I OSK 844/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 858/16 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] maja 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt: I SA/Wa 858/16 oddalił skargę T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] maja 2016 r., znak: [..] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] kwietnia 2016 r., znak: [..] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i na zakup żywności. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent m.st. Warszawy w/w decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r. odmówił przyznania T.G. świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności. Oceniając podstawy do przyznania wnioskującej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego organ ustalił, że jakkolwiek wskazywane we wniosku z dnia 15 marca 2016 r. potrzeby – leki i żywność, stanowią niezbędne potrzeby bytowe wymienione w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a wnioskująca spełnia jedną z przesłanek do żądania w/w pomocy (długotrwała choroba i niepełnosprawność), to nie spełnia kryterium dochodowego. Z ustaleń organu wynika, że osiągnięty dochód w lutym wyniósł [..] zł, co przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. 634 zł. Organ rozważył także możliwość przyznania wnioskującej zasiłku na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy, umożliwiającego w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznanie zasiłku celowego, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, jednakże nie uznał, aby aktualna sytuacja osobista, życiowa, dochodowa i majątkowa wnioskującej wskazywała na zaistnienie nadzwyczajnych i wyjątkowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na pogorszenie jej sytuacji, a których samodzielne, bądź przy pomocy pełnoletniego syna nie mogłaby rozwiązać. Organ podkreślił także, że brak współpracy ze strony wnioskującej i uniemożliwianie przeprowadzenia pracownikowi socjalnemu weryfikacji jej sytuacji podczas wywiadu środowiskowego powodowało, że organ nie miał podstaw do podjęcia odmiennego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu złożonego przez T.G. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu stanowiska zajętego w decyzji z dnia [..] maja 2016 r. organ odwoławczy wyjaśnił zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej i jednocześnie zasady obciążania stron ściśle określonymi obowiązkami związanymi z przyznawaniem tych świadczeń, które reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz podtrzymał stanowisko zajęte przez organ I instancji w zakresie braku podstaw do spełnienia żądania strony, skoro odwołująca się, dysponuje własnym dochodem, którego wysokość znacznie przekracza wyznaczone kryterium dochodowe i może pokryć oraz pokrywa te wydatki z posiadanych środków. T.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi wskazała na wydanie decyzji z naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, polegającym na jego niewłaściwej interpretacji. Zdaniem skarżącej w jej przypadku zachodzi szczególny przypadek z uwagi na okoliczności życiowe, w jakich się znalazła. Podkreśliła, że jest osobą niepełnosprawną na stałe, schorowaną i zadłużoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że skoro uzyskiwany przez skarżącą dochód przekracza określone ustawowo kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, to wniosek skarżącej o przyznanie pomocy ze środków finansowych Państwa mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Powołując zarówno brzmienie przepisu, jak i przyjęte w orzecznictwie rozumienie tego przepisu Sąd podkreślił, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego w tym wypadku jest objęte uznaniem administracyjnym i uzależnione jest od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, ponieważ nie może dochodzić do sytuacji, w której osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Sąd zaznaczył także, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że zaistniały zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania. Tymczasem ponoszenie wydatków związanych z zakupem rzeczy wymienionych we wniosku skarżącej należy do typowych wydatków. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia [..] kwietnia 2016 r. zdarzenia niecodziennego, nieoczekiwanego czy też nadzwyczajnego i chociaż nie można zanegować trudnej sytuacji materialnej skarżącej, to skarżąca nie może oczekiwać od organów pomocowych regularnego przyznawania jej specjalnych zasiłków celowych na wszystkie, bardzo licznie zgłaszane potrzeby życiowe i to w oczekiwanej przez nią wysokości. Dodatkowo Sąd zauważył, że postawa skarżącej, utrudniającej ocenę jej rzeczywistej, aktualnej sytuacji mogła być samoistną podstawą odmowy przyznania wnioskowanej pomocy na podstawie art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T.G. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przyznanie zasiłku celowego, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego i niewystarczającym przedstawieniu stanu faktycznego w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie powyższych zarzutów podniesiono, że decyzja w sprawie zasiłku celowego zależy od uznania administracyjnego, a organy nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, to jednak istnieją niezbędne potrzeby bytowe, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować i zagrożeniu ulegają życie lub zdrowie. Chociaż więc co do zasady świadczenia z pomocy społecznej mogą być przyznane wyłącznie na zaspokojenie przyszłych potrzeb, to nie można wykluczyć, iż takie świadczenie może zostać przyznane pomimo uprzedniego zaspokojenia potrzeby, np. gdy osoba nie może czekać na rozpoznanie wniosku z uwagi na konieczność natychmiastowego zakupu leków. Przyznanie zasiłku celowego na zakupione już leki może nastąpić, gdy leki te muszą być przyjmowane stale, czego organ nie wyjaśnił. W skardze kasacyjnej końcowo stwierdzono, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek i nieuzasadniona była odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego wyłącznie z powołaniem się na wysokość dochodu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu – co do zasady - z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). W ramach postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jego naruszenia upatrując w oddaleniu wniesionej skargi, mimo nieustalenia przez organ prawidłowego stanu faktycznego w sprawie. