II SA/Łd 368/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2025 roku sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 marca 2025 r. nr 50/2025, znak: WOP.7722.7.2025.DB w przedmiocie wstrzymania rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę. dc Zaskarżonym postanowieniem z 27 marca 2025 r. nr 50/2025, znak: WOP.7722.7.2025.DB Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 11 grudnia 2024 r., nr 64/2024, znak: PINB.5140.19.2024.KA w przedmiocie wstrzymania rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach: 23 lipca 2024 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej skrócie "organ pierwszej instancji", "PINB") wpłynął wniosek O. z [...] lipca 2024 r. o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], nr [...], w miejscowości K., gm. K., działka nr ew. [...] (obręb [...]). W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 17 września 2024 r. organ pierwszej instancji ustalił, że współwłaścicielami działki nr ew. [...], zlokalizowanej w miejscowości K. są P.Z. i A. Z. Na spornej działce znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej [...] nr [...], która została wykonana na podstawie decyzji Starosty [...] z 18 marca 2021 r., nr 191/2021, znak: [...] , którą udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na działce nr ew. [...] obręb [...]. Stacja bazowa telefonii komórkowej wykonana została jako wieża konstrukcji stalowej z umieszczonymi na niej urządzeniami antenowymi. Wieża posadowiona jest na fundamencie żelbetowym. Według projektu wysokość wieży wynosi ok. 60,45m. Na najwyższym segmencie wieży w grudniu 2022 r. zamontowano, zgodnie z informacją pełnomocnika [...] Sp. z o.o. K.K., dodatkowych 6 anten sektorowych. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że na stacji bazowej telefonii komórkowej zaprojektowane zostały 3 anteny sektorowe, typu [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zaświadczeniem z 9 lipca 2021 r., znak: [...] poinformował o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia z 29 czerwca 2021 r. o zakończeniu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Pełnomocnik inwestora nie przedłożył pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych dotyczących zamontowania dodatkowych 6 anten sektorowych nie przekraczających 3m wysokości. Według K.K. na wieży nie zostały zamontowane dodatkowe elementy konstrukcyjne, stalowe. Wieża jako obiekt budowlany jest zgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w R., w odpowiedzi na pismo PINB z 3 października 2024 r., poinformował, że w latach 2020-2022 wydał tylko decyzję z 18 marca 2021 r. nr 191/2021, znak: [...] o pozwoleniu na budowę stacji bazowej w miejscowości K. Wobec poczynionych ustaleń postanowieniem z 16 grudnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 5 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725 z późn.zm. - dalej w skrócie "Pr. bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), wstrzymał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], nr [...], zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w m. K., gm. K. (obręb [...]) wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto poinformował, o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, wniosku o legalizację wskazanego powyżej obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Zasady obliczania opłaty legalizacyjnej zawarto w uzasadnieniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - reprezentowana przez A.W. wniosła o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania bądź ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez [...] i dowolne ustalenie, iż instalacja urządzeń przez Spółkę na istniejącym obiekcie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, 2. przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 3 Pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nakazanie wstrzymania robót budowlanych w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty zostały zakończone i nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, - art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 Pr. bud., poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez Spółkę nie stanowiła rozbudowy obiektu budowlanego, a roboty budowlane, których dotyczy niniejsze postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji, - art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez [...] polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3m, jak również odwołanie się w zaskarżonym postanowieniu przez organ pierwszej instancji do art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., - § 2 pkt 17, 18 i 19 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 marca 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 1040 - dalej w skrócie "rozporządzenie"), poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi na gruncie w/w przepisów są wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe wraz z urządzeniami na nich zainstalowanymi, podczas gdy zgodnie z literalną wykładnią rozporządzenia tego typu obiektami są wyłącznie same konstrukcje bez urządzeń na nich posadowionych, w związku z czym jakiekolwiek modyfikacje, polegające przykładowo na zainstalowaniu na przedmiotowych obiektach dodatkowych anten lub zmianie mocy istniejących anten nie powodują w żadnym wypadku zmiany parametrów telekomunikacyjnych obiektów budowlanych, takich jak wysokość, szerokość, itp. a co za tym idzie nie stanowią ich rozbudowy. Powołanym na wstępie postanowieniem z 27 marca 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanej sprawie PINB 17 września 2024 r. przeprowadził oględziny na działce nr ew. [...] zlokalizowanej w miejscowości K., natomiast pismem z 18 listopada 2024 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], nr [...] w miejscowości K., gm. K., działka nr ew. [...] (obręb [...]). Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Odwołując się w następnej kolejności do stanowiącego podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 Pr. bud. organ drugiej instancji stwierdził, że przesłanka wszczęcia postępowania legalizacyjnego wskazana została w ust. 1 i jest nią prowadzenie robót budowlanych lub wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Mając na uwadze art. 8 i 9 k.p.a. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy powinno być zawarte pouczenie, że w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, a także, że decyzja taka będzie wydana w przypadku kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Według organu odwoławczego, zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ustawodawca w art. 29 Pr. bud. enumeratywnie wyszczególnił, jakie budowy i roboty budowlane zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że na działce nr ew. [...] zlokalizowanej w miejscowości K. znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej [...] nr [...]. Starosta [...] decyzją z 18 marca 2021 r., nr 191/2021, znak: [...] udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą w miejscowości K. na działce nr ew. [...] obręb [...]. Z opisu projektu zagospodarowania terenu wynika, że na w/w działce znajdować się będzie wieża kraftowa [...], której wysokość trzonu wynosi 60m, a jej łączna wysokość nad poziomem terenu wynosi 61,95m (wraz z betonowym cokołem, kotwami wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikami), na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo - odbiorcze. Wewnątrz wieży ustawione zostaną urządzenia sterujące APM mocowane na stalowych rusztach. Ponadto wykonana zostanie wewnętrzna linia zasilającą. Z projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą wynika, że na stacji planuje się instalację trzech anten sektorowych: 3 x [...] oraz jednej anteny radioliniowej, tj.: - antena [...] [...] azymut 40, pasmo częstotliwości 900, maksymalna moc na sektor 4, eirp 202,63, wysokość zawieszenia 59m, - antena [...] [...] azymut 130, pasmo częstotliwości 900, maksymalna moc na sektor 4, eirp 202,63, wysokość zawieszenia 59m, - antena [...] [...] azymut 230, pasmo częstotliwości 900, maksymalna moc na sektor 4, eirp 202,63, wysokość zawieszenia 59m. Z akt sprawy wynika również, że decyzją z 9 lipca 2020 r. znak: RIG.II.6733.1.2020 Wójt Gminy K. orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla [...] Sp. z o.o. polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Stacja ma składać się z: wieży stalowej konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60m oraz łącznej wysokości do 64,95m, 3 anten sektorowych zawieszonych na wysokości 59m n.p.t o mocy od 100 do 500 W każda, anten radiolinii, fundamentu o powierzchni do 144m2, urządzeń nadawczo-odbiorczych umieszczonych na gruncie, niezbędnego okablowania łączącego anteny z urządzeniami, urządzeń RRU mocowanych przy antenach, linii WLZ. Zaświadczeniem z 9 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 54 ust. 2 Pr. bud. zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia z 29 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu - 30 czerwca 2021 r.), złożonego przez Inwestora [...] Sp. z o.o. Pismem z 4 stycznia 2023 r. [...] Sp. z o.o. przedłożyła do Starostwa Powiatowego w R., Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa informację o zmianie danych w instalacji [...]. W treści tego pisma zamieszczono dane przed zmianą i po zmianie, co potwierdza, że zamontowano dodatkowych 6 anten sektorowych. W aktach sprawy znajduje się również sprawozdanie Nr [...] z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i sprawozdanie Nr [...] z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów bezpieczeństwa i higieny pracy, opracowane przez L. Sp. z o.o. w styczniu 2023 r. Z powyższego sprawozdania w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że obecnie na stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] zamontowanych jest 9 anten sektorowych. Z tabeli 1 zatytułowanej Parametry systemu nadawczo - odbiorczego wynika, że na przedmiotowej stacji zainstalowano łącznie anteny: 13_GT, 11_LV, 12_NV, 23_GT, 21_LV, 22_NV, 33_GT, 31_LV, 32_NV. Wszystkie anteny zostały zamontowane na wysokości 59m. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ drugiej instancji stwierdził, że inwestor [...] Sp. z o.o. zamontował dodatkowo 6 anten sektorowych, tym samym zwiększając ich liczbę z trzech na dziewięć. Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud. oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. organ drugiej instancji stwierdził, że ustawodawca w przepisach tych posłużył się terminami "instalowanie" oraz "urządzenia". Według ŁWINB, instalowanie jest innym rodzajem robót budowlanych, niż przebudowa, czy remont. W słowniku PWN instalowanie definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać, zakładać. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 468/21, zawarte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pr. bud. pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić. Uzupełniając ten trafny opis, dodać by można, że instalowanie to trwałe połączenie z konstrukcją nośną nowego elementu (urządzenia), które w przyszłości może być od tej konstrukcji odłączone bez uszkodzenia konstrukcji nośnej i zastąpione innym elementem (urządzeniem). Z kolei urządzenie, o jakim mowa w tym przepisie, to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 Pr. bud., który stanowi, iż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Wprawdzie ustawa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. posługuje się terminem urządzenie, a nie urządzenie budowlane, to jednak - zważając, że termin ten zamieszczony jest w tej samej ustawie co zdefiniowane pojęcie urządzenie budowlane i opisuje roboty budowlane kwalifikowane tym przepisem - przyjąć należy, że są to pojęcia tożsame. Wyjaśniając te kwestie ŁWINB uznał, że zwolnione z pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem zgłoszenia (na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud.), bądź zarówno zwolnione z pozwolenia na budowę i niepodlegające zgłoszeniu (na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud.) są te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń budowlanych w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. Regulacją tą objęta jest więc modernizacja stacji bazowych telefonii komórkowej, pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr. bud., ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe (...). Zdaniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego montaż dodatkowych anten sektorowych powoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji, m.in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążenia samego masztu. Skoro zaś, w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na niej anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej, wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji przebudowę lub rozbudowę pierwotnej budowli. Roboty budowalne wykonane przy realizacji przedmiotowej stacji bazowej należy zatem zakwalifikować jako budowę/rozbudowę obiektu budowlanego, a nie instalację urządzenia budowlanego. Co do zasady, instalacja nowych anten sektorowych i radioliniowych do konstrukcji wsporczej podlega procedurze opisanej w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud. bądź w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. Rozważyć jednak należy, czy montaż anten nowych, o innych parametrach technicznych i mocach, to instalacja urządzenia budowlanego, czy też jego przebudowa, tj. wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a Pr. bud.). Funkcjonalną istotą stacji bazowych telefonii komórkowych jest bowiem moc zainstalowanych na niej anten. Użytkowa całość, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Pr. bud., jaka cechuje obiekty budowlane w kategorii budowla, w przypadku masztów antenowych - inaczej stacji bazowych telefonii komórkowej, to właśnie moc anten jako wyznacznik ich technicznej wartości. Znaczna zmiana w tym zakresie, to właśnie rozbudowa obiektu, a nie instalowanie urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a czy w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. Odwołując się do judykatury sądów administracyjnych organ odwoławczy przyjął, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą, na którą składają się, poza urządzeniami technicznymi, konstrukcja wsporcza wraz z całym oprzyrządowaniem pozwalającym na jej funkcjonowanie, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę. W tej sytuacji przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a bądź art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. może mieć zastosowanie jedynie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest cała stacja bazowa telefonii komórkowej. Przepisy te mają zastosowanie jeżeli ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych. Jeżeli jednak w ramach robót budowlanych ma dojść do budowy jeszcze nowych anten, to jest to nie instalowanie urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, czy ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud., ale przebudowa obiektu budowlanego - budowli poprzez zmianę jej parametrów użytkowych i technicznych. Podsumowując ŁWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 48 Pr. bud., którego celem jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Mając zaś na względzie dyspozycję art. 52 Pr. bud. organ stwierdził, że zgodnie z treścią księgi wieczystej Nr [...] działka nr [...] położona w miejscowości K. stanowi współwłasność P.Z. i A. Z. Natomiast z treści umowy najmu zawartej [...] listopada 2018 r. wynika, że P.Z. wynajął część nieruchomości o powierzchni 144m2 z przeznaczeniem na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym wieży telekomunikacyjnej/ masztu wolnostojącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., ul. [...]