II OSK 1720/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. i I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 670/19 w sprawie ze skargi K.K. i I.K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2019 r. nr WOP.7722.143.2019.KK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 lutego 2020 r., II SA/Gd 670/19 oddalił skargę K.K. i I.K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 17 września 2019 r. nr WOP.7722.143.2019.KK, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 6 sierpnia 2019 r. nr PINB.7141.65.2019, odmawiające zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] (aktualnie lokale oznaczone jako nr [...] i [...]) w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w S. K.K. i I.K. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 141 § 1 i art. 101 § 3 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na zaskarżone postanowienie PWINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z uwagi na błędne uznanie przez organ, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego stronie nie przysługuje zażalenie, wobec czego zażalenie to jest niedopuszczalne, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowe postanowienie może być przez stronę zaskarżone zażaleniem, co powinno skutkować uchyleniem postanowienia PWINB z 17 września 2019 r. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na postanowienie PWINB skutkujące jego uchyleniem, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że wnoszą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela ocenę prawną, którą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zamieścił Sąd I instancji odnośnie do niedopuszczalności zaskarżenia zażaleniem postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Przyjęcie, że na tego rodzaju postanowienie nie przysługuje zażalenie, wbrew odmiennej ocenie skarżących, nie stanowi wniosku sformułowanego na podstawie dokonania błędnej wykładni przepisów k.p.a. objętych zarzutem kasacyjnym (art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 141 § 1 i art. 101 § 3 k.p.a.). Regulacja prawa zażalenia w świetle art. 141 § 1 k.p.a. opiera się na zasadzie, że przedmiotem zażalenia może być tylko takie postanowienie, które zostało wydane w toku postępowania i należy do kategorii rodzajowej, co do której k.p.a. dopuszcza zażalenie. Ma rację Sąd I instancji, wskazując, że treść art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu wynikającym z art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) powinna być odczytywana w sposób przypisujący ustawodawcy wolę wprowadzenia zmiany normatywnej w zakresie określającym zasady zaskarżalności postanowień wydawanych w odniesieniu do kwestii przerwania toku postępowania administracyjnego. Zmiana ta została oparta na założeniu, że zażalenie powinno przysługiwać stronie wyłącznie na postanowienia tamujące bieg postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 101 § 3 k.p.a. sformułowanie "w sprawie" odnosić trzeba do obu wymienionych w przepisie postanowień (postanowienia "w sprawie" zawieszenia postępowania i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania), z czym wiąże się obowiązek uznania, że zostały one przez ustawodawcę określone w sposób rodzajowy. Ta rodzajowość jest determinowana kierunkiem nadawanym rozstrzygnięciu, więc tym, czy organ oceniający przyczyny mające wpływ na bieg postępowania, decyduje o jego zawieszeniu (podjęciu), czy odmowie zawieszenia (podjęcia) postępowania. Aktualna redakcja przepisu nie daje zatem podstaw, by możliwe było wyodrębnienie ogólnej kategorii postanowienia "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumianego jako zbiorcze określenie postanowienia dotyczącego kwestii zawieszenia postępowania, a w konsekwencji, by dopuszczalne było na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. uznanie postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania za substrat zażalenia. Sytuacja ta różnicuje obecny stan prawny z poprzednim brzmieniem przepisu, gdy zwrot "w sprawie zawieszenia" oznaczał wszystkie cztery możliwe rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia (zawieszenia postępowania, odmowy zawieszenia postępowania, podjęcia zawieszonego postępowania oraz odmowy jego podjęcia). Zwrot "w sprawie zawieszenia" zmienił zatem swój zakres treściowy i niewątpliwie przestała w nim się mieścić odmowa podjęcia postępowania (por. M. Szałkiewicz, Glosa do postanowienia NSA z 13 marca 2013 r., II OSK 452/13, ST 2014, nr 7-8, s 181 i n.). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że powyższe zagadnienie nie jest jednolicie postrzegane w piśmiennictwie. Podziela pogląd wskazujący, że poprawna redakcja art. 101 § 3 k.p.a. powinna prowadzić do nadania mu brzmienia: "Na postanowienie o zawieszeniu albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" (por. H. Knysiak-Molczyk, Glosa do wyroku NSA z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, OSP 2014/12/112), tym niemniej aprobata dla zapatrywania zwracającego uwagę na niedostateczną precyzyjność przepisu pozostaje bez wpływu na legalność zaskarżonego postanowienia PWINB, a tym samym prawidłowość zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje bowiem, że zmiana przepisu art. 101 k.p.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. doprowadziła do ograniczenia zaskarżalności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, jest usprawiedliwiony przyjętą przez ustawodawcę potrzebą realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Takie stanowisko w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za ugruntowane (por. wyrok NSA z 19 lipca 2022 r., II OSK 2148/19; wyrok NSA z 6 lipca 2022 r., II OSK 2042/19; wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., III OSK 541/21, wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3827/18; wyrok NSA z 28 maja 2021 r., I OSK 2705/20; wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2/21; wyrok NSA z 7 października 2020 r., II OSK 1640/18; wyrok NSA z 20 grudnia 2019 r., I OSK 302/19; wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 2786/19; wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., II OSK 2229/17; wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., I OSK 2186/17; wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1914/17; wyrok NSA z 28 maja 2019 r., II OSK 1723/17; wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 874/16; wyrok NSA z 27 października 2017 r., II OSK 340/16; wyrok NSA z 3 marca 2017 r., II OSK 1542/16; wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., II OSK 2839/14; wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1939/14; wyrok NSA z 22 marca 2016 r., I OSK 339/16; wyrok NSA z 25 czerwca 2015 r., II OSK 2855/13; wyrok NSA z 28 maja 2014 r., II OSK 2975/12). W orzeczeniach sądów administracyjnych wyrażone zostało również odmienne stanowisko, niemniej miało ono charakter odosobniony i było formułowane zasadniczo w okresie następującym bezpośrednio po wejściu w życiu zmiany przepisu art. 101 k.p.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. Nie można zaprzeczyć, że we wskazanym przez skarżącego kasacyjnie orzeczeniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 maja 2019 r., II SA/Rz 358/19) Sąd zdecydował się oprzeć na wyniku wykładni art. 101 § 3 k.p.a. tożsamym do prezentowanego przez skarżących, zwrócenia uwagi autora skargi kasacyjnej wymagało jednakże to, iż ww. wyrok miał charakter nieprawomocny i w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej organu został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r., II OSK 2786/19. Przyczyną takiego działania procesowego, co jednoznacznie wynika z treści ww. orzeczenia, było przypisanie Sądowi I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny błędu interpretacyjnego przy uznaniu, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia jest sprzeczne z brzmieniem art. 101 § 3 k.p.a. Wpływu na wynik wykładni nadawanej powyższemu przepisowi i dopuszczenie rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez skarżących pismem z 30 sierpnia 2019 r., nie mogło mieć błędne pouczenie skarżących w postanowieniu PINB z 6 sierpnia 2019 r. o przysługującym im prawie do jego zaskarżenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że okoliczność doręczenia stronie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, wraz z pouczeniem tejże strony o prawie do jego zaskarżenia, nie powoduje, że akt ten podlegać może odmiennym od przyjętych przez ustawodawcę zasadom kontroli jego prawidłowości, w szczególności strona, wskazując na skutek prawny wywierany przez pouczenie, może żądać zainicjowania przeprowadzenia tejże kontroli w toku instancji na podstawie sporządzonego przez siebie zażalenia. Tego rodzaju wadliwe działanie organu, niezależnie od kwestii braku jego zgodności z prawem, prowadziłoby do nadania mu funkcji prawotwórczej, co z oczywistych powodów jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2966/19). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.