przedstawiona wyżej argumentacja skargi kasacyjnej nie może uzasadniać słuszności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ przepis ten odnosi się do uzasadnienia wyroku, a nie do uzasadnienia decyzji administracyjnej. Natomiast w kontekście zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. należy stwierdzić, że argumentacja ta jest nietrafna ponieważ wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie decyzji zaskarżonej do tego Sądu spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Organ w ramach ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy wskazał na istotne dla sprawy fakty, tj. fakt wystąpienia przez K.M. z wnioskiem (modyfikowanym w toku postępowania) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] marca 2000 r., istnienie prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2011 r. o niepodpadaniu zespołu pałacowo-parkowego w Z. (działka [..] o pow. [..] ha) pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13) przyjmując, że świadczy to o tym, że nieruchomość ta nigdy nie stała się własnością Skarbu Państwa, co z kolei wykluczało dopuszczalność wydania decyzji stwierdzającej nabycie tej nieruchomości przez Powiat Jarociński na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 147 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. – o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracyjnych - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.). Wydanie takiej decyzji w stanie faktycznym sprawy organ zakwalifikował jako rażące naruszenie prawa (str. 4 decyzji). Organ wskazał zatem jakie fakty uznał w sprawie za istotne udowodnione, dowodów na których się oparł, przytoczył również przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji oraz jej wyjaśnienie. W tym stanie rzeczy trafnie Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodów wskazywanych przez stroną skarżącą kasacyjnie, tj. ze względu na niewyjaśnienie wszechstronnie sprawy przez organ (art. 7 k.p.a.) i wadliwe uzasadnienie decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa skargi kasacyjnej, dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji. Z uwagi na związanie zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do stawianego zarzutu Sądowi I instancji, mimo że uzasadnienie skargi kasacyjnej (czyli umotywowanie podstaw kasacyjnych) w tym zakresie odnosi się wyłącznie do zarzutów dotyczących naruszeń przepisów art. 7 i 107 § 3 k.p.a. przez organ. W tej kwestii zatem, wracając do związania zarzutami skargi kasacyjnej i braku podstaw do konkretyzacji przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika bezsprzecznie, iż Sąd przeprowadził szczegółową analizę rozstrzygnięcia organu, tym samym nie naruszył przepisów postępowania. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) strona skarżąca kasacyjnie upatruje w uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość położona w Z. powinna być traktowana w ten sposób, że nigdy nie była własnością Skarbu Państwa, gdy tymczasem - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa, w związku z czym możliwe było nabycie jej z mocy prawa przez Powiat Jarociński, co orzekł Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [..] marca 2000 r. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wadliwą konstrukcję powyższego zarzutu skargi kasacyjnej. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną składa się z czterech jednostek redakcyjnych, tj. czterech ustępów. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje jednak, że stanowisko strony skarżącej kasacyjnie dotyczy art. 60 ust. 1 cyt. ustawy. W odniesieniu do tak zrekonstruowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Analiza zarzutu prawa materialnego wykazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wykładni art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego określonego rozumienia. Powiat Jarociński koncentruje się na zakwestionowaniu prawidłowości oceny, zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu [..] marca 2000 r. własnością Skarbu Państwa. W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie nie podziela ustaleń organu i Sądu pierwszej instancji co do elementów stanu faktycznego, do którego mogłaby mieć zastosowanie norma zawarta w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Strona skarżąca kasacyjnie nie odnosząc się do treści powyższego przepisu i jego rozumienia przez Sąd pierwszej instancji, a podnosząc, że naruszenie tego przepisu polega na błędnym uznaniu, że nieruchomość położona w Z. powinna być traktowana w ten sposób, że nigdy nie była własnością Skarbu Państwa, kwestionuje w istocie sposób zastosowania tego przepisu w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym w sytuacji, gdy w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji prawidłowo został zastosowany art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Zgodnie z art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Organ będący uczestnikiem postępowania działał w niniejszym postępowaniu przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym. Organ ten nie poniósł w sprawie kosztów sądowych, nie brał udziału w rozprawach sądowych, a tym samym nie poniósł kosztów przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartości zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Z tych względów wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu. Oddalając wniosek uczestniczek postępowania – H.D.-W., G.D. i B.G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących zwrotu kosztów wynika, że jedynym podmiotem, od którego Sąd pierwszej instancji może zasądzić koszty postępowania, jest organ. Nie może być nim skarżący w razie oddalenia skargi, ani też inny uczestnik postępowania w razie uwzględnienia lub oddalenia skargi. W postępowaniu przed Sądem drugiej instancji ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 Prawa przed sądami administracyjnymi). Ustawodawca celowo jednak nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do, wynikającej z art. 199 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania. Wszelka interpretacja tej zasady poprzez stosowanie wykładni celowościowej jest niedopuszczalna (zob.: B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2009; postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II GSK 887/12, LEX nr 1240628).