. Żadna ze stron niniejszego postępowania nie podważyła ustaleń dotyczących ustalenia Inwestora co powoduje, iż - zdaniem organu odwoławczego - prawidłowo wskazano jako adresata badanego postanowienia [...] Sp. z o.o. Zdaniem ŁWINB, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia prawidłowo wyliczył również wysokość opłaty legalizacyjnej. Przedmiotową stację bazową należy zakwalifikować do kategorii XXIX, tj. wolno stojące kominy i maszty oraz części budowlane elektrowni wiatrowych. Dla tej kategorii ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) = 10,0, współczynnik wielkości obiektu (w) = 2,0, stawka opłaty = 500 zł, czyli opłata wynosi: (500 x 10 x 2) x 50 = 500 000,00 zł. Opłata legalizacyjna w przypadku spornego obiektu wynosi 500 000,00 zł. Wobec powyższego ŁWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. - reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB podczas gdy zostało ono wydane z naruszeniem prawa i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w całości; 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżący dokonał rozbudowy istniejącego obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], podczas gdy w rzeczywistości przeprowadził on jedynie roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie (to jest na legalnie wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], dla której uzyskał pozwolenie na użytkowanie); 3) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. oraz art. 3 ust. 3 Pr. bud. w zw. z § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. nr 219, poz.1864 z późn.zm.) poprzez nieuprawnione stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącej polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiekcie budowlanym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a nie jak wynika z treści powołanych wcześniej przepisów z uwagi na wysokość montowanych urządzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia; 4) art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "Pr. bud.") poprzez nieprawidłowe uznanie, że nie znajdzie on zastosowania w niniejszej sprawie w odniesieniu do prowadzenia robót, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, i nie wymagają zgłoszenia z uwagi na wysokość elementów instalacji radiokomunikacyjnej nie przekraczającą 3 m, podczas gdy zakres wykonanych przez skarżącego robót obejmował instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącym obiekcie budowlanym, a wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3 m, w związku z czym dla zrealizowania tego zadania nie było wymagane nawet zgłoszenie; 5) art. 3 pkt 9 Pr. bud., art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz ust. 4 pkt 3 lit. a, a także § 3 pkt 2 i 9 poprzez jak wynika z uzasadnienia decyzji błędne utożsamienie urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a z pojęciem urządzeń budowlanych, podczas gdy ustawa Prawo budowlane nie wymaga, aby urządzenia, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz ust. 4 pkt 3 lit. a były urządzeniami budowlanymi zdefiniowanymi przez tę ustawę; 6) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; 7) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Odpowiadając na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, co uprawniało Sąd do rozpoznania sprawy w rozważanym trybie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 27 marca 2025 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 11 grudnia 2024 r. w przedmiocie wstrzymania [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], nr [...], zlokalizowanej na działce nr ew. [...], w miejscowości K. (obręb [...]), wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę poddanych sądowej kontroli rozstrzygnięć stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725 - dalej w skrócie "Pr. bud."), wedle którego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: pkt 1 - bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo pkt 2 - bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: pkt 1 - zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz pkt 2 - usunięcie stanu zagrożenia (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Cytowany wyżej przepis otwiera regulacje rozdziału 5b ustawy Prawo budowlane zatytułowanego "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Reguluje on kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud. otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie (inne przypadki samowoli budowlanej i możliwość ich legalizacji regulowane są przepisami art. 49f - 49i oraz art. 50-51 Pr. bud.). Godzi się wobec tego zauważyć, że na gruncie Prawa budowlanego generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Pr. bud. jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29-31 Pr. bud., których nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej, a które w aktualnym stanie prawnym normują przypadki gdy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, natomiast wymagane jest zgłoszenie (art. 29 ust. 1 Pr. bud.) oraz gdy nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenie (art. 29 ust. 2 Pr. bud.). Art. 30 Pr. bud. reguluje obecnie procedurę zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych; sprzeciw; nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych, natomiast przepisy art. 30b i art. 31 Pr. bud. odnoszą się do kwestii rozbiórki obiektu budowlanego. Pojęcie samowoli budowlanej nie zostało ustawowo zdefiniowane, choć używane jest powszechnie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (vide: Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Legalis 2013, komentarz do art. 48; S. Serafin, Zagadnienia techniczne w prawie budowlanym, Warszawa 2005, s. 184). Samowola budowlana może dotyczyć zarówno budowy, jak i robót budowlanych niebędących budową - o ile przepisy prawa łączą z ich prowadzeniem określone obowiązki uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia do właściwego