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że rozstrzygnięcie Sądu I w niniejszej sprawie oparte zostało o przepis art. 151 p.p.s.a., który nakazuje oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, co oznacza, że stosując ten przepis i oddalając skargę Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które uzasadniałyby jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie dopatrując się jakichkolwiek naruszeń prawa skutkujących koniecznością zastosowania normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Już z tego powodu nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w oddaleniu skargi. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "...stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" oraz dyspozycji, zgodnie z którą "Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest więc spełnienie hipotezy w postaci uwzględnienia skargi. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu co najwyżej przez jego niezastosowanie i to tylko wówczas, gdy Sąd ten nie uwzględnił skargi, a mimo to uchylił zaskarżony akt. Oznacza to, że naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej, tj. art. 151 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I FSK 2053/11, LEX nr 1366245; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II GSK 368/10, LEX nr 1244657). W orzecznictwie przyjmuje się również, że naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 106/11, LEX nr 990132). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może zatem stanowić podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 526/10, LEX nr 1081571). Ważne jest przy tym podkreślenie, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można podważać kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, a nie podstawę prawną rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461) czy kwestie dokonanej przez sąd wykładni prawa i błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. Można zatem zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11, LEX nr 1126266). Nie mógł zatem być uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. W związku z wadliwą konstrukcją powyższego zarzutu nie mógł również osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i niewystarczające przedstawienie stanu faktycznego w uzasadnieniu decyzji. Jak już wyżej wskazano ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a więc zarzuty naruszenia przepisów przed organami mogą stanowić zarzut w powiązaniu z właściwymi przepisami p.p.s.a. W sytuacji wskazywania na niedostrzeżenie przez Sąd uchybień powstałych w postępowaniu administracyjnym podstawę zarzutu powinien stanowić powiązany z przepisami k.p.a. przepis art. 151 p.p.s.a., na podstawie którego oddalono skargę w wyniku dokonania niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji. Zarzutu takiego nie sformułowano w skardze kasacyjnej. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzucając "niezebranie całego materiału dowodowego i niewystarczające przedstawienie stanu faktycznego w uzasadnieniu decyzji" nie wskazuje – ani w treści zarzutu ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - o jaki materiał dowodowy konieczne było uzupełnienie dokumentacji sprawy i jakich elementów stanu faktycznego nie uwzględniono w motywach decyzji. Należy podkreślić, że Sąd I instancji ocenił całokształt sytuacji majątkowej i życiowej skarżącej, a zwłaszcza nie oparł swojego stanowiska wyłącznie na okoliczności występowania przez skarżącą o pokrycie kosztów na zakupione już leki, co jest akcentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej bez jednoczesnego wykazania, że właśnie ta okoliczność miała istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Z tej przyczyny nie mógł być rozpoznany wadliwie skonstruowany zarzut naruszenia przepisów art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.). Obydwa powołane przepisy składają się bowiem z pomniejszych jednostek (ustępów). Jednocześnie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do rekonstrukcji zarzutów na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że zaskarżoną decyzją odmówiono przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i na zakup żywności. Tymczasem przepis art. 39 ust. 1-4 ustawy o pomocy społecznej dotyczy innego rodzaju świadczenia, tj. zasiłku celowego, a nie specjalnego zasiłku celowego. Specjalnego zasiłku celowego dotyczy art. 41 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi". Ani z treści zarzutu, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miała polegać błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji. Z kolei w odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy należy wskazać, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w jej sytuacji faktycznej zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek". Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zatem w ramach omawianego zarzutu ustalenia w zakresie stanu faktycznego i ocenę tego stanu. Tymczasem niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie uzasadnia kwalifikacji sytuacji skarżącej kasacyjnie jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu przyjętym przez Sąd, to stanowisko, według którego prawidłowa jest decyzja odmawiająca przyznania skarżącej kasacyjnie specjalnego zasiłku celowego stanowi wynik prawidłowego zastosowania prawa materialnego w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. postępowania według norm przepisanych "nieopłaconych w całości ani w części przez skarżącą" wskazać należy, że w niniejszej sprawie skarżąca korzystała ze zwolnienia od kosztów sądowych. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a. ----------------------- 14