organu. Samowola budowlana, o której mowa w art. 48, dotyczy budowy obiektu budowlanego lub jego części. Pierwotnie rozważany przepis odnosił się tylko do jednego z przypadków samowoli budowlanej, a mianowicie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po nowelizacji z 20 lutego 2015 r. art. 48 Pr. bud. odnosił się również do przypadku budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, ale tylko w przypadku budowy, o której mowa w ówcześnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a. Natomiast po nowelizacji z 13 lutego 2020 r., art. 48 odnosi się do każdego przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, chyba że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, gdyż wówczas zastosowanie znajdzie art. 49f Pr. bud. i uproszczone postępowanie legalizacyjne. Inne przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych (w tym także bez uprzedniego uzyskania pozwolenia albo bez uprzedniego zgłoszenia) regulowane są przepisami art. 50-51 Pr. bud. Każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa mającym zasadniczo doprowadzić do jej sanowania (legalizacji). Zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48 bądź art. 49f albo art. 50-51 Pr. bud.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (vide: wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 974/17, Lex nr 2676045). Trzeba mieć bowiem na względzie, że poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają, dotyczą bowiem innych przypadków samowoli budowlanej i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym. Organ na wstępie powinien więc ustalić, z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie (czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - art. 48, czy też nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych - art. 50-51 Pr. bud., albo też czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat - art. 49f Pr. bud.), aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania. Trzeba mieć przy tym na względzie, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (vide: wyrok NSA z 9 października 2019 r., II OSK 2805/17, LEX nr 2744688). Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy zasadniczo oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (vide: wyrok NSA z 2 października 2019 r., II OSK 2474/18, LEX nr 2729263). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto zasadę, że ocena, czy zaistniała samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. Z tego względu organy administracyjne prowadząc obecnie postępowania naprawcze lub legalizacyjne oraz sprawdzając zasadność zarzutu samowoli budowlanej sięgają do regulacji dotyczących prawa budowlanego przyjętych w roku 1926, 1961 lub 1980. Przyjęcie właściwego trybu postępowania sanacyjnego tj. trybu legalizacyjnego albo trybu naprawczego, oceniane jest według daty wydania decyzji w procedurze sanacyjnej (vide: wyroki NSA z 26 września 2018 r., II OSK 109/18 - LEX nr 2591963; z 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17 oraz z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10 - dostępne też pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne (vide: wyroki NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1998/18 - Lex nr 2751990 i II OSK 1974/18 - Lex nr 2723646). Z poczynionych wyżej uwag natury ogólnej jednoznacznie wynika, że dla dokonania oceny czy w konkretnym przypadku doszło do samowoli budowlanej decydują przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie realizacji inwestycji. Nie ma bowiem samowoli budowlanej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, jeżeli na wzniesienie danego obiektu budowlanego (lub jego części) nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjno-prawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej. Samowola budowlana powstaje z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia i po zakończeniu aż do momentu likwidacji samowoli budowlanej bądź jej legalizacji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wdrożyły tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 Pr. bud. stojąc na stanowisku, że inwestor - [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], nr [...] zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. K. (obręb [...]). W sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest kwalifikacja prawna wykonanych przez inwestora robót budowlanych, a co za tym idzie ustalenie, czy - jak przyjęły organy obu instancji - inwestor na realizację spornej inwestycji winien legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem wykonane przezeń roboty budowlane polegają na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej czy też - jak twierdzi strona skarżąca - wykonane przez inwestora prace polegały na instalacji urządzeń - dodatkowych anten sektorowych i antenowych konstrukcji wsporczych na istniejącej wieży telekomunikacyjnej, a skoro wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3m, to leżały one poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego, ponieważ nie wymagały dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. W tym sporze rację należy przyznać organom nadzoru budowlanego obu instancji. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzją z 18 marca 2021 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą w miejscowości K. na działce nr ew. [...], obręb [...]. Według opisu projektu zagospodarowania terenu na części działki nr ew. [...] planuje się budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Projektowana jest typowa wieża kratowa typu [...] o wysokości trzonu 60,00m oraz łącznej wysokości 61,95m n.p.t. (wraz z betonowym cokołem oraz kotwami wystającymi ponad poziom terenu, a także odgromnikami). Na wieży umieszczone zostaną anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo-odbiorcze. Urządzenia sterujące zostaną zamontowane wewnątrz wieży, za pośrednictwem zaprojektowanych do tego celu rusztów. Ponadto wykonana zostanie wewnętrzna linia zasilająca (str. 7 projektu). W ramach projektu przewiduje się instalację trzech anten sektorowych 3 x [...] o azymutach i mocy zgodnie z tabelą nr 1. Według tabeli nr 1 parametry instalowanych anten są następujące: - antena [...] [...] azymut 40o, pasmo częstotliwości 900 MHz, maksymalna moc na sektor 4W, EIRP - 202,63W, wysokość zawieszenia 59,00 m n.p.t., - antena [...] [...] azymut 130o, pasmo częstotliwości 900 MHz, maksymalna moc na sektor 4W, EIRP - 202,63W, wysokość zawieszenia 59,00 m n.p.t., - antena [...] [...] azymut 230o, pasmo częstotliwości 900 MHz, maksymalna moc na sektor 4W, EIRP - 202,63W, wysokość zawieszenia 59,00 m n.p.t. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostało poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji z [...] lipca 2020 r. wydanej przez Wójta Gminy K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], nr [...], wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Zgodnie z powyższą decyzją, stacja ma składać się z: wieży stalowej konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60 metrów, łącznej wysokości do 64,95m, 3 anten sektorowych zawieszonych na wysokości 59,0m n.p.t. o mocy od 100 do 500 W każda, anten radiolinii, fundamentu o powierzchni 144m2, urządzeń nadawczo-odbiorczych umieszczonych na gruncie, niezbędnego okablowania łączącego anteny z urządzeniami, urządzeń RRU mocowanych przy antenach, linii WLZ. Inwestor przystąpił do użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej, po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. zaświadczenia z 9 lipca 2021 r. znak: [...] o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia z 29 czerwca 2021 r. o zakończeniu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą w m. K., zlokalizowanej na działce nr ew. [...], obręb K.. W grudniu 2022 r. inwestor zamontował na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej - na najwyższym segmencie wieży dodatkowych 6 anten sektorowych nie przekraczających 3m wysokości. Poczynione w tym zakresie ustalenia organów obu instancji nie są kwestionowane przez stronę skarżącą. Uznać je zatem należy za bezsporne, co za tym idzie poprawne i mające pełne oparcie w materiale aktowym sprawy. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud. w stanie prawnym obowiązującym od 19 września 2020 r., nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 - dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3m. Stosownie zaś do treści art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3m. Według art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmieniającej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, jak trafnie przyjęły organy orzekające obu instancji zastosowanie miały przepisy obowiązujące w dacie realizacji inwestycji, a więc w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Wskazać następnie trzeba, że według art. 3 pkt 9 Pr. bud. urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu i gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Obiektem budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pr. bud., jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast budowlą, zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr. bud., jest każdy obiekt budowlany, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolno stojące maszty antenowe (...) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W rozpatrywanej sprawie bezspornie mamy do czynienia z budowlą, będącą obiektem budowlanym - masztem telefonii komórkowej wraz z antenami, zasilaniem i oprzyrządowaniem, a więc wraz z instalacjami i urządzeniami, które stanowią całość techniczno-użytkową. Budową, według art. 3 pkt 6 Pr. bud., jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przez roboty budowlane rozumieć, z kolei należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Pr. bud.). Pod pojęciem przebudowy, zgodnie z art. 3 pkt 7a Pr. bud, należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Jak zostało to już zaakcentowane na wstępie rozważań, roboty budowlane, zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Pr. bud., można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Roboty budowlane polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej co do zasady nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przywołane uprzednio przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. wprowadzają wyjątek od zasady prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Wyjątki te nie powinny być jednak interpretowane rozszerzająco. W obu przepisach - art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud., ustawodawca posłużył się pojęciem "instalowanie". W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle powyższych unormowań w aktualnym brzmieniu, jak i w brzmieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 sprzed jego nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., przyjmuje się, że zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (vide: wyroki NSA z: 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15 - dostępne - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud., wyłączający obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ma zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu, a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejących legalnie obiektach budowlanych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 6 lipca 2022 r., II OSK 1967/19 (Lex nr 3406880) i 4 marca 2025 r., II OSK 1799/22 (Lex nr 3840737), zakresem przedmiotowym powyższego przepisu nie są objęte złożone roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także zwiększające moc już istniejących, na skutek których dojdzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych stacji. Tego rodzaju kumulacja prac budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 Pr. bud. "Instalowanie" jest bowiem innym rodzajem robót budowlanych, niż rozbudowa, przebudowa, czy remont. Definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to "montować, podłączać, zamontowywać, zakładać". Pojęcie "instalowanie" odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Wyraz "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. oznacza zatem wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy takiej stacji jako całego zamierzenia budowlanego. W wyroku z 7 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2786/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że użyte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a), b), c) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, b i d Pr. bud. pojęcie "instalowanie" stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Natomiast zamierzenie budowlane polegające na zwiększeniu mocy istniejących anten i zamontowaniu nowych, dodatkowych anten na istniejącej i funkcjonującej już wcześniej stacji bazowej telefonii komórkowej - obejmuje szerszy zakres robót niż tylko instalacja i może wiązać się już z budową (rozbudową) obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jedynie instalacje wolnostojące stanowią budowlę, w przeciwieństwie do masztów i anten stacji bazowych zainstalowanych na istniejących obiektach budowlanych. Konstrukcja składająca się z masztu antenowego wraz z urządzeniami nadawczymi i osprzętem, stanowi całość techniczno-użytkową, a więc obiekt budowlany i zarazem budowlę. Nie jest to jednak typowy obiekt budowlany, który należy oceniać tak, jak np. budynek, gdyż istota jego działania polega głównie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 21 maja 2024 r., II OSK 539/23, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu I instancji, że przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr. bud. (ewentualnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud.) może mieć zastosowanie do modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych, jeżeli np. ma dojść (w oparciu o zgłoszenie) do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych, czy też w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (por. wyroki NSA z: 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2696/19; 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14; 15 lutego 2017 r., II OSK 596/17; 20 stycznia 2017 r., II OSK 1148/15; 15 grudnia 2017 r., II OSK 613/17; 13 grudnia 2017 r., II OSK 527/17; 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1389/16 oraz wyrok WSA w Krakowie z 14 września 2022 r., II SA/Kr 618/22). Sąd w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury, czyniąc je swoimi. Zdaniem Sądu, stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 Pr. bud), stanowi tym samym obiekt budowlany, którego budowa wymaga zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. pozwolenia na budowę (vide: wyroki NSA z: 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14; 15 lutego 2017 r., II OSK 596/17; 20 stycznia 2017 r., II OSK 1148/15; 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1389/16; 4 marca 2025 r., II OSK 1799/22 - dostępne jak wskazano wyżej). Wobec powyższego przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. nie mają zastosowania do robót budowlanych stanowiących budowę (rozbudowę, przebudowę) stacji bazowej telefonii komórkowej. Skoro więc ustawodawca nie wymienił wyraźnie w przepisach art. 29 Pr. bud. wykonywania robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, to ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (vide: wyroki NSA z: 19 stycznia 2023 r., II OSK 2620/21 i 18 września 2024 r., II OSK 1607/24). Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, że zgodnie z niekwestionowanymi w tym zakresie przez skarżącą Spółkę, ustaleniami organów nadzoru budowlanego obu instancji, wykonane przez skarżącą roboty budowlane obejmowały zainstalowanie na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej dodatkowych sześciu anten sektorowych. W rezultacie zmieniła się nie tylko ilość anten (z trzech do dziewięciu), ich rodzaj, ale także inwestor zmienił moc zainstalowanych anten, co potwierdzają dobitnie: protokół z 17 września 2024 r., sprawozdania nr [...] z 2 stycznia 2023 r. z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i nr [...] z 2 stycznia 2023 r. z pomiarów natężenia pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przedłożona Starostwu Powiatowemu w R. Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa informacja o zmianie danych w instalacji z 4 stycznia 2023 r. W przekonaniu Sądu, zakres wykonanych przez Spółkę robót spowodował ponad wszelką wątpliwość zamianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, m.in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążania samego masztu. Skoro zaś w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na niej anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej, wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji rozbudowę pierwotnej budowli (vide: wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK1276/18 - Lex nr 3315136). Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane jako rozbudowa stacji bazowej. Roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej mocy pojedynczych anten, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 Pr. bud., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie takich robót jako rozbudowy obiektu budowlanego znajduje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki NSA: z 26 czerwca 2020 r., II OSK 1101/18; z 20 lutego 2019 r., II OSK 789/17; z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14). Trafnie wobec tego organy orzekające w kontrolowanej sprawie zakwalifikowały wykonane przez stronę skarżącą roboty budowalne jako rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Doposażenie stacji bazowej w dodatkowe anteny sektorowe, z czym bezspornie mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, to działania wpływające na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że zakres robót budowlanych wykonanych na wieży należącej do Spółki wykracza poza zakres prac objętych regulacjami przepisu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud., jako niewymagających pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia (czy też art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, jako niewymagających pozwolenia na budowę, a wymagających zgłoszenia). W wyniku umieszczenia na wieży kolejnych anten doszło do rozbudowy obiektu budowlanego, jako stanowiącego całość techniczno-użytkową, z uwagi na przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania obiektu jako całości. Na rozbudowę obiektu budowlanego strona skarżąca winna legitymować się wobec tego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skoro zaś, co również nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, Spółka nie legitymowała się takim pozwoleniem, wychodząc z błędnego założenia, że w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud., organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, prawidłowo wdrożyły procedurę legalizacyjną i wydały, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., poddane sądowej kontroli postanowienie o wstrzymaniu rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom art. 48 ust. 3 Pr. bud. W treści rozważanego rozstrzygnięcia organ prawidłowo pouczył stronę skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Prawidłowo również organ poinformował skarżącą Spółkę o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej odwołując się do regulacji art. 49d ust. 1 pkt 1 Pr. bud., wyjaśniając przy tym, w jaki sposób, według jakiego wzoru, stawek i współczynników, ustalona zostanie w odrębnym postępowaniu opłata legalizacyjna. Jednocześnie Spółka została pouczona o treści art. 49e Pr. bud, w świetle którego, w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Dodać w tym miejscu trzeba, że stanowisko Sądu zaprezentowane na gruncie rozpatrywanej sprawy jest zbieżne z poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego dobitnym przykładem są wyroki: z 28 maja 2025 r., II OSK 83/25, II OSK 3066/24; 4 marca 2025 r., II OSK 1799/22; 18 września 2024 r., II OSK 1607/24; 17 września 2024 r., II OSK 1215/23, II OSK 825/23; 21 maja 2024 r., II OSK 539/23; 17 października 2024 r., II OSK 55/22 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, który organy orzekające podały wnikliwej i wszechstronnej ocenie, ustalając na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny sprawy, dając temu wyraz w motywach wydanych rozstrzygnięć, co czyni chybionymi podniesione w skardze zarzuty naruszenia: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; art. 6; art. 8 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 k.p.a. Wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej, na gruncie kontrolowanej sprawy organy orzekające nie naruszyły również przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud. oraz art. 3 pkt 3, pkt 9 Pr. bud., § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. nr 219, poz.1864 z późn.zm.). Na zakończenie rozważań stwierdzić trzeba, że przyjęcie poglądu ferowanego przez stronę skarżącą, iż doposażenie istniejącej stacji bazowej, wybudowanej i użytkowanej legalnie, w nowe anteny sektorowe, jest tylko "instalowaniem" urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pr. bud., byłoby niewątpliwie korzystne z punktu widzenia interesów skarżącej Spółki. Niemniej jednak oznaczałoby, że powołując się na te przepisy można przebudować istniejące obiekty budowlane. Byłoby to jednak trudne do pogodzenia z charakterem rozważanych przepisów, jako wyjątków od art. 28 ust. 1 Pr. bud. A zatem, skoro zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi odpowiadają prawu, a żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, Sąd zobligowany był oddalić skargę. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